Специфика управления человеческим капиталом в муниципальных организациях (А. Кумратов, "Кадровик. Кадровый менеджмент", N 1, январь 2011 г.)

Специфика управления человеческим капиталом в муниципальных организациях

В статье рассматриваются специфические отличия деятельности сотрудников муниципальных организаций от сотрудников коммерческих структур, особенности их мотивации и организационной культуры, формирующейся в муниципальных организациях. При этом обосновывается вывод об отсутствии фундаментальных отличий в сфере управления человеческим капиталом муниципальных организации и коммерческих структур.

Правомерно ли использование понятия "управление человеческим капиталом" применительно к муниципальным организациям? По мнению автора, несомненно, да.

Муниципальное управление часто отождествляется с государственным управлением, ему приписываются специфические характеристики последнего. Однако, по мнению ряда авторов, есть четкая специфика муниципального управления: "Муниципальное управление - относительно новое явление в современной России. Как особый вид управления, как научная дисциплина и как область практической деятельности муниципальное управление появилось лишь в 1990- гг. вместе с возрождением местного самоуправления. Согласно Конституции РФ, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, поэтому муниципальное управление имеет определенные особенности, отличающие его от государственного управления" [6].

Однако муниципальное управление не представляет собой уровень управления принципиально самостоятельный, иной, независимый по отношению к государственному: "... муниципальное управление тесно связано с системой государственного управления. Почти все государственные решения, касающиеся интересов граждан, так или иначе проходят через местные органы власти, которые могут стать либо преградой на пути реализации государственной политики, либо ее мощным усилителем" [6].

Автор исходит из того, что муниципальное управление, хотя и обособленный уровень социального управления, однако тесно вплетен в канву государственного управления. В основе управленческой деятельности органов местного самоуправления лежит удовлетворение или реализация общественных (коллективных) интересов и потребностей местного сообщества. Поэтому основным видом деятельности органов местного самоуправления является подчинение деятельности предприятий, организаций и учреждений муниципальной и иных форм собственности, расположенных на территории муниципального образования, удовлетворению общественных (всеобщих) интересов граждан. С учетом этого и управление человеческим капиталом муниципальных организаций ориентировано на общественные интересы.

Для определения сущности категории "муниципальная организация" обратимся к Федеральному закону от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ред. от 06.10.2003). Данный закон выделяет две формы муниципальных организаций: муниципальные организации и межмуниципальные организации. Обе формы могут иметь как коммерческую, так и некоммерческую направленность. Наиболее распространенной формой муниципальных организаций является унитарное предприятие.

Несмотря на свою явную специфичность государственного и муниципального управления, в целом оно не имеет принципиальных отличий от других форм управления. А применительно к рассматриваемой тематике можно отметить, что и основной вид управления, которому свойственно информационное воздействие на персонал, также имеет место и в государственном, и в муниципальном секторах.

Так, В.С. Алексеевский отмечает: "...государственный сектор, состоящий из казенных и унитарных предприятий, использует соответственно государственное и муниципальное управление. Основой такого управления являются методы социального управления, исходящие из принципов демократического централизма и планомерности" [2].

На соответствие государственного и муниципального управления и общих норм менеджмента указывает и В.Н. Иванов: "Каждый муниципальный менеджер, нанятый по контракту, несущий ответственность за управленческую деятельность по ее результатам, становится как бы предпринимателем в сфере управления, который успешно конкурирует с государственным управлением, создает необходимые общественные противовесы, без которых чиновничий аппарат на всех уровнях управления бюрократизируется, вырождается и деградирует. Как показал мировой опыт, это главный механизм формирования ответственной и профессиональной команды не только менеджеров, но и государственных органов управления" [4].

Также на социальную сущность муниципального управления ссылается В.И. Франчук в книге "Основы общей теории социального управления" [6].

Анализ вышесказанного, а также сущности муниципального управления позволяет говорить о правомерности использования категории "человеческий капитал" применительно к муниципальному уровню власти в целом и к сотрудникам муниципальных организаций, в частности.

В целом систему управления человеческим капиталом организации можно представить следующим образом (рис. 1). Данная схема является достаточно универсальной, но не учитывает специфику муниципальных организаций, в связи с этим необходимо выявить специфические особенности деятельности данных структур и их персонала.

/-------------------------------\      /-----------------------------\

|  Внешние факторы воздействия  |      |     Внутренние факторы      |

| государственное регулирование |      |         воздействия         |

|     экономические условия     |      |      цели организации       |

|     политическая ситуация     |------|  организационная структура  |

|    технико-технологические    |      |      стиль руководства      |

|  нововведения внешний рынок   |      |организационная культура др. |

|       рабочей силы др.        |      |                             |

\-------------------------------/      \-----------------------------/

              |       /---------------------------\       |

              |       |    Система управления     |       |

              \-------|  человеческим капиталом   |-------/

                      |                           |

                      \---------------------------/

        /--------------------------+-------------------------\

/----------------\    /------------------------\    /----------------\

|  Формирование  |    |     Использование      |    |  Планирование  |

| человеческого  |    | человеческого капитала |    |трудовой карьеры|

|    капитала    |    |                        |    |                |

\----------------/    \------------------------/    \----------------/

Рис. 1. Система управления человеческим капиталом организации

Особенности персонала муниципальных организаций

Сотрудник муниципальных организаций принадлежит к особой социально-профессиональной группе, которая определяет его отношение к муниципальной службе, трудовой деятельности, целям и задачам государственной и муниципальной власти, формирует его профессиональные знания, навыки, опыт, ценностные ориентации, нравственные качества.

Также сотрудники муниципальных организаций обладают специфическими социально-психологическими качествами. При этом существует целый ряд социально-профессиональных характеристик, по которым данные сотрудники мало отличаются от работников, задействованных в коммерческой сфере.

Основные специфические отличия деятельности сотрудников муниципальных организаций от сотрудников коммерческих структур заключаются:

- во-первых, в разности мотивационного механизма, действующего по отношению к ним;

- во-вторых, в большей степени формализации отношений в муниципальных организациях (четко регламентировано Федеральным законом от 14.11.2002 N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" (ред. от 02.07.2010);

- в-третьих, в специфике организационной культуры.

Однако существуют точки зрения, что на современном этапе описанное отличие муниципальных и коммерческих структур стирается. Так, весьма популярной в настоящее время является концепция государства-корпорации. А.И. Фурсов приводит вполне типичную трактовку концепции государства-корпорации: "корпорация-государство - такое устройство, цели, функционирование которого носят прежде всего экономический характер, то есть направлены на снижение издержек. Следовательно, они требуют минимизации политических и социальных издержек по содержанию территории прописки - от сведения к минимуму социальных обязательств, характерных для государства, до избавления от экономически лишнего, нерентабельного с экономической (корпоративно-государственной) точки зрения населения (от отсечения от "общественного пирога" до фактического исключения из реальной жизни)" [7]. Данная концепция фактически стирает отличия в мотивации и организационной культуре, свойственные для государственной и муниципальной службы, и привносит в деятельности сотрудников те же коммерческие и узкокорпоративные ценностные ориентации, которые характерны для бизнес-среды.

Применение данной концепции не только не соответствует традициям государственного управления в России, но и является серьезным препятствием для реализации тех позитивных аспектов, которые вытекают из специфичности государственных и муниципальных организаций и могут быть использованы для эффективного развития и управления человеческим капиталом в них.

Мотивация персонала на государственных предприятиях и в органах муниципальной службы имеет свои характерные особенности.

Местное самоуправление - власть, наиболее приближенная к населению. Близость определяется не столько ее местом в иерархической лестнице, сколько теми функциями, которые она выполняет. Занимаясь вопросами местного значения, она должна решать их в интересах населения. Поэтому муниципальное управление предусматривает обязательное наличие представительных органов местного самоуправления.

Деятельность органов местного самоуправления и их сотрудников определяется, по меньшей мере, тремя разнонаправленными ориентациями: служением городу, возможностями используемых управленческих инструментов и особенностями профессиональной управленческой работы, а также служением собственным корпоративным интересам.

Органы муниципального управления и их сотрудники "принадлежат" городу, являются его составной частью, существуют для того, чтобы формировать и реализовывать управленческие решения, работающие на развитие города и его жителей (кроме прочего, сотрудники органов муниципального управления тоже обычно являются жителями этого города). В этом смысле сотрудники органов муниципального управления справедливо называются муниципальными служащими.

И наконец, органы муниципального управления принадлежат системе административного управления и власти. В этом смысле сотрудники органов муниципального управления являются частью сословия чиновников, то есть людей, входящих в состав административного аппарата власти. В тех случаях, когда внутренние задачи и ориентации аппарата оказываются основными и начинают определять всю работу организации, можно говорить о феномене бюрократии. Существенные различия имеются так же и между муниципальным управлением и управлением предприятием, и их нельзя не учитывать.

Значение мотивационного механизма, существующего в муниципальных организациях для развития и управления человеческим капиталом, весьма высоко. Обусловлено это следующим: в качестве составляющей человеческого капитала, наиболее эффективно влияющей на развитие человеческого капитала, выступает эмоциональный интеллект человека. Автор считает, что от уровня развития эмоционального интеллекта человека напрямую зависит его желание и способность самосовершенствоваться, развивать свой человеческий капитал. Ключевой же характеристикой, влияющей на развитие эмоционального интеллекта человека, является уровень мотивации к свершениям. Таким образом, воздействие именно на мотивационную составляющую индивида позволяет крайне эффективно влиять на развитие его человеческого капитала.

Специфическая особенность мотивационного механизма, существующего в муниципальных организациях, в частности, и государственной службе, в целом, заключается в наличии патриотической составляющей в нем. Именно уровень патриотизма, осознания социальной значимости собственной деятельности и соотнесенности ее результатов с потребностями государства и общества отличает сотрудника государственного и муниципального управления, муниципальных организаций, в частности, от сотрудников коммерческих организаций.

Весьма лаконичное определение муниципального управления приведено исследователями А.Г. Ворониным, В.А. Лапиным, А.Н. Широковым: муниципальное управление - "это деятельность органов местного самоуправления, направленная на удовлетворение общественных интересов..." [2].

Общий интерес - это интерес населения страны в преломлении с конкретными условиями местного управления. Отсутствие патриотизма в деятельности муниципального персонала приводит к тому, что сотрудники муниципальных организаций отличаются от сотрудников коммерческих структур так же, как сотрудники коммерческой фирмы с одним видом деятельности отличаются от сотрудников фирмы с другим видом деятельности. Однако патриотический элемент включен в мотивационный механизм государственной и муниципальной службы, и его неиспользование на современном этапе не говорит об отсутствии этого элемента.

Более высокая степень формализации отношений в муниципальной сфере, по сравнению с бизнес-средой, с нашей точки зрения, не исключает формирования и развития высококачественного человеческого капитала муниципальных организаций, однако, формирует особую специфику управления этими процессами. При этом указанная специфика, по понятным причинам, не подлежит принципиальной коррекции, и поэтому должна рассматриваться как данность, кардинально не отличающая в худшую сторону муниципальные организации от бизнес-структур.

Формализация муниципальной службы не исключает наличия элементов самоорганизации в муниципальных организациях. Конституция России так и называет муниципальную ветвь управления - местное самоуправление. В.Н. Иванов прямо заявляет, что "...самоуправление - основа развития муниципальных образований" [4].

В.Б. Зотов отмечает, что суть местного самоуправления состоит в признании права гражданина быть источником местной власти, самому принимать решения по повседневным вопросам своей жизни и самому отвечать за их последствия [5].

Бизнес - это система ресурсов, управление которыми направлено на достижение целей данного бизнеса. Четыре основных ресурса любой компании - это клиенты, персонал, финансы и бизнес-процессы. В некотором смысле эти ресурсы представляют собой противоположности, являющиеся, как известно, движущей силой любого развития. В том числе и развития бизнеса. Например, финансы - это внутренний ресурс, а клиенты - внешний, так же, как персонал - это эмоциональные отношения, в то время как бизнес-процессы - это рациональные технологии. Впрочем, именно баланс этих противоположностей делает менеджмент эффективным, а бизнес - успешным.

Анализ данных составляющих бизнеса и их экстраполяция на муниципальные организации, в первую очередь, конечно, коммерческие и, в частности, муниципальные унитарные предприятия, позволяет говорить о принципиальном соответствии составляющих бизнес-систем составляющим муниципальных организаций.

Особенности организационной культуры, свойственной муниципальным организациям, определяются следующими факторами:

- специфическими статусными характеристиками сотрудников муниципальных организаций и самих муниципальных организаций;

- высокой степенью ориентации на бюрократические доминанты;

- зависимостью муниципальных организаций от общероссийских тенденций в государственном и муниципальном управлении;

- значительным влиянием традиций взаимоотношений внутри организации, свойственных для российской бюрократии;

- присутствием большего духовно-нравственного компонента, чем в бизнес-среде.

Таким образом, рассматривая специфику управления человеческим капиталом в муниципальных организациях, следует исходить из того, что фундаментальных отличий в сфере управления человеческим капиталом муниципальных организаций от коммерческих структур нет. Однако та, объективно существующая специфика, которая присуща муниципальному управлению, может быть компенсирована за счет возможности использовать симбиоз наиболее эффективных приемов управления человеческим капиталом, свойственных для бизнес-среды и громадного потенциала мотивационного воздействия на духовно-нравственную сферу сотрудников, в первую очередь патриотизм, свойственный для государственного и муниципального управления.

Библиография

1. Алексеевский В.С. Ресурсы успеха в менеджменте [Электронный ресурс] Элитариум - центр дистанционного образования. Url: http://elitarium.ru/2004/03/31/resursy_uspekha_v_enedzhmente.html.

2. Воронин А.Г., Лапин В.А., Широков А.H. Основы управления муниципальным хозяйством. - М.: Дело, 1998.

3. Громов А. Медведев и человеческий капитал // Эксперт. - 2007. - N 14.

4. Иванов В.Н. Основы социального управления. - М.: Высшая школа, 2001.

5. Система муниципального управления / Под ред. Зотова В.Б. - СПб.: Питер, 2005.

6. Франчук В.И. Основы общей теории социального управления. - М.: Ин-т организационных систем, 2000.

7. Фурсов А. Государство, оно же корпорация // "Эксперт Украина". - 2007. - N 7 (58).

А. Кумратов,

заместитель главы администрации

Балашихинского района Московской области,

руководитель департамента управления делами

Словарь управления персоналом

Термины "муниципальный" и "местный" и словосочетания с этими терминами применяются в отношении органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, объектов собственности и других объектов, целевое назначение которых связано с осуществлением функций местного самоуправления, а также в иных случаях, касающихся осуществления населением местного самоуправления. Местное самоуправление как выражение власти народа составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации.

Унитарное предприятие - коммерческая организация, ненаделенная правом собственности на имущество, закрепленное за ней собственником; в форме унитарных предприятий могут быть созданы только государственные и муниципальные предприятия; имущество унитарного предприятия принадлежит на праве собственности Российской Федерации, субъекту Российской Федерации или муниципальному образованию.

"Кадровик. Кадровый менеджмент", N 1, январь 2011 г.