О проекте Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации" (С.М. Петров, "Образование и право", N 2, февраль 2011 г.)

О проекте Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации"

Приветствуя появление и широкое обсуждение нового законопроекта об образовании, автор статьи полагает, что анализируемый документ - пока только основа для дальнейшей кропотливой работы над рассматриваемым законом.

Появление проекта федерального закона "Об образовании в Российской Федерации" давно ожидалось. Действующие сегодня Закон РФ от 10 июля 1992 г. N 3266-I "Об образовании" и Федеральный закон от 22 августа 1996 г. N 125-ФЗ "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" явно устарели и не отвечают современным требованиям и тем более декларированному в руководящих актах курсу на инновационное развитие России. Кроме того, некоего законодательного упорядочения требует и разросшийся массив подзаконных нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере образования. Возникает немало вопросов и об упорядочении сложившейся к настоящему времени системы образования.

Все эти вопросы вызывают немало дискуссий представителей общественности, средств массовой информации и ученых, занимающихся проблемами образования. Иными словами, появление и официальное вынесение на широкое обсуждение через Интернет рассматриваемого проекта можно только приветствовать.

Надо подчеркнуть, что вопросы образования имеют широкий общественный резонанс. В сфере образования накопилось немало острых проблем, и попытка их законодательного разрешения привлекает к себе внимание миллионов людей. В связи с этим очевидно, что новый законопроект об образовании должен в первую очередь отвечать их интересам и потребностям. Люди хотят иметь акт, к которому может обратиться каждый, ведь именно каждому Конституцией РФ гарантировано право на образование. Отсюда вытекает первое требование, которому, как кажется, должен отвечать такой всенародно востребованный закон, - доступность и качество нормативного материала.

Увы, ознакомление с законопроектом дает все основания утверждать, что в этой части новая законодательная новация явно не соответствует ожиданиям. Документ неоправданно велик. В нем 140 статей, изложенных на более чем 300 страницах стандартного машинописного текста. Формулировки норм чересчур сложны и во многих отношениях напоминают комментарии к законодательству либо цитаты из научных или научно-методических разработок. Вряд ли "каждый", к которому обращен будущий закон, сможет самостоятельно в нем разобраться. Понятно, что закон - это не популярное издание, однако редакция законопроекта могла бы быть проще и яснее. Чтобы показать это, остановлюсь на анализе лишь первых десяти статей законопроекта.

Статья 1 законопроекта содержит значимую редакционную погрешность: "...государственные гарантии прав и свобод в образовании Российской Федерации", которая может иметь двоякое толкование и о действительном смысле которой надо догадываться. Здесь же сказано, что закон "закрепляет особенности применения к отношениям в сфере образования норм административного, гражданского, трудового, финансового и других отраслей права". Что это означает? Образование - исключение из правил? Может быть, речь все же идет об отдельных нормах законодательства, применяемых в особом порядке?

В статье 2 неплохо было бы уточнить характер воспитательной деятельности, прямо указав, что эта деятельность педагогическая. Отсюда сразу же следует, что воспитатели и лица, организующие педагогический процесс в образовательном учреждении, должны быть педагогами и иметь соответствующую квалификацию. Об этом в проекте вообще речь не идет. А надо бы.

В соответствии с проектом качество образования должно отвечать социальным и личностным ожиданиям человека. Представляется, что эта часть дефиниции не может быть урегулирована правом, а потому в целях нормативного регулирования упоминаться не должна, ибо влечет за собой неопределенность правоприменения.

Определение образовательной программы в качестве комплекса требований искажает суть любой программы как системы мер или действий, - эту дефиницию целесообразно уточнить.

Дефиниция образовательных услуг неточна, поскольку любой документ об образовании может быть расценен на уровне конкретной организации как свидетельство должностного роста или основание для осуществления профессиональной деятельности. Урегулировать это однозначно применительно к рынку невозможно. Основания для осуществления профессиональной деятельности может установить сам реальный или потенциальный работодатель.

В дефиниции образовательной деятельности нет ее непосредственного субъекта - педагога.

Если, как это написано в проекте, образовательный процесс - педагогически обоснованный процесс обучения, то образовательная деятельность - это тем более педагогическая деятельность. Об этом, кстати, в соответствующей дефиниции ничего не сказано. Но в таком случае вновь следует уточнение: субъекты педагогической деятельности должны быть педагогами и иметь специальное педагогическое образование. Подавляющее же большинство преподавателей образовательных учреждений высшего образования такой квалификации не имеют. Как выйти из этой ситуации? Ведь других-то нет, да и вряд ли они появятся. Как быть?

Еще одна цитата: "...обучение - целенаправленный процесс организации учебной деятельности обучающихся". Как это понимать? Преподаватели не учат, а лишь организуют? Учащиеся обучаются самостоятельно? Все они, проще говоря, заочники?

Здесь же говорится об учебной деятельности обучающихся. Однако выше была дана общая дефиниция учебной деятельности, под которую обучающиеся никак не подпадают. Противоречия в исходных понятиях неизбежно повлекут за собой противоречия подзаконных актов и трудности правоприменения.

Дефиниция общего образования нечитаема, а значит, трудно применима. Здесь, кстати, говорится о том, что общее образование заключается в освоении компетенций. Как это возможно? Что это означает? Интуитивно, может быть, и понятно, но ведь речь идет о законодательном регулировании?.. То же встречаем и в дефиниции практики. Здесь сказано, что в ее (практики) содержание входит развитие компетенций. Что это и как это возможно? Ведь речь идет о законе, а в праве компетенция - это совокупность внешне заданных прав, обязанностей и ответственности. Если кто-то сам развивает свою компетенцию, то это в любом случае правонарушение. Неужели до опубликования этот проект не проходил предварительной юридической экспертизы? Если же такого рода терминология уже используется в бюрократической практике, то в новом законе об образовании это нужно поправить. Кстати, об этих, с позволения сказать, компетенциях, которые нужно осваивать и развивать, речь идет и в других дефинициях, и в последующих статьях проекта.

В определении организаций, осуществляющих образовательную деятельность, упоминается два их вида: а) образовательные организации и б) организации, осуществляющие обучение. Представляется, что если эти организации упомянуты в законодательной дефиниции, то здесь же должны следовать их собственные дефиниции, ибо по названию они мыслятся как тождественные.

Основная образовательная программа образовательной организации определена опять же без указания на основную характеристику любой программы - меры или мероприятия. Фактически, исходя из данного определения, эти программы суть форма без содержания. Это лишь документация? Такой подход - прямой путь к бюрократическому формализму, который и без того процветает в образовательных учреждениях, где порой аппаратчиков едва ли не больше, чем преподавателей.

Предлагаемые в проекте дефиниции разных программ как некой документации (с последующими содержательными расшифровками этой документации) бюрократичны и, в сущности, неверны. Документация - это то, что оформляет программу, но не сама программа. Предлагаемые в проекте дефиниции программ, безусловно, повлекут за собой рост объема бесполезной и никому, кроме самих чиновников, не нужной документации и естественный в связи с этим рост чиновничьего аппарата на всех уровнях образования, а следом за ним неизбежного спутника современного аппарата - коррупции.

Профессиональная ориентация определяется как предоставление информации и консультационной помощи, а далее следует то, ради чего это предоставляется. Но ведь именно это-то, последнее, и является собственно профессиональной ориентацией, тогда как предоставление информации и консультационной помощи - это лишь формы, в которых осуществляется профессиональная ориентация.

Далее не продолжаю, поскольку подобные замечания можно сделать в отношении подавляющего числа содержащихся в ст. 1 проекта дефиниций. Уверен, что те, кто разрабатывал проект, понимали, о чем пишут, однако, увы, им, видимо, не удалось выйти за рамки ведомственных представлений и сложившихся стереотипов и подняться до уровня полноценных и пригодных для законотворчества и правоприменительной практики законодательных дефиниций. Над этим предстоит в дальнейшем серьезно поработать.

Статья 3.

В части 1 повторена и, к сожалению, вольно интерпретирована норма ч. 1 ст. 43 Конституции РФ, где установлено, что "каждый имеет право на образование". Этим правом в России обладает каждый, т.е. граждане и неграждане России. В проекте же подчеркивается, что "право на образование является одним из основных и неотъемлемых конституционных прав граждан Российской Федерации". Акцент на граждан в данном случае противоречит Конституции.

Формулировка ч. 2 ст. 3 - "исходя из общепризнанных принципов и норм международного права и в соответствии с Конституцией Российской Федерации основными принципами правового регулирования отношений в сфере образования признаются" - вряд ли отвечает законодательной технике. Это, скорее, слова комментария или учебника.

Перечень принципов образования избыточен, а формулировки многих из них далеки от того, чтобы считать соответствующие фразы принципами всего образования. Это опять же формулировки, которые больше соответствуют труду вроде комментария к закону. Этот перечень (четырнадцать принципов) следует существенно сократить, а сами принципы сформулировать более емко и лишь в целях законодательного регулирования.

Из части 3 ст. 3 проекта явно следует, что отношения в сфере образования в приоритетном порядке объявлены гражданско-правовыми. Представляется, что это утверждение не столь уж однозначно. Ведь, подчеркну, формально образование в его основных компонентах можно в известной степени интерпретировать и как подготовку обучаемых к государственной аттестации и получению соответствующих государственных документов об образовании. Одно это свидетельствует о наличии в отношениях в сфере образования публично-правового начала и присутствии в них масштабного государственного управления. А ведь есть еще государственные образовательные учреждения, бюджетное финансирование и т.п.

Часть 4 ст. 3, по существу, является законодательным толкованием конституционного права каждого на образование. Однако толкование Конституции - прерогатива Конституционного Суда, а не Федерального Собрания, а значит, не предмет регулирования предполагаемого закона.

Статья 4 проекта содержит нормы, которые вряд ли нуждаются в законодательном регулировании. Они тоже имеют форму и содержание комментаторского характера. Развиваемый в проекте подход наводит на мысль о том, что авторы концептуально придерживаются известной идеи о необходимости принятия образовательного кодекса и развития особого образовательного права, перенося свои идеи в форму федерального закона.

В статье 5 сказано, что в число целей законодательства об образовании входит "защита прав и интересов лиц, действующих в сфере образования". Такая формулировка крайне расплывчата. Например, вряд ли оправданно вносить в число таких лиц Председателя правительства или министра образования России и подобных им лиц, которые являются субъектами государственного управления образованием. Вызывает сомнение и закрытый характер основных задач законодательства об образовании. Наверняка этот перечень далеко не раскрыт.

Часть 3 ст. 5 включает в законодательство об образовании "настоящий Федеральный закон, принимаемые в соответствии с ним другие федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, международные договоры Российской Федерации по вопросам образования, а также нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации в сфере образования". Вряд ли, однако, "настоящий Федеральный закон" станет, как это следует из очевидной авторской концепции разработчиков, вершиной пирамиды законодательства об образовании, поскольку принимаемые после него федеральные законы будут иметь перед ним приоритет. Такова уж система российского права. Законодатель также не станет руководствоваться "настоящим Федеральным законом" при принятии других законов.

В целом ст. 5, включающая 11 пунктов опять же носит комментаторский характер, перегружена и без того известным нормативным материалом и имеет явные погрешности. Скажем, в ч. 11 этой статьи идет речь о военной и иной приравненной к ней службе. Что здесь имеется в виду? Видимо, разработчики не учли норм Федерального закона о системе государственной службы России, где такого рода иные виды службы не названы.

В статье 7 авторы законопроекта явно отошли от создаваемого ими закона и предпочли оперировать законодательством об образовании, границы которого пока не ясны. А ведь речь идет не о научных публикациях, а о реальном законодательном акте.

В части 1 ст. 10 проект устанавливает государственно-общественный характер управления образованием, что противоречит основам конституционного строя Российской Федерации. Например, ст. 12 Конституции гласит: "Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти". Государственно-общественное управление имело место во времена советского социализма. В современных условиях оно невозможно.

В части 7 ст. 10 вновь содержатся декларации научно-методического характера: "Деятельность государственных органов исполнительной власти в сфере образования основывается на стратегическом планировании развития системы образования, которое осуществляется в соответствии с прогнозом социально-экономического развития Российской Федерации, основными направлениями государственной политики в сфере образования, федеральными целевыми и региональными программами в сфере образования, результатами мониторинга ситуации в системе образования". Все, что здесь сказано, безусловно, важно, но при чем здесь законодательство?

Своеобразно сформулированы нормы о системе образования. В ней лидирующее место отведено федеральным государственным образовательным стандартам и федеральным государственным требованиям, образовательным стандартам и требованиям, устанавливаемым университетами; образовательным программам различного вида, уровня и направленности, а также программам профессионального обучения. И только вслед за ними названы органы и организации, которые, собственно, и составляют систему образования.

Подобные замечания можно отнести ко всему тексту законопроекта, но не думаю, что в рамках статьи стоит этим заниматься. Скажу лишь, что из этого начального анализа ясно видно, что законопроект весьма несовершенен. Его, видимо, следует рассматривать как первый этап и поиск подходов к разработке этого важнейшего для страны акта. Что касается объема проекта федерального закона, то проведенный анализ свидетельствует о том, что его можно намного сократить. Да и редакции соответствующих норм можно довести до читаемого состояния без ущерба для сущности законодательного регулирования.

Прочитав весь законопроект, не могу не высказаться относительно его концептуальных основ; некоторые из них прямо не названы, но при внимательном чтении ясно дают о себе знать.

Первое и главное: авторы законопроекта следуют давно обсуждавшейся, но так и не нашедшей поддержки идее о необходимости принятия образовательного кодекса и развитии на его основе еще одной комплексной отрасли - образовательного права. Эта идея пронизывает весь законопроект, в котором обосабливаются некие предельно специфические образовательные правоотношения, выстраивается основанная на будущем федеральном законе об образовании система законодательства об образовании, делается попытка упрочить и автономизировать основанную на государственных программах систему многоярусного государственного управления образованием (включая уровень местного самоуправления). Хорошо бы предлагался проект федерального конституционного закона или, в крайнем случае, кодекса, но ведь этого нет. Надо ясно осознавать, что на основе рядового федерального закона (рядового в системе права) отрасль законодательства, а тем более права, не выстроишь. Зачем же не воплощенную в жизнь научную идею пытаться облечь в неадекватную для нее форму? Ведь такое законодательство в части концептуальных идей разработчиков окажется несостоятельным.

При этом отказ от названной выше генеральной линии мог бы упростить проект, сделав его не только широко востребованным населением, но и реально действующим.

И еще одно следствие неназванной концептуальной линии: попытки сформировать жесткое, основанное на едином акте законодательство об образовании - это намеренное включение в проект крупного массива норм, которые до этого регулировались подзаконными актами. Ведь, разрабатывая проект федерального закона, авторы, скорее всего, видели в нем, по крайней мере, кодекс. Отсюда весьма значительный объем документа. По моему мнению, подзаконное регулирование - это нормальное явление государственного управления. Стоит ли подменять его законами? Ведь таким образом (не хотелось бы этого говорить) невольно нарушается принцип разделения законодательной и исполнительной властей. К сожалению, такие действия нашего законодателя не редки и данный законопроект не будет здесь чем-то новым.

Итак, приветствуя появление и широкое обсуждение нового законопроекта об образовании, полагаю, что анализируемый документ - пока лишь основа для дальнейшей кропотливой работы. Уверен, что эта работа принесет ожидаемые результаты и завершится принятием востребованного обществом федерального закона.

С.М. Петров,

профессор кафедры "Гражданское право"

Финансового университета при Правительстве РФ,

доктор юридических наук, профессор

"Образование и право", N 2, февраль 2011 г.