Совершенствование системы управления в области медицины как механизм исполнения стратегической программы национальной безопасности России (Л.А. Эртель, "Медицинское право", N 6, ноябрь-декабрь 2010 г.)

Совершенствование системы управления в области медицины как механизм исполнения стратегической программы национальной безопасности России

В статье рассматриваются актуальные вопросы совершенствования системы управления в сфере медицины и здравоохранения Российской Федерации в плане обеспечения стратегии национальной безопасности.

Указом Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. N 537 утверждена Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года. Среди основных характеристик состояния национальной безопасности, которые предназначаются для ее оценки, выделяется в том числе уровень обеспеченности ресурсами здравоохранения в процентном отношении от валового внутреннего продукта.

Обратимся к тексту указа: "Для противодействия угрозам в сфере здравоохранения и здоровья нации силы обеспечения национальной безопасности во взаимодействии с институтами гражданского общества обеспечивают эффективность государственно-правового регулирования в области стандартизации, лицензирования, сертификации медицинских услуг, аккредитации медицинских и фармацевтических учреждений, обеспечения государственных гарантий по оказанию медицинской помощи и модернизации системы обязательного медицинского страхования, определения единых критериев оценки работы лечебно-профилактических учреждений на уровне муниципальных образований и субъектов Российской Федерации".

Вместе с тем все эти меры могут оказаться декларативными в отсутствие основных элементов экономического базиса здравоохранения - материальной базы (в первую очередь, объектов недвижимости для расположения учреждений здравоохранения, имущественных комплексов), а наравне с этим и кадров квалифицированных медицинских работников.

Обеспечение решений в сфере здравоохранения России призвано осуществлять Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации (Минздравсоцразвития России) - федеральное министерство, осуществляющее функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере здравоохранения, социального развития, труда, физической культуры, спорта, туризма и защиты прав потребителей.

Анализ компетенции этого органа исполнительной власти на основе "Положения о Министерстве здравоохранения и социального развития Российской Федерации", утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. N 321 (в ред. постановлений Правительства РФ от 31.12.2004 N 904, от 28.04.2006 N 254, от 13.03.2008 N 168, от 07.04.2008 N 248, от 02.06.2008 N 423), показал следующее.

Согласно п. 2 Положения Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения и социального развития, Федеральной службы по труду и занятости, Федерального агентства по здравоохранению и социальному развитию, а также координацию деятельности Пенсионного фонда Российской Федерации, Фонда социального страхования Российской Федерации, Федерального фонда обязательного медицинского страхования.

Пунктами 5.12, 11, 12 Положения предусмотрено, что Министерство: осуществляет иные функции в установленной сфере деятельности, если такие функции предусмотрены федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации; финансирование расходов на его содержание осуществляется за счет средств, предусмотренных в федеральном бюджете.

Приказом Минздравсоцразвития РФ N 532 от 1 октября 2008 г. в структуру министерства введен Департамент имущественного комплекса, наделенный полномочиями: в сфере осуществления полномочий собственника в отношении федерального имущества, переданного федеральным государственным унитарным предприятиям, учреждениям, закрепленным за Министерством; организации деятельности Министерства; реализации кадровой политики Министерства в отношении руководителей подведомственных организаций.

Переходя к анализу состояния специализированных отраслевых медицинских учреждений, необходимо остановиться на тех, которые до недавнего времени были государственными, затем в ходе приватизации отраслей вошли в состав приватизированного имущества.

Так, в период с 2001 г. на основании планов приватизации федерального имущества, утвержденных распоряжениями Правительства Российской Федерации, и совместных распоряжений уполномоченных федеральных органов, имущественные комплексы государственных учреждений здравоохранения в составе железных дорог МПС РФ были внесены в качестве вклада в единый уставный капитал ОАО "РЖД".

Государство на определенном этапе попыталось принять меры к сохранению объектов, необходимых для публичных нужд, в том числе здравоохранения.

В п. 7 постановления Правительства Российской Федерации от 18 сентября 2003 г. N 585 "О создании открытого акционерного общества "Российские железные дороги" Министерству имущественных отношений Российской Федерации, Министерству путей сообщения Российской Федерации, Министерству финансов Российской Федерации предлагалось утвердить перечень объектов, не подлежащих приватизации в составе имущества федерального железнодорожного транспорта, указанного в п. 2 настоящего постановления, и принять решение о дальнейшем использовании таких объектов.

Во исполнение указанного предложения Министерство имущественных отношений Российской Федерации, Министерство финансов Российской Федерации и Министерство путей сообщения Российской Федерации распоряжением от 8 апреля 2004 г. N 1499-р/110а/Т-92р утвердили Перечень объектов социально-культурного и коммунального назначения, не подлежащих приватизации в составе имущества федерального железнодорожного транспорта, в связи с передачей в собственность субъектов Российской Федерации или муниципальную собственность.

Однако к этому времени механизм передачи этих объектов в уставный капитал ОАО "РЖД" был уже завершен, и восстановление публичных интересов общества оказалось невозможным. Данный вывод сделан на основании анализа судебной практики арбитражных судов.

Так, постановлением от 28 июля 2005 г. по делу N А78-5443/04 Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа оставил без изменения решение от 23 марта 2005 г. и постановление апелляционной инстанции от 30 мая 2005 г. Арбитражного суда Читинской области, которым было отказано прокурору в иске о признании недействительными сделок по передаче имущества федерального железнодорожного транспорта в качестве вклада в уставный капитал ОАО "РЖД" в части передачи двух амбулаторий и сооружения-комплекса N 2 государственного учреждения здравоохранения "Отделенческая больница на ст. Могоча Забайкальской железной дороги".

Аналогично арбитражными судами было отказано в признании недействительными и других сделок по передаче учреждений здравоохранения, поскольку они признаны имуществом федерального железнодорожного транспорта, внесенным в качестве вклада в уставный капитал ОАО "РЖД": постановление Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 2 октября 2007 г. в отношении имущественного комплекса государственного учреждения здравоохранения "Дорожная клиническая больница"; постановление Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 26 сентября 2006 г. в отношении имущественного комплекса государственного учреждения здравоохранения на железнодорожном транспорте "Отделенческая больница на станции Батайск СКЖД" и другие.

Осталась непонятной позиция законодателя, разрешившего железнодорожному ведомству приватизацию учреждений здравоохранения, при отсутствии гарантий сохранения целевого использования этих учреждений. Министерство здравоохранения, не будучи наделенным правами на вмешательство, не могло повлиять на развитие сложившейся ситуации.

Вместе с тем ряд этих приватизированных учреждений здравоохранения попросту пришли в упадок. Ярким примером такого последствия может служить судьба узловой больницы станции Тихорецкой Северо-Кавказской железной дороги. Огромный комплекс учреждения здравоохранения, обслуживающий не только работников железной дороги крупнейшего на юге России железнодорожного узла, насчитывающего одиннадцать железнодорожных предприятий, но и частично 120-тысячное население города Тихорецка и Тихорецкого района, ликвидирован. Высококвалифицированные врачи и медицинский персонал больницы оказались безработными. Отсутствие в городе больничных площадей не позволило увеличить ни количество коек, ни штат медицинских работников. Переписка муниципальных и краевых властей с руководством ОАО "РДЖ" закончилась предложением последнего выкупить больницу "по рыночным ценам".

Несоответствие некоторых реальных шагов ОАО "РЖД" с декларативными нормами обязывает государство принимать неотложные меры к сохранению уже существующих учреждений здравоохранения, поскольку такой механизм отсутствует.

В связи с этим считаем необходимым реформирование системы управления здравоохранением страны. В подобных выше описанных обстоятельствах собственнику должна быть невыгодна ликвидация здравоохранительной базы без создания иных компенсационных форм медицинского обслуживания, либо передачи таких учреждений в собственность государства, субъектов РФ или муниципальную. Тем более если речь идет о тех экономических базах, которые были переданы собственникам в ходе бесплатной приватизации.

Следовательно, Минздравсоцразвития России необходимо усилить контроль и определить механизмы влияния на обеспечение сохранности недвижимого и иного имущества учреждений, обеспечивающих здравоохранение страны, а также сохранение квалифицированных кадров медицинских работников.

Неурегулированности отношений учреждений здравоохранения с собственником (государством или муниципальным образованием) уделяется недостаточное внимание законодателя. Прежде всего это касается вопросов управления, так как в отечественном здравоохранении нет различий сферы и характера управления.

В целях установления правовых основ и общего порядка разработки, утверждения и применения государственных услуг, обеспечивающих реализацию социальных гарантий и прав граждан на образование, охрану здоровья и медицинскую помощь, на жилище, на социальное обеспечение, на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры и на получение квалифицированной юридической помощи и других прав, закрепленных в Конституции РФ, необходим базовый федеральный закон о государственных услугах.

Однако при этом возникает необходимость неукоснительного контроля услуг в сфере здравоохранения со стороны государства. В противном случае достижение положительного результата государственных усилий, направленных на улучшение ситуации в здравоохранении, не представляется возможным.

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. N 1789-р (в ред. распоряжения Правительства РФ от 09.02.2008 N 157-р, Постановления Правительства РФ от 28.03.2008 N 221) одобрены Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах и план мероприятий по проведению административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах.

Считаем уместным в рамках этой реформы, ужесточить контроль органов исполнительной власти за сохранностью существующей базы здравоохранения и за ее целевым использованием. При этом административный орган должен располагать механизмом воздействия на участников этих правоотношений, с правом возбуждения административного производства и привлечения к административной ответственности лиц, виновных в ликвидации учреждений здравоохранения при отсутствии компенсационных мероприятий. Необходимо предусмотреть административную ответственность вплоть до дисквалификации причастных к этому лиц, в первую очередь руководителей.

Источники

1. Указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 года N 537 "Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года".

2. "Положение о Министерстве здравоохранения и социального развития Российской Федерации", утверждено Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. N 321.

Л.А. Эртель,

доктор медицинских наук, профессор кафедры экономики и

управления Института экономики и управления в медицине и

социальной сфере, г. Краснодар

"Медицинское право", N 6, ноябрь-декабрь 2010 г.