Что закон грядущий нам готовит? (И.В. Абанкина, "Юрист ВУЗа", N 2, февраль 2011 г.)

Что закон грядущий нам готовит?

Необходимость принятия нового закона об образовании, который бы интегрировал все действующие в настоящее время законы и нормативные правовые акты, обобщил бы положительный опыт реформирования системы образования, была очевидна всем экспертам. Если говорить о высшем образовании, то действующее в настоящее время правовое регулирование в этой сфере характеризуется противоречивостью ряда норм, наличием пробелов и необоснованных ограничений. При декларативности многих законодательных норм детальное регулирование осуществляется подзаконными правительственными и ведомственными актами, которые нередко бессистемны и фрагментарны. Широко обсуждаемый сейчас законопроект об образовании предполагает устранение ряда имеющихся пробелов в законодательстве о высшем образовании и предлагает правовые механизмы их реализации.

Законопроектом сохраняются базовые принципы и нормы, закрепленные действующим законодательством об образовании и оправдавшие себя на практике. К ним, в первую очередь, относятся государственные гарантии о бесплатном высшем образовании, предоставляемом на конкурсной основе, право выбора образовательной организации и получения образования в соответствии со склонностями и потребностями, обучение на родном языке, государственно-общественный характер управления образованием и др. Ключевым звеном для высшего образования остается сохранение академических свобод образовательных организаций высшего образования, гарантирующих свободу в определении содержания образования, выборе учебно-методического обеспечения, методов обучения и образовательных технологий, выборе тематики для научных исследований и проведении их своими методами. Для всех учебных заведений (за исключением федеральных университетов) сохранены гарантии избираемости ректоров в соответствии с процедурой, установленной в их уставах.

Законопроектом устанавливается перечень прав обучающихся (студентов) - право на обучение по индивидуальному учебному плану, на бесплатное пользование библиотечно-информационными ресурсами, на участие в управлении образовательной организацией и т.д., предоставляемых им социальных гарантий, в частности, обеспечение стипендиями, питанием, местами в общежитиях, транспортное обеспечение и т.д., а также общий порядок их реализации и защиты.

Впервые на законодательном уровне урегулированы особенности организации и предоставления образования гражданам, проявившим выдающиеся способности, а также иностранным гражданам и лицам без гражданства, лицам, нуждающимся в дополнительной социальной и правовой поддержке. Особое внимание уделено условиям обучения лиц с ограниченными возможностями здоровья в обычных образовательных организациях, обеспечивающих возможность осуществления инклюзивного образования.

В законопроекте учтены мировые тенденции в развитии образования: действующие основополагающие принципы дополнены такими принципами, как обеспечение права на образование на протяжении всей жизни в соответствии с образовательными и профессиональными потребностями, признание равенства субъектов, осуществляющих образовательную деятельность (в том числе образовательных организаций различных форм собственности, индивидуальных предпринимателей), открытость системы образования внешним запросам.

В законопроекте закрепляются современные требования к образованию, связанные с внедрением в образовательную практику новых форм реализации и освоения образовательных программ, образовательных технологий, форм и методов обучения, в частности, впервые на законодательном уровне в нем выделены отдельные статьи, посвященные:

- кредитно-модульной системе организации образовательного процесса и системе зачетных единиц (кредитов);

- сетевому взаимодействию образовательных и иных организаций при реализации образовательных программ, включая механизм зачета результатов освоения обучающимся отдельных частей образовательной программы в сторонних организациях;

- использованию дистанционных и электронных образовательных технологий в образовательном процессе;

- обучению по интегрированным образовательным программам;

- образовательным и информационным ресурсам в образовательном процессе и др.

Также впервые на уровне федерального закона регламентированы условия ведения экспериментальной и инновационной деятельности в сфере образования, стимулирования мобильности студентов, индивидуализации образования в соответствии с их потребностями и возможностями.

В законопроекте предлагается юридическое оформление таких важных аспектов высшего образования, как обеспечение доступности, информационной открытости и публичной отчетности вузов, получения высшего образования в соответствии с потребностями, способностями и склонностями студентов, предусматриваются механизмы, обеспечивающие интеграцию образовательной и научно-исследовательской деятельности вузов, мобильность обучающихся, интеграцию российской высшей школы в мировую систему высшего образования. В законопроекте на основе положений Конституции Российской Федерации и с учетом Болонской декларации, Лиссабонской конвенции, Международной стандартной классификации образования уточняется система уровней образования в Российской Федерации, а также корректируются названия отдельных уровней.

Предлагаемая законопроектом новая типология вузов юридически закрепляет важное направление государственной политики в области высшего образования по созданию системообразующих университетов, ориентированных на решение стратегических задач обеспечения инновационного развития экономики, а также созданию системы прикладного бакалавриата, ориентированной на подготовку специалистов с высшим образованием по широкому кругу специальностей.

В рамках пересмотра устанавливаемой в законе типологии образовательных организаций в сфере высшего образования закрепляется начавшаяся сегментация университетского сектора с предоставлением университетам более широкой академической автономии, если наряду с образовательной деятельностью они реализуют и научно-исследовательскую деятельность. Для университетов вводятся категории - федеральный университет, национальный исследовательский университет, которые апробированы на практике. Так что опыт реструктуризации сектора высшего образования использован при подготовке законопроекта.

В законопроекте впервые получают законодательную регламентацию прием и обучение на подготовительных курсах вузов, в аспирантуре, докторантуре. При этом к положительным качествам следует отнести также и то обстоятельство, что в законопроекте сохраняются действующие правовые институты и механизмы регулирования, имеющие прогрессивный характер и оправдавшие себя на практике: уровневое высшее образование, ЕГЭ и др.

Уровни высшего образования дополняются еще одним уровнем - подготовка научно-педагогических кадров (аспирантура, адъюнктура). Это позволит обучающимся по таким образовательным программам не только подготовить и защитить соответствующую диссертационную работу, но получить квалификацию преподавателя высшей школы. Введение подготовки научно-педагогических кадров в качестве самостоятельного уровня высшего образования также соответствует принятой в большинстве стран Международной стандартной классификации образования. При этом докторантура рассматривается как форма подготовки научных кадров и, соответственно, выведена из перечня образовательных программ и уровней образования.

При этом образовательные организации, реализующие образовательные программы среднего профессионального образования, отнесены к типу - профессиональная образовательная организация (виды: профессиональный лицей, техникум). К ним примыкают учебные центры профессиональных квалификаций, реализующие программы профессиональной подготовки и принимающие квалификационные экзамены.

Экономическая деятельность в сфере образования основывается на признании равенства и конкуренции субъектов, осуществляющих образовательную деятельность, на признании свободы граждан в принятии решения о получении образования соответствующего уровня и направленности, в выборе организации, осуществляющей образовательную деятельность, запрещается недобросовестная конкуренция в сфере образования, устанавливаются требования к информационной открытости образовательных организаций.

В законопроекте впервые определяются особенности применения рыночных институтов в сфере образования и, соответственно, гражданского законодательства. Здесь же впервые устанавливаются на законодательном уровне правила оказания платных образовательных услуг с учетом особенностей этой сферы отношений. Предлагаются особенности применения в сфере образования таких рыночных институтов, как образовательное кредитование, определяются основные правила государственной поддержки образовательного кредитования, особенности коммерческой концессии, формы инвестиций в сфере образования, в т.ч. особенности формирования целевого капитала в целях финансирования образовательных организаций. Перечисленные новации законопроекта несомненно будут способствовать развитию высшего образования и носят прогрессивный характер.

С экономической точки зрения заслуживающим одобрения нововведением законопроекта представляется определение принципов бюджетного финансирования разных подсистем образования. В частности, установление зависимости финансового обеспечения бесплатного высшего образования от качества подготовки абитуриентов предполагает более ответственное отношение обучающихся к получению общего образования, развитие конкуренции между вузами за привлечение наиболее способных выпускников школ, повышение качества обучения и совершенствование принципов конкурсного отбора в высшие учебные заведения.

Законопроектом расширен круг лиц, имеющих право на ведение образовательной деятельности, в том числе закреплены правовые возможности доступа "необразовательных" организаций к образовательной деятельности. В частности предусматривается, что научные организации и иные организации, в том числе созданные в форме коммерческих организаций, могут осуществлять образовательную деятельность в качестве дополнительной к своей основной деятельности по образовательным программам, установленным законопроектом, а также программам профессиональной подготовки (профессионального обучения). Кроме того, выделена отдельная статья, посвященная регламентации индивидуальных предпринимателей, ведущих образовательную деятельность.

Законопроектом предусматривается обеспечение равного доступа государственных, муниципальных и частных организаций, индивидуальных предпринимателей, предоставляющих качественные образовательные услуги, к образовательной инфраструктуре и государственному и муниципальному финансированию за счет средств соответствующих бюджетов.

Безусловно, законопроект нуждается в доработке, в углублении ряда положений для преодоления декларативности. Часть новаций законопроекта пока не получила общественной поддержки и нужно найти решения, которые обеспечили бы общественное согласие по спорным вопросам. Тем не менее принятие законопроекта после широкого общественного обсуждения и конструктивной доработки создаст необходимую нормативную базу для дальнейшего развития высшего образования, приведения его в соответствие с запросами инновационной экономики, интеграции российской высшей школы в мировую систему высшего образования.

И.В. Абанкина,

директор Института развития образования

Национального исследовательского университета

Высшая школа экономики

"Юрист ВУЗа", N 2, февраль 2011 г.