О добросовестном заблуждении кадастровых инженеров о существовании саморегулирования в сфере кадастровой деятельности (В.В. Алакоз, "Землеустройство, кадастр и мониторинг земель", N 2, февраль 2011 г.)

О добросовестном заблуждении кадастровых инженеров о существовании саморегулирования в сфере кадастровой деятельности

Институциональное регулирование (саморегулирование) предполагает передачу государством функций (или части функций) по регулированию деятельности профессиональным объединениям. Считается, что административное (государственное) регулирование менее эффективно (забюрократизированность, коррупционные проявления, большие бюджетные затраты, непрофессионализм), чем институциональное. Во всяком случае, в этом убеждены Европа и Северная Америка, Австралия и Новая Зеландия. В эффективности институционального регулирования неоднократно в течение многих лет убеждались и представители Роскомзема, Роснедвижимости, Росреестра и Минэкономразвития России при изучении опыта регулирования кадастровых и оценочных работ, например, в Канаде, Австрии, Великобритании, Новой Зеландии, Австралии.

В России также много говорят о переходе от административного (государственного) регулирования к институциональному (саморегулированию). Принят базовый закон о саморегулировании. Саморегулирование в конкретных сферах деятельности вводится специальными федеральными законами. В настоящее время введено саморегулирование при осуществлении деятельности арбитражных управляющих, оценочной деятельности, в сфере инженерных изысканий, проектировании и осуществлении строительства.

Ведение государственного реестра и надзор за деятельностью саморегулируемых организаций оценщиков, арбитражных управляющих и саморегулируемых организаций, в отношении которых не определен уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю (надзору) за их деятельностью, осуществляет Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр).

Саморегулирование в сфере кадастровой деятельности Федеральным законом "О государственном кадастре недвижимости" не введено. В соответствии с п. 10 ст. 4 регулирование кадастровой деятельности осуществляется федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление функций по нормативно-правовому регулированию в сфере ведения государственного кадастра недвижимости, осуществления кадастрового учета и кадастровой деятельности - Минэкономразвития России.

Контроль за результатами кадастровой деятельности, за проведением землеустройства, надзор за геодезической и картографической деятельностью, лицензирование геодезической деятельности и картографической деятельности, ведение государственного реестра кадастровых инженеров осуществляется Росреестром (Постановление Правительства РФ от 1 июня 2009 г. N 457 "О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии"), в том числе и при рассмотрении органом кадастрового учета документов для осуществления кадастрового учета, в соответствии со ст. 26 и 27 ФЗ "О государственном кадастре недвижимости".

Подтверждением отсутствия саморегулирования в сфере кадастровой деятельности являются и нормативные акты Минэкономразвития России.

Приказом Минэкономразвития России от 22 января 2010 г. N 23 установлено, что представители саморегулируемых организаций в сфере кадастровой деятельности не будут включены в состав квалификационных комиссий в период до 1 марта 2012 г., в период массового проведения аттестации на соответствие квалификационным требованиям, предъявляемым к кадастровым инженерам, и что вместо их представителей включены представители органа исполнительной власти субъекта РФ и территориального органа Росреестра.

Статья 34 вышеуказанного Закона представляет кадастровым инженерам право создавать на добровольной основе некоммерческие объединения в форме некоммерческого партнерства, основанные на членстве кадастровых инженеров, в целях обеспечения условий для профессиональной деятельности кадастровых инженеров, установления обязательных для членов таких объединений правил осуществления ими кадастровой деятельности, правил поведения при осуществлении этой деятельности, правил деловой и профессиональной этики кадастровых инженеров, а также в целях осуществления контроля за соблюдением данных правил, повышения квалификации кадастровых инженеров.

Абсурдность данной статьи очевидна:

В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 1 декабря 2007 г. N 315-ФЗ "О саморегулируемых организациях" под саморегулированием понимается самостоятельная деятельность, которая осуществляется субъектами профессиональной деятельности и содержанием которой являются разработка и установление стандартов и правил указанной деятельности, а также контроль за соблюдением требований указанных стандартов и правил.

Правила осуществления кадастровой деятельности устанавливаются Минэкономразвития России, о чем указано ранее, и не могут быть изменены только для своих членов некоммерческим объединением кадастровых инженеров, почему-то названным саморегулируемой организацией в сфере кадастровой деятельности. Дополнительные требования, устанавливаемые так называемой саморегулируемой организацией, - это дополнительное обременение для кадастровых инженеров, не приносящее кадастровым инженерам никаких конкурентных или иных преимуществ.

Необходимые для кадастрового учета документы рассматриваются и оцениваются органом кадастрового учета в соответствии с порядком и правилами, установленными кадастровым законодательством и органом нормативно-правового регулирования в сфере кадастровых отношений, а не правилами осуществления кадастровой деятельности, установленными некоммерческим партнерством, созданным кадастровыми инженерами на добровольной основе, только для своих членов.

Представлять и защищать интересы кадастровых инженеров могут и некоммерческие организации, созданные в соответствии с Федеральным законом "О некоммерческих организациях" от 12.01.1996 N 7-ФЗ. В соответствии со ст. 2 указанного Закона "Некоммерческие организации (в форме некоммерческих партнерств, объединений юридических лиц (ассоциаций и союзов) могут создаваться для достижения управленческих целей, защиты прав, законных интересов граждан и организаций, разрешения споров, оказания юридической помощи, а также в иных целях, направленных на достижение общественных благ". Причем некоммерческие организации, осуществляющие деятельность, направленную на развитие гражданского общества в Российской Федерации, могут быть признаны социально ориентированными некоммерческими организациями, получающими поддержку федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в том числе путем предоставления социально ориентированным некоммерческим организациям в пользование на долгосрочной основе помещений по льготным ставкам арендной платы.

Участие институтов гражданского общества при проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов и обязанность федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления по сотрудничеству с институтами гражданского общества при проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов предусмотрено ст. 2 Федерального закона Российской Федерации от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов". В соответствии со ст. 1 указанного Закона коррупциогенными факторами являются положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции, и которые в явном виде содержатся в большом количестве в Федеральном законе "О государственном кадастре недвижимости".

Институты гражданского общества и граждане в силу указанного Закона могут в порядке, предусмотренном нормативными правовыми актами Российской Федерации, за счет собственных средств проводить независимую антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов).

В заключение по результатам независимой антикоррупционной экспертизы должны быть указаны выявленные в нормативном правовом акте (проекте нормативного правового акта) коррупциогенные факторы, предложены способы их устранения.

Наличие отсылочных норм, приводящих к принятию подзаконных актов, вторгающихся в компетенцию органа государственной власти, заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов, отсутствие или неполнота административных процедур - отсутствие порядка совершения органами государственной власти определенных действий, юридико-лингвистическая неопределенность - употребление двусмысленных терминов и категорий оценочного характера - все эти коррупциогенные факторы, указанные в Постановлении Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. N 96 "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов", содержатся в кадастровом законодательстве в результате отсутствия реального сотрудничества Минэкономразвития и Росреестра с профессиональными объединениями кадастровых инженеров.

Участие на паритетных началах в составе экспертных комиссий в экспертизе проектов технических регламентов представителей общественных объединений предпринимателей и включение в состав технических комитетов по стандартизации на паритетных началах представителей некоммерческих организаций предусмотрено и Федеральным законом от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании", который, к сожалению, не реализован и забыт.

В заключение еще раз можно отметить следующее:

1. Саморегулирование кадастровой деятельности специальным законом "О кадастре" не введено.

2. Кадастровые инженеры, добровольно вступающие в так называемые саморегулируемые организации, получают лишь дополнительный контроль со стороны бюрократии СРО и несут дополнительное бремя по ее содержанию, не получая никаких ощутимых выгод для себя.

3. СРО в сфере кадастровой деятельности так же, как и кадастровые инженеры, попадает под полный контроль Росреестра и теряет свою независимость. (Росреестр ведет реестр саморегулируемых организаций в сфере кадастровой деятельности, осуществляет контроль за их деятельностью, исключает сведения о СРО из государственного реестра).

4. Главным и определяющим фактором, подтверждающим переход от административного регулирования к институциональному, является передача государством полномочий по лицензированию (аттестации) саморегулируемым организациям в сфере кадастровой деятельности (специальное разрешение на выполнение кадастровых работ - выдача и аннулирование квалификационного аттестата).

В.В. Алакоз,

президент Российской ассоциации частных землемеров

"Землеустройство, кадастр и мониторинг земель", N 2, февраль 2011 г.