Как восполнить пробел в законодательстве (о нормах и правилах по использованию и охране земельного участка сельскохозяйственного назначения) (В.Н. Никонов, "Землеустройство, кадастр и мониторинг земель", N 2, февраль 2011 г.)

Как восполнить пробел в законодательстве (о нормах и правилах по использованию и охране земельного участка сельскохозяйственного назначения)

В статье приведен анализ законодательной базы по нормам и правилам использования природных ресурсов в Российской Федерации, и с учетом этого опыта даны предложения по нормам и правилам использования и охраны земельного участка сельскохозяйственного назначения.

Законодательная база по использованию природных ресурсов Российской Федерации до 2010 г. развивалась самостоятельно по каждому ее направлению и выстроилась в жизни общества без достаточной координации со стороны Правительства и Государственной Думы - этих основополагающих направлений. Больше всего обошли вниманием использование земель (земельных участков) сельскохозяйственного назначения.

Лесной кодекс РФ так раскрывает использование лесных участков - ст. 12. Освоение лесов.

1. Освоение лесов осуществляется в целях обеспечения их многоцелевого, рационального, непрерывного, неистощительного использования, а также развития лесной промышленности.

2. Освоение лесов осуществляется с соблюдением их целевого назначения и выполняемых ими полезных функций.

3. Эксплуатационные леса подлежат освоению в целях устойчивого, максимально эффективного получения высококачественной древесины и других лесных ресурсов, продуктов их переработки с обеспечением сохранения полезных функций лесов.

4. Защитные леса подлежат освоению в целях сохранения средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных и иных полезных функций лесов с одновременным использованием лесов при условии, если это использование совместимо с целевым назначением защитных лесов и выполняемыми ими полезными функциями.

5. При освоении лесов на основе комплексного подхода осуществляются:

1) организация использования лесов;

2) создание и эксплуатация объектов лесной и лесоперерабатывающей инфраструктуры;

3) проведение мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов;

4) проведение мероприятий по охране, использованию объектов животного мира.

Кроме того, предусмотрены конкретные действия по тому, кто и за чей счет осуществляет данные мероприятия - ст. 88. Проект освоения лесов.

1) Лица, которым лесные участки предоставлены в постоянное (бессрочное) пользование или в аренду, составляют проект освоения лесов в соответствии со ст. 12 настоящего Кодекса.

2) Состав проекта освоения лесов и порядок его разработки устанавливаются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.

Водный кодекс РФ предусматривает: ст. 55. Основные требования к охране водных объектов.

1. Собственники водных объектов осуществляют мероприятия по охране водных объектов, предотвращению их загрязнения, засорения и истощения вод, а также меры по ликвидации последствий указанных явлений. Охрана водных объектов, находящихся в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, собственности муниципальных образований, осуществляется исполнительными органами государственной власти или органами местного самоуправления в пределах их полномочий в соответствии со ст. 24-27 настоящего Кодекса.

2. При использовании водных объектов физические лица, юридические лица обязаны осуществлять водохозяйственные мероприятия и мероприятия по охране водных объектов в соответствии с настоящим Кодексом и другими федеральными законами.

Водный кодекс РФ по сравнению с Лесным кодексом РФ имеет прямое действие, и все нормативы не разрабатываются, а приводятся в качестве нормы. Для примера рассмотрим: ст. 65. Водоохранные зоны и прибрежные защитные полосы.

1. Водоохранными зонами являются территории, которые примыкают к береговой линии морей, рек, ручьев, каналов, озер, водохранилищ и на которых устанавливается специальный режим осуществления хозяйственной и иной деятельности в целях предотвращения загрязнения, засорения, заиления указанных водных объектов и истощения их вод, а также сохранения среды обитания водных биологических ресурсов и других объектов животного и растительного мира.

2. В границах водоохранных зон устанавливаются прибрежные защитные полосы, на территориях которых вводятся дополнительные ограничения хозяйственной и иной деятельности.

3. За пределами территорий городов и других населенных пунктов ширина водоохранной зоны рек, ручьев, каналов, озер, водохранилищ и ширина их прибрежной защитной полосы устанавливаются от соответствующей береговой линии, а ширина водоохранной зоны морей и ширина их прибрежной защитной полосы - от линии максимального прилива. При наличии ливневой канализации и набережных границы прибрежных защитных полос этих водных объектов совпадают с парапетами набережных, ширина водоохранной зоны на таких территориях устанавливается от парапета набережной.

4. Ширина водоохранной зоны рек или ручьев устанавливается от их истока для рек или ручьев протяженностью:

1) до десяти километров - в размере пятидесяти метров;

2) от десяти до пятидесяти километров - в размере ста метров;

3) от пятидесяти километров и более - в размере двухсот метров.

5. Для реки, ручья протяженностью менее десяти километров от истока до устья водоохранная зона совпадает с прибрежной защитной полосой. Радиус водоохранной зоны для истоков реки, ручья устанавливается в размере пятидесяти метров.

6. Ширина водоохранной зоны озера, водохранилища, за исключением озера, расположенного внутри болота, или озера, водохранилища с акваторией менее 0,5 квадратного километра, устанавливается в размере пятидесяти метров. Ширина водоохранной зоны водохранилища, расположенного на водотоке, устанавливается равной ширине водоохранной зоны этого водотока.

7. Ширина водоохранной зоны озера Байкал устанавливается Федеральным законом от 1 мая 1999 г. N 94-ФЗ "Об охране озера Байкал".

8. Ширина водоохранной зоны моря составляет пятьсот метров.

9. Водоохранные зоны магистральных или межхозяйственных каналов совпадают по ширине с полосами отводов таких каналов.

10. Водоохранные зоны рек, их частей, помещенных в закрытые коллекторы, не устанавливаются.

11. Ширина прибрежной защитной полосы устанавливается в зависимости от уклона берега водного объекта и составляет тридцать метров для обратного или нулевого уклона, сорок метров для уклона до трех градусов и пятьдесят метров для уклона три и более градуса.

12. Для расположенных в границах болот проточных и сточных озер и соответствующих водотоков ширина прибрежной защитной полосы устанавливается в размере пятидесяти метров.

13. Ширина прибрежной защитной полосы озера, водохранилища, имеющих особо ценное рыбохозяйственное значение (места нереста, нагула, зимовки рыб и других водных биологических ресурсов), устанавливается в размере двухсот метров независимо от уклона прилегающих земель.

14. На территориях населенных пунктов при наличии ливневой канализации и набережных границы прибрежных защитных полос совпадают с парапетами набережных. Ширина водоохранной зоны на таких территориях устанавливается от парапета набережной. При отсутствии набережной ширина водоохранной зоны, прибрежной защитной полосы измеряется от береговой линии.

15. В границах водоохранных зон запрещаются:

1) использование сточных вод для удобрения почв;

2) размещение кладбищ, скотомогильников, мест захоронения отходов производства и потребления, радиоактивных, химических, взрывчатых, токсичных, отравляющих и ядовитых веществ;

3) осуществление авиационных мер по борьбе с вредителями и болезнями растений;

4) движение и стоянка транспортных средств (кроме специальных транспортных средств), за исключением их движения по дорогам и стоянки на дорогах и в специально оборудованных местах, имеющих твердое покрытие.

16. В границах водоохранных зон допускаются проектирование, строительство, реконструкция, ввод в эксплуатацию, эксплуатация хозяйственных и иных объектов при условии оборудования таких объектов сооружениями, обеспечивающими охрану водных объектов от загрязнения, засорения и истощения вод в соответствии с водным законодательством и законодательством в области охраны окружающей среды.

17. В границах прибрежных защитных полос наряду с установленными ч. 15 настоящей статьи ограничениями запрещаются:

1) распашка земель;

2) размещение отвалов размываемых грунтов;

3) выпас сельскохозяйственных животных и организация для них летних лагерей, ванн.

18. Установление на местности границ водоохранных зон и границ прибрежных защитных полос водных объектов, в том числе посредством специальных информационных знаков, осуществляется в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Рассматривая Градостроительный кодекс РФ, который на всех административных уровнях закрепляет виды разрабатываемой проектной документации по определению назначения территорий, мы четко законодательно представляем, как необходимо поступать в том или ином случае.

Статья 9. Назначение территориального планирования и виды документов территориального планирования.

1. Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

2. Документы территориального планирования подразделяются на:

1) документы территориального планирования Российской Федерации;

2) документы территориального планирования субъектов Российской Федерации;

3) документы территориального планирования муниципальных образований.

3. Документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.

4. Не допускается принятие органами государственной власти, органами местного самоуправления решений о резервировании земель, об изъятии, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд, о переводе земель из одной категории в другую при отсутствии документов территориального планирования, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами.

Для точного понятия, что в включают в себя документы территориального планирования по уровням органов государственной власти и органов местного самоуправления достаточно рассмотреть документы территориального планирования муниципальных образований в которые входят:

1. Схема территориального планирования муниципального района включает в себя карты (схемы) планируемого размещения объектов капитального строительства местного значения, в том числе:

1) объектов электро- и газоснабжения в границах муниципального района;

2) автомобильных дорог общего пользования между населенными пунктами, мостов и иных транспортных инженерных сооружений вне границ населенных пунктов в границах муниципального района;

3) иных объектов, размещение которых необходимо для осуществления полномочий органов местного самоуправления муниципального района.

2. Схема территориального планирования муниципального района содержит положения о территориальном планировании и соответствующие карты (схемы).

3. Положения о территориальном планировании, содержащиеся в схеме территориального планирования муниципального района, включают в себя:

1) цели и задачи территориального планирования;

2) перечень мероприятий по территориальному планированию и указание на последовательность их выполнения.

4. На картах (схемах), содержащихся в схеме территориального планирования муниципального района, отображаются:

1) существующие и планируемые границы поселений, входящих в состав муниципального района;

2) границы земель различных категорий в пределах межселенных территорий;

3) границы территорий объектов культурного наследия;

4) границы зон с особыми условиями использования территорий;

5) границы земельных участков, которые предоставлены для размещения объектов капитального строительства местного значения или на которых размещены объекты капитального строительства, находящиеся в собственности муниципального района, а также границы зон планируемого размещения объектов капитального строительства местного значения;

6) границы зон планируемого размещения объектов капитального строительства на межселенных территориях;

7) границы населенных пунктов, расположенных на межселенных территориях.

5. В целях утверждения схемы территориального планирования муниципального района осуществляется подготовка соответствующих материалов по обоснованию ее проекта в текстовой форме и в виде карт (схем).

6. Материалы по обоснованию проекта схемы территориального планирования муниципального района в текстовой форме включают в себя:

1) обоснование вариантов решения задач территориального планирования;

2) перечень мероприятий по территориальному планированию;

3) обоснование предложений по территориальному планированию, этапы их реализации;

4) перечень основных факторов риска возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

7. На картах (схемах) в составе материалов по обоснованию проекта схемы территориального планирования муниципального района отображаются:

1) информация о состоянии соответствующей территории, о возможных направлениях ее развития и об ограничениях ее использования;

2) предложения по территориальному планированию.

8. Указанная в п. 1 ч. 7 настоящей статьи информация отображается на следующих картах (схемах):

1) карты (схемы) использования территории муниципального района;

2) карты (схемы) ограничений, утверждаемые в составе схем территориального планирования Российской Федерации, схем территориального планирования субъектов Российской Федерации, генеральных планов поселений, в том числе, карты (схемы) границ территорий объектов культурного наследия, карты (схемы) границ зон с особыми условиями использования территорий, карты (схемы) границ территорий, подверженных риску возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, карты (схемы) границ зон негативного воздействия объектов капитального строительства местного значения в случае размещения таких объектов;

3) карты (схемы) с отображением результатов анализа комплексного развития территории и размещения объектов капитального строительства местного значения, в том числе, с учетом результатов инженерных изысканий;

4) иные карты (схемы).

9. Указанные в п. 2 ч. 7 настоящей статьи предложения отображаются на картах (схемах), которые используются для внесения в них изменений при согласовании проекта схемы территориального планирования муниципального района и включают в себя:

1) карты (схемы) с отображением зон планируемого размещения объектов капитального строительства на межселенных территориях;

2) карты (схемы) с отображением зон планируемого размещения объектов капитального строительства местного значения;

3) иные карты (схемы).

К самым недоработанным среди законов, направленных на использование природных ресурсов, считаются Земельный кодекс РФ, Закон "О землеустройстве", "О государственном земельном кадастре", в них нет конкретных законодательных норм и регламентов, направленных на обязательность для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков, как в проанализированных выше. Земельный кодекс РФ, законы о землеустройстве, о земельном кадастре содержат только общие призывы, что особенно пагубно влияет на использование земель сельскохозяйственного назначения. В Земельном кодексе РФ ст. 79. Особенности использования сельскохозяйственных угодий.

1. Сельскохозяйственные угодья - пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими), - в составе земель сельскохозяйственного назначения имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране.

2. Для строительства промышленных объектов и иных несельскохозяйственных нужд предоставляются земли, непригодные для ведения сельскохозяйственного производства, или сельскохозяйственные угодья из земель сельскохозяйственного назначения худшего качества по кадастровой стоимости. Для строительства линий электропередачи, связи, автомобильных дорог, магистральных трубопроводов и других подобных сооружений допускается предоставление сельскохозяйственных угодий из земель сельскохозяйственного назначения более высокого качества. Данные сооружения размещаются главным образом вдоль автомобильных дорог и границ полей севооборотов.

3. Изъятие, в том числе путем выкупа, в целях предоставления для несельскохозяйственного использования сельскохозяйственных угодий, кадастровая стоимость которых превышает свой среднерайонный уровень, допускается только в исключительных случаях, связанных с выполнением международных обязательств Российской Федерации, обеспечением обороны и безопасности государства, разработкой месторождений полезных ископаемых (за исключением общераспространенных полезных ископаемых), содержанием объектов культурного наследия Российской Федерации, строительством и содержанием объектов культурно-бытового, социального, образовательного назначения, автомобильных дорог, магистральных трубопроводов, линий электропередачи, связи и других подобных сооружений при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов.

4. Особо ценные продуктивные сельскохозяйственные угодья, в том числе сельскохозяйственные угодья опытно-производственных подразделений научно-исследовательских организаций и учебно-опытных подразделений образовательных учреждений высшего профессионального образования, сельскохозяйственные угодья, кадастровая стоимость которых существенно превышает среднерайонный уровень, могут быть в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации включены в перечень земель, использование которых для других целей не допускается.

5. Использование земельных долей, возникших в результате приватизации сельскохозяйственных угодий, регулируется федеральным законом об обороте земель сельскохозяйственного назначения. В нем только призыв к целевому использованию земель сельскохозяйственного назначения.

В обязанностях по использованию земельных участков (Земельный кодекс РФ, ст. 42 "Обязанности собственников земельных участков и лиц, не являющихся собственниками земельных участков, по использованию земельных участков") определено следующее.

Собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны:

- использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием, способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту;

- сохранять межевые, геодезические и другие специальные знаки, установленные на земельных участках в соответствии с законодательством;

- осуществлять мероприятия по охране земель, соблюдать порядок пользования лесами, водными и другими природными объектами;

- своевременно приступать к использованию земельных участков в случаях, если сроки освоения земельных участков предусмотрены договорами;

- своевременно производить платежи за землю;

- соблюдать при использовании земельных участков требования градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов;

- не допускать загрязнение, захламление, деградацию и ухудшение плодородия почв на землях соответствующих категорий;

- выполнять иные требования, предусмотренные настоящим Кодексом, федеральными законами.

"Структура сельскохозяйственных угодий Российской Федерации"

В законодательстве Российской Федерации хорошо раскрыты все аспекты использования земель различных категорий, где земли, земельные участки, по своей сути, являются лишь пространственным базисом, что не скажешь о сельскохозяйственных угодьях. Земельные участки сельскохозяйственного назначения, сельскохозяйственные угодья в сельскохозяйственном производстве относятся к основным средствам производства и занимают, по данным Государственного (национального) доклада о состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2008 году (более свежие документы пока не опубликованы, см. рисунок), 220 461,6 тыс. га, не поддерживаются ни одним законом, где был бы изложен регламент или конкретная норма по разрешенному использованию и способы, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту. Оказалось проще всего "вымыть" из законов конкретные правила и регламенты, что мы видели в приведенных выше статьях и оставить лишь призывы не обязывающие ни к чему.

Необходимо восполнить пробел в законодательстве и наделить земельный участок сельскохозяйственного назначения достойной законодательной базой, обеспечивающей бесспорное соблюдение норм и правил по использованию и охране таких земель. Для чего первоочередной задачей является введение землеустроительной документации по использованию земельных ресурсов на уровень Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. А начинаться она должна с земельных участков, федеральной собственности, собственности субъектов Федерации, муниципальной собственности, собственности юридических и физических лиц.

Землеустроительная документация по использованию земельных ресурсов должна состоять из норм и правил по использованию и охране земельных участков сельскохозяйственного назначения. Они разрабатываются на муниципальном уровне (уровень сельских округов и района) на каждый отдельный земельный участок с той или иной формами собственности и сводятся с определенной генерализацией на уровень субъекта Федерации и в целом по Российской Федерации.

Нормы и правила (Земельный кодекс РФ, ст. 42 - способы, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту) по использованию и охране земельного участка должны включать раздел мероприятия по:

- увеличению интенсивности использования земель, в части ликвидации вкрапленных пятен переувлажненных мест, кустарников, мелколесья, солонцов, такыров и пр.;

- улучшению угодий и защите почв от эрозии, засоления, заболачивания и разрушения;

- охране вод рек и других водных источников от загрязнения (водоохранные зоны, прибрежные полосы);

- защите земель от загрязнения радиоактивными и химическими веществами, биогенного загрязнения и заражения бактериально-паразитическими вредителями и болезнями растений;

- сохранение устойчивости ландшафтов;

- рекультивации нарушенных земель.

Самостоятельным разделом разрабатывается "Охрана прав на земельный участок", он должен включать:

1. Ограничения прав на земельный участок:

- особые условия использования земельных участков и режим хозяйственной деятельности в охранных, санитарно-защитных зонах;

- особые условия охраны окружающей среды, в том числе животного и растительного мира, памятников природы, истории и культуры, археологических объектов, сохранение плодородного слоя почвы, естественной среды обитания, путей миграции диких животных;

- условия начала и завершения застройки или освоения земельного участка в течение установленных сроков по согласованному в установленном порядке проекту строительства, ремонта или содержания автомобильной дороги (участка автомобильной дороги) при предоставлении прав на земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности;

- иные ограничения использования земельных участков в случаях, установленных земельным кодексом, федеральными законами.

2. Обременение прав на земельный участок - установление публичных сервитутов:

- прохода или проезда через земельный участок;

- использование земельного участка в целях ремонта коммунальных, инженерных, электрических и других линий и сетей, а также объектов транспортной инфраструктуры;

- размещение на земельном участке межевых и геодезических знаков, подъезда к ним;

- проведение дренажных работ на земельном участке;

- забора воды и водопоя;

- прогона скота через земельный участок;

- сенокоса и пастьбы скота на земельных участках в сроки, продолжительность которых соответствует местным условиям, обычаям, за исключением таких земельных участков в пределах земель лесного фонда;

- использования земельного участка в целях охоты, ловли рыбы в расположенном на земельном участке замкнутом водоеме, сбора дикорастущих растений в установленные сроки и установленном порядке;

- временное пользование земельным участком в целях проведения изыскательских, исследовательских и других работ;

- свободного доступа к прибрежной полосе.

Установление частного сервитута на земельный участок.

Разработанные разделы непосредственно влияют на кадастровую стоимость земельного участка, и по этой причине ее необходимо откорректировать по разделу 1, 2 и вывести "всего" по земельному участку.

Нормы и правила по использованию и охране земельного участка и охрана прав на земельный участок должны включать графическую и текстовую части и прилагаться в виде неотъемлемой составляющей к документам на право собственности или пользования им.

Графическая часть представляется в виде карты (плана) земельного участка на ней отображаются:

- границы зон, в которых запроектированы или разработаны мероприятия, обеспечивающие нормы и правила по использованию и охране земельного участка;

- местоположение режимообразующих объектов и границы зон с особым режимом использования земель либо их частей (границы зон ограничений);

- границы зон обременений земельного участка либо их частей (границы зон сервитутов);

- экспликация земель (в разрезе всего земель и по угодьям, в том числе площадь по мероприятиям, ограничениям, обременениям).

Текстовая часть должна содержать:

- запроектированные или разработанные мероприятия, обеспечивающие нормы и правила по использованию и охране земельного участка;

- реестр (перечень) режимообразующих объектов и зон с особым режимом использования земель;

- реестр (перечень) обременений земельного участка либо его частей (сервитутов);

- экспликацию земель (в разрезе всего земель и по угодьям, в том числе площадь по мероприятиям, ограничениям, обременениям);

- режимы использования земель по каждому режимообразующему объекту и его зоне, либо части зоны (ограничения), согласно экспликации земель;

- права по обременению в использовании земель на каждую зону;

- обременения либо часть зоны (сервитуты), согласно экспликации земель;

- кадастровую стоимость земельного участка;

- предложения по устройству территории земельного участка, использованию и охране земель в пределах выделенных зон согласно экспликации (отдельно по зонам при их значительных размерах или в составе проектных предложений в совокупности с другими земельными участками).

Нормы и правила по использованию и охране земельного участка сельскохозяйственного назначения федеральной собственности, собственности субъектов Федерации, муниципальной собственности, собственности юридических и физических лиц, представленные в виде сводных землеустроительных документов на муниципальном уровне (уровень сельских округов и района), рассматриваются и утверждаются местными органами исполнительной власти и являются основой разработки таких документов для уровня субъекта Российской Федерации и Российской Федерации в целом.

Землеустроительные документы в виде норм и правил по использованию и охране земель сельскохозяйственного назначения, сведенные по видам собственности землевладельцам и землепользователям на муниципальном уровне, должны быть обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений по охране и рациональному использованию земель и реализации таких решений. Предложенная система требует законодательного внедрения и тщательной экспериментальной проработки для более детального обоснования ее содержания.

В.Н. Никонов,

кандидат экономических наук, доцент,

исполнительный директор "Российской ассоциации частных землемеров"

"Землеустройство, кадастр и мониторинг земель", N 2, февраль 2011 г.