К вопросу о подготовке концепции развития социального партнерства (А. Иванов, "Вопросы трудового права", N 1, январь 2011 г.)

К вопросу о подготовке концепции развития социального партнерства

По инициативе Минздравсоцразвития России 23.04.2010 г. в Институте труда и социального страхования проходили слушания по вопросу подготовки концепции развития социального партнерства. В настоящей статье изложены отдельные предложения автора по совершенствованию законодательства в сфере социального партнерства.

В докладе "О предложениях к проекту Стратегии социального партнерства" генеральный директор НИИ труда В.В. Федин озвучил основные, по его мнению, причины, сдерживающие развитие социального партнерства в Российской Федерации, выдвинул предложения по основным принципам и направлениям партнерства в социальной сфере.

По мнению В.В. Федина, действующая система социального партнерства не достигает той цели, которую ставит перед ней законодатель, - эффективное предупреждение социальных конфликтов, что обусловлено рядом социальных, экономических и других причин: низким уровнем правовых знаний и культуры в сфере партнерских отношений как у работников, так и у работодателей; пассивностью ряда профсоюзных организаций, которым должна принадлежать ведущая роль в диалоге с работодателем по достижению оптимального согласования интересов. По нашему мнению, указанные обстоятельства действительно влияют на эффективность социальных партнерских отношений, однако нельзя согласиться с утверждением, что сегодня нет недостатка в законодательстве, закрепляющем правовое положение субъектов социального партнерства. Именно недостаточная проработка норм, регулирующих социальные партнерские отношения, ограниченность полномочий сторон данных отношения, пробелы в трудовом законодательстве являются одной из ключевых проблем в социальной партнерской сфере.

Следует отметить, что в основном докладе и в отдельных выступлениях представителей Минздравсоцразвития России обозначались подходы, противоречащие, по мнению представителей общероссийских объединений работодателей, ключевым правам в сфере социального партнерства, в частности свободе объединения и праву на организацию и ведение коллективных переговоров. Например, сомнения вызывает инициатива введения института "административного наблюдателя", фактически наделяемого правами стороны отраслевого соглашения. Требует дальнейшего обсуждения и идея трансформации института трудового арбитража в институт независимой саморегулируемой экспертной организации при трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений (на федеральном, региональном и локальном уровне), создания общероссийской независимой саморегулируемой экспертной организации, которая в рамках своего функционала осуществляет координацию, утверждает уставы созданных организаций на федеральном, региональном и локальном уровне.

Положительную оценку заслуживают инициативы, направленные на внесение изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части применения санкций к обеим сторонам социального партнерства за неисполнение актов социального партнерства, на что законодателя ориентирует Трудовой кодекс РФ (в настоящее время к административной ответственности могут привлекаться только представители работодателей), на проработку механизма присоединения к отраслевому соглашению, а также на создание стимулов для объединения работодателей в тех секторах экономики, в которых они не созданы (в основном это касается регионального и муниципального уровня, малого и среднего бизнеса).

Представляется необходимым стимулировать не только создание новых, но и укрепление уже функционирующих объединений работодателей, доказавших свою эффективность в выстраивании социальных партнерских отношений с профсоюзами, в частности путем предоставления таким объединениям налоговых льгот, а также закрепления в законодательстве нормы, согласно которой финансирование деятельности объединений работодателей осуществляется за счет взносов работодателей, которые относятся на себестоимость продукции.

По нашему мнению необходимо отразить в Концепции также следующие положения:

1. Необходимо уточнить трудовое законодательство в части процедуры распространения соглашений, заключенных на отраслевом уровне.

В частности, следует указать в трудовом законодательстве возможно четкие критерии, по которым Минздравсоцразвития России должно оценивать мотивированный письменный отказ работодателя присоединиться к соглашению, чтобы исключить возможные при существующей размытой формулировке ограничения прав работодателей.

Согласно ч. 7 ст. 48 ТК РФ к отказу от присоединения к соглашению в обязательном порядке должен быть приложен протокол консультаций работодателя с выборным органом первичной профсоюзной организации, объединяющей работников данного работодателя. В этой связи фактически лишены возможности мотивированно отказаться от присоединения к соглашению работодатели, которые не участвуют в социальном партнерстве на локальном уровне, организации, в которых отсутствуют первичные профсоюзные организации или иные представительные организации работников. Учитывая, что не все работники желают реализовать свое право на объединение в профессиональные союзы, гарантированное Конституцией Российской Федерацией, работодатели, желающие отказаться от присоединения к соглашению, вынуждены будут инициировать создание первичной профсоюзной организации, что ни в коей мере не соответствует принципу независимости профсоюзов. Учитывая данное обстоятельство, а также исходя из признания наиболее представительной организации работников в ст. 48 ТК РФ необходимо внести дополнения, согласно которым работодатель обязан проводить консультации с выборным органом первичной профсоюзной организации, объединяющей большинство работников данного работодателя (при ее наличии).

2. Исходя из того, что орган исполнительной власти вправе представлять одну из сторон социального партнерства, целесообразно предоставить право оценивать возможность распространения соглашения на конкретного работодателя не органу исполнительной власти, а отраслевой (региональной, территориальной) комиссии по регулированию социально-трудовых отношений.

3. Часть 3 ст. 48 ТК РФ устанавливает ряд положений относительно действия социальных партнерских соглашений по кругу лиц. Соглашение действует в отношении всех работодателей, являющихся членами объединения работодателей, заключившего соглашение. Прекращение членства в объединении работодателей не освобождает работодателя от выполнения соглашения, заключенного в период его членства. Работодатель, вступивший в объединение работодателей в период действия соглашения, обязан выполнять обязательства, предусмотренные этим соглашением. Соглашение действует в отношении всех работодателей, не являющихся членами объединения работодателей, заключившего соглашение, которые уполномочили указанное объединение от их имени участвовать в коллективных переговорах и заключить соглашение либо присоединились к соглашению после его заключения.

Данная норма трудового законодательства не отвечает на вопрос: а продолжает ли действовать соглашение в отношении работодателя, который был реорганизован в форме преобразования (например, из государственного унитарного предприятия в открытое акционерное общество)? Этот вопрос, в частности, актуален для федеральных государственных унитарных предприятий атомного энергопромышленного комплекса, значительная часть которых в течение ближайших лет должна быть преобразована в открытые акционерные общества.

Если в части четвертой ст. 43 ТК РФ указано, что коллективный договор сохраняет свое действие в случаях изменения наименования организации, реорганизации организации в форме преобразования, то аналогичной записи, касающейся соглашений, Трудовой кодекс РФ не содержит.

При реорганизации юридического лица в форме преобразования не работает механизм автоматического распространения соглашения на все организации отрасли (ч. 7 ст. 48), поскольку на момент опубликования предложения к работодателям отрасли министра здравоохранения и социального развития Российской Федерации о присоединении к соглашению действовала организация с иной организационно-правовой формой. Таким образом, работодатель реорганизованной организации лишен возможности реализовать свое право на мотивированный отказ от присоединения к соглашению, гарантированное ст. 48 Трудового кодекса РФ, что также не учитывает его интересы, поскольку при изменении организационно-правовой формы могут возникнуть обстоятельства, препятствующие выполнению соглашения.

По нашему мнению, учесть интересы работников и работодателей и избежать свободного толкования положений ст. 48 о сфере действия отраслевых соглашений можно посредством уточнения законодательства.

Следует дополнить Федеральный закон от 27.11.2002 г. N 156-ФЗ "Об объединениях работодателей" статьей следующего содержания: "В случае реорганизации в форме преобразования юридического лица, являющегося членом объединения работодателей, членство вновь возникшего юридического лица в объединении работодателей сохраняется, если иное не предусмотрено уставом объединения работодателей".

С целью защиты прав работников ст. 48 ТК РФ можно также дополнить положениями о том, что соглашение сохраняет свое действие в отношении организации в случае изменения ее наименования, реорганизации организации в форме преобразования.

В то же время у преобразованной организации могут быть и объективные причины неучастия в деятельности объединения работодателей и невыполнения соглашения, например отсутствие денежных средств в связи с недофинансированием из соответствующего бюджета. Эти обстоятельства надо учитывать в законодательстве.

Необходимо закрепить в Трудовом кодексе РФ право работодателя, осуществляющего деятельность в соответствующей отрасли, в случае его преобразования мотивированно отказаться от присоединения к соглашению. Следует дополнить ст. 48 ТК РФ следующими положениями: "Если в случае реорганизации организации в форме преобразования работодатель, осуществляющий деятельность в соответствующей отрасли, в течение 30 календарных дней со дня государственной регистрации вновь возникшего юридического лица не представил в соответствующую отраслевую комиссию по регулированию социально-трудовых отношений мотивированный письменный отказ присоединиться к нему, то соглашение считается распространенным на этого работодателя со дня государственной регистрации вновь возникшего юридического лица. К указанному отказу должен быть приложен протокол консультаций работодателя с выборным органом первичной профсоюзной организации, объединяющей работников данного работодателя (при ее наличии).

В случае отказа работодателя присоединиться к соглашению отраслевая комиссия по регулированию социально-трудовых отношений имеет право пригласить представителей этого работодателя и представителей выборного органа первичной профсоюзной организации, объединяющей работников данного работодателя (при ее наличии), для проведения консультаций. Представители работодателя и представители работников обязаны принимать участие в указанных консультациях". Указанное дополнение, исходя из целей трудового законодательства, будет защищать интересы работодателей и расширит полномочия отраслевых органов социального партнерства.

Аналогичный порядок возможно распространить и на организации, созданные в период действия соглашения.

4. На практике возникает вопрос: распространяется ли действие отраслевого соглашения на работодателя, который вступил в объединение работодателей после заключения отраслевого соглашения и вышел из объединения работодателей (добровольно или был исключен за нарушение нормативных правовых либо внутренних документов объединения) в период действия отраслевого соглашения? Буквальное толкование ч. 3 ст. 48 ТК РФ, согласно которой прекращение членства в объединении работодателей не освобождает работодателя от выполнения соглашения, заключенного в период его членства, свидетельствует, что на работодателя, вступившего в объединение работодателей в период действия соглашения, действие отраслевого соглашения будет распространяться только в период членства в объединении, что конечно же не верно - исходя из общего устремления законодателя расширить сферу действия соглашений (ч. 7 ст. 48 ТК РФ). Необходимо внести изменения в ст. 48 ТК РФ, согласно которым работодатель, вступивший в объединение работодателей в период действия соглашения, обязан выполнять обязательства, предусмотренные этим соглашением, в том числе и в случае прекращения членства в объединении работодателей в период действия соглашения.

5. Значительной проблемой является отсутствие закрепленной в законе обязанности органов государственной власти учитывать согласованные решения соответствующих сторон социального партнерства.

Определенным шагом в укреплении института социального партнерства было включение в Трудовой кодекс РФ нормы о том, что проекты законодательных актов, нормативных правовых и иных актов органов исполнительной власти и органов местного самоуправления в сфере труда, а также документы и материалы, необходимые для их обсуждения, направляются на рассмотрение в соответствующие комиссии по регулированию социально-трудовых отношений (соответствующим профсоюзам (объединениям профсоюзов) и объединениям работодателей) федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации или органами местного самоуправления, принимающими указанные акты.

Однако необязательность учета решений соответствующих комиссий, отсутствие каких-либо юридических последствий при несоблюдении процедуры прохождения проектов нормативных правовых актов через комиссию по регулированию социально-трудовых отношений, невозможность признать нелегитимным акт, который не был направлен соответствующим объединениям работодателей и профсоюзов, свидетельствует о необходимости изменения законодательства в этой части. Законодатель, как представляется, должен больше доверять социальным партнерам - работодателям и профсоюзам. И в случае, если они пришли к согласованной позиции, принимать эту позицию.

Указанные изменения позволят повысить ответственность участников социального диалога, избежать ситуаций, когда на обсуждение комиссии выносится одна редакция, а потом в дальнейшем в нее вносятся изменения, не обсуждавшиеся на комиссии, порой коренным образом меняющие суть документа.

Литература

http://www.niitruda.ru/analytics/publications/predlo zhenija_k_razrabotke_pro.html

А. Иванов,

канд. юрид. наук,

заместитель генерального директора

Общероссийского отраслевого объединения работодателей

"Союз работодателей атомной промышленности,

энергетики и науки России"

"Вопросы трудового права", N 1, январь 2011 г.