Упразднение муниципальных образований: критерии допустимости (С.В. Праскова, "Журнал российского права", N 3, март 2011 г.)

Упразднение муниципальных образований: критерии допустимости

Концепция территориальной основы местного самоуправления, закрепленная в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) является одним из самых существенных элементов муниципальной реформы 2003 г. Перераспределив полномочия по правовому регулированию территории муниципальных образований, указанный Федеральный закон детально определил требования к ней, а также все возможные варианты изменения территории муниципальных образований. При этом в первоначальной редакции Федеральный закон N 131-ФЗ не предусматривал ни процедуры упразднения муниципального образования, ни процедуры его создания. Предполагалось, что муниципальное образование не может быть полностью ликвидировано или заново создано, оно может быть лишь преобразовано, т.е. ликвидировано таким образом, чтобы его территория вошла в состав вновь образованного муниципального образования того же уровня*(1). Такая концепция базируется на позиции Конституционного Суда РФ о недопустимости отказа от права на осуществление местного самоуправления*(2). В соответствии с ней не может функционировать такая часть территории Российской Федерации, на которой не осуществляется местное самоуправление.

Одновременно Федеральный закон N 131-ФЗ допускал возможность существования межселенной территории, где в силу малочисленности жителей населенного пункта, его отдаленности или труднодоступности местное самоуправление осуществляется органами местного самоуправления муниципального района, а поселение не образуется (абз. 9 ч. 1 ст. 2, п. 9 ч. 1 ст. 11). Однако законодатель не предусмотрел возможности изменения данных положений. Населенный пункт, находящийся на межселенной территории, может начать развиваться в связи со строительством промышленного объекта, транспортной магистрали и т.п. При условии увеличения численности населения и существования перспектив дальнейшего развития возникает необходимость предоставления местному сообществу возможности самостоятельного решения вопросов местного значения поселения, и наоборот, в результате миграции численность жителей населенных пунктов, входящих в поселение, может уменьшиться настолько, что местное сообщество будет не способно самостоятельно решать подобные вопросы. В целях урегулирования такой ситуации Федеральный закон N 131-ФЗ был дополнен ст. 13.1 и 13.2, предусматривающими процедуры упразднения поселений и создания вновь образованных поселений на межселенных территориях. Федеральный закон N 131-ФЗ не содержит легальных дефиниций процедур изменения территории и (или) статуса муниципальных образований, в том числе не определяет, что именно понимается под упразднением. Исходя из общего смысла положений гл. 2 указанного Федерального закона нам представляется возможным определить упразднение муниципального образования как его ликвидацию, связанную с утратой муниципальным образованием видовой категории, наименования, установленных границ, а также с полной ликвидацией структуры органов местного самоуправления и иных муниципальных органов, прекращением действия системы муниципальных правовых актов. При этом подобная процедура не должна сопровождаться созданием нового муниципального образования или распространением юрисдикции органов иного муниципального образования того же уровня. В этом плане упразднение поселения принципиально отличается от его объединения или разделения, поскольку при преобразовании существование муниципального образования прекращается одновременно с созданием нового муниципального образования, территория которого принципиально отличается от территории первоначального поселения.

Упразднению может подлежать только муниципальное образование базового уровня (поселение), а возникающая при этом межселенная территория входит в состав муниципального района, органы которого и занимаются решением вопросов местного значения, касающихся поселения. И хотя в этой ситуации не происходит дополнительного распространения юрисдикции органов муниципального района (она и прежде распространялась на территорию упраздненного поселения), но зато содержательно меняются полномочия органов местного самоуправления муниципального района, поскольку после упразднения они должны будут решать не только вопросы межпоселенческого характера, но и вопросы местного значения, касающиеся поселения.

Как справедливо отмечается в научной литературе, упразднение муниципального образования предполагает утрату местным сообществом, на базе которого было создано муниципальное образование, способности к самостоятельному осуществлению местного самоуправления*(3), что в первую очередь зависит от количества жителей такого поселения. В рамках муниципального образования должна сложиться ситуация, когда количество членов муниципального сообщества будет недостаточно для его полноценного функционирования. Небольшое количество жителей поселения приведет к низкому уровню собственных налоговых доходов поселения, проблемам, связанным с уровнем профессиональной квалификации кадрового состава органов местного самоуправления, и другим затруднениям, препятствующим полноценному функционированию поселения.

Так, в Тайшетском районе Иркутской области существует сельское поселение "Еланское муниципальное образование", в котором проживает 40 человек*(4). Бюджет Еланского муниципального образования на 2010 г. составил 1 330 000 руб., из них собственные налоговые доходы поселения - 7700 руб., субвенции на осуществление переданных полномочий федеральных органов государственной власти по ведению первичного воинского учета - 41 300 руб., остальные средства являются дотациями и субсидиями из иных бюджетов. При этом из областного бюджета*(5) Еланскому муниципальному образованию в 2010 г. в форме дотаций из фонда финансовой поддержки поселений Иркутской области и субсидий в целях софинансирования расходных обязательств муниципальных образований Иркутской области было выделено 1 281 000 руб. Таким образом, бюджет Еланского муниципального образования формируется на 0,58% за счет собственных доходов поселения (за исключением межбюджетных трансфертов из других бюджетов), на 96,31% - за счет средств бюджета Иркутской области и на 3,11% - средств федерального бюджета.

Анализ расходной части бюджета Еланского муниципального образования показал, что более половины всех средств направлено на обеспечение деятельности органов местного самоуправления данного поселения, в частности, главы поселения (227 000 руб.) и местной администрации (613 000 руб.), полномочия же представительного органа в данном поселении осуществляет сход граждан. Всего на обеспечение функционирования органов местного самоуправления поселения в 2010 г. предусмотрено 840 000 руб. (63,12% общего объема расходов бюджета поселения). В то же время на решение сам их вопросов мест ног о значения вы делено лишь 268 400 руб. (20,17%). Несмотря на столь значительный удельный вес расходов, предусмотренных на обеспечение функционирования органов местного самоуправления поселения, они не могут самостоятельно осуществлять все свои полномочия. Часть из них выполняют органы местного самоуправления муниципального района "Тайшетский район", в связи с чем субвенции в размере 181 000 руб. (13,6% общего объема расходов) передаются из бюджета поселения в бюджет муниципального района.

Можно сделать вывод, что осуществление вопросов местного значения в населенных пунктах с небольшим количеством жителей путем создания самостоятельного муниципального образования нерационально. Даже при наличии собственных органов местного самоуправления поселение вынуждено передавать часть своих полномочий муниципальному району. В результате затраты на формирование и обеспечение функционирования органов местного самоуправления превышают затраты на осуществление собственно вопросов местного значения. В связи с этим представляется целесообразным рассмотреть возможность упразднения таких финансово несостоятельных муниципальных образований.

Вместе с тем Федеральный закон N 131-ФЗ определяет в качестве критерия упразднения не столько финансовую или кадровую состоятельность поселения, его способность самостоятельно решать вопросы местного значения, сколько формальные условия. Такая позиция законодателя вполне понятна, поскольку оценить, способно ли местное сообщество осуществлять местное самоуправление, затруднительно. Более того, уровень дотационности подавляющего большинства существующих муниципальных образований может свидетельствовать об их неспособности к самостоятельному функционированию. Представляется, что законодатель через категорию "численность населения" пытался предусмотреть ситуацию, когда местное сообщество не способно обеспечить самостоятельное функционирование поселения.

Численность населения является основным, но не единственным критерием определения допустимости упразднения муниципального образования. Проанализировав положения ч. 1 ст. 13.1 Федерального закона N 131-ФЗ, можно выделить следующие критерии, определяющие возможность упразднения поселения:

оно должно быть сельским;

оно должно находиться на территории с низкой плотностью сельского населения или в труднодоступной местности;

численность его населения должна составлять менее 100 человек;

решение о его упразднении должно приниматься на сходе граждан, проживающих в нем.

После вступления в силу данной нормы некоторые субъекты РФ упразднили отдельные муниципальные образования. Например, в Республике Хакасии был упразднен Большеонский сельсовет*(6), в Республике Якутии - Усть-Вилюйский наслег*(7), в Иркутской области - Орлингское муниципальное образование*(8). Все упраздненные поселения соответствовали вышеперечисленным критериям. Однако существует значительное количество поселений, не подпадающих под эти критерии, но в которых местное сообщество фактически не способно осуществлять местное самоуправление самостоятельно. В связи с этим необходимо проанализировать критерии упразднения муниципального образования, установленные Федеральным законом N 131-ФЗ, с точки зрения возможности их применения на практике.

В названии ст. 13.1 "Упразднение поселений" рассматриваемого Федерального закона употребляется обобщенный термин "поселение", т.е. можно предположить, что упразднению подлежит любое поселение, как городское, так и сельское. Указание на то, что речь идет только об упразднении сельского поселения, в тексте статьи закреплено лишь один раз - в ч. 1. Однако, учитывая требование к числу жителей, установленное именно для сельского поселения, на сегодняшний день возможно упразднение только такого поселения.

Объективная необходимость упразднить муниципальное образование может возникнуть и в отношении городских поселений. На территории поселения возможно нахождение как сельских населенных пунктов, так и городских (рабочие поселки или города). Особенно этот вопрос актуален для районов Крайнего Севера, где в советское время в силу характера местности, отсутствия сельского хозяйства практически всем населенным пунктам присваивался статус городских. В подавляющем большинстве таких районов существуют только рабочие поселки или города. Рабочие поселки, как и сельские населенные пункты, могут фактически прекратить свое существование в связи с уменьшением населения, но как административно-территориальная единица такой поселок может сохранять статус городского населенного пункта до полного выезда из него населения, после чего он должен быть упразднен.

Например, на территории Казачинско-Ленского района Иркутской области, которая приравнена к районам Крайнего Севера и отнесена к территориям с низкой плотностью сельского населения*(9), существует городское поселение "Кунерминское муниципальное образование", где проживает 61 человек*(10). При этом наблюдается тенденция к уменьшению населения (в 2009 г. в нем проживало 72 человека). Кунерминское муниципальное образование было наделено статусом городского поселения в связи с тем, что в его состав входит только один населенный пункт - рабочий поселок Кунерма. В настоящее время согласно абз. 3 ч. 1 ст. 2 Федерального закона N 131-ФЗ под городским поселением понимается город или поселок, в котором местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Таким образом, состав населенных пунктов Кунерминского муниципального образования в полной мере соответствует требованиям Федерального закона N 131-ФЗ, и основания для признания данного поселения сельским отсутствуют. Вместе с тем именно статус городского поселения препятствует возможности упразднения Кунерминского муниципального образования.

В целях решения подобных проблем можно предложить изменить положения ст. 13.1 Федерального закона N 131-ФЗ, предусмотрев возможность упразднения как сельских, так и городских поселений. Представляется, что критерий ограничения максимального количества жителей поселения является достаточной гарантией для предотвращения безосновательного упразднения поселений, поэтому ограничивать категории упраздняемых муниципальных образований только сельским поселением не имеет смысла.

При рассмотрении вопроса о возможности упразднения поселений также следует проанализировать целесообразность оценки местного сообщества исходя из общего числа жителей поселения.

В соответствии со ст. 3 Федерального закона N 131-ФЗ принимать полноценное участие в осуществлении местного самоуправления могут граждане РФ или иностранные граждане (если соответствующим международным договором предусмотрена возможность участия иностранных граждан в осуществлении местного самоуправления на территории России). В соответствии со ст. 60 Конституции РФ гражданин РФ может самостоятельно осуществлять в полном объеме свои права и обязанности с 18 лет. Хотя применительно к отдельным формам осуществления местного самоуправления и участия в нем граждан может быть иной возраст. Например, в осуществлении территориального общественного самоуправления вправе принимать участие граждане, достигшие 16-летнего возраста (ч. 6 ст. 27 Федерального закона N 131-ФЗ). Однако полноценным членом местного сообщества может быть человек, обладающий активным избирательным правом, - избиратель*(11).

Вместе с тем ч. 1 ст. 13.1 Федерального закона N 131-ФЗ связывает возможность упразднения поселения с минимальным количеством не избирателей, а жителей. При этом в состав жителей помимо избирателей включаются дети, не достигшие 18-летнего возраста; граждане, признанные недееспособными; иностранные граждане, не имеющие права на осуществление местного самоуправления, а также иные лица, не обладающие активным избирательным правом. Таким образом, разница между количеством жителей и количеством избирателей может быть весьма существенной.

Представляется, что при упразднении поселения должна учитываться именно численность избирателей. При этом 100 избирателей является наиболее разумным минимальным количеством членов муниципального сообщества, которые способны осуществлять местное самоуправление непосредственно и через его органы. Определение такого минимального ценза будет корреспондировать положениям ст. 25 Федерального закона N 131-ФЗ, в которой говорится, что в поселении с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек для решения вопросов местного самоуправления проводится сход граждан, который осуществляет функции представительного органа. Такое регулирование видится более логичным и взаимоувязанным, поскольку упрощенная форма осуществления функций представительного органа муниципального образования свидетельствует об определенном состоянии местного сообщества.

Рассмотрим теперь ситуацию, когда упразднение фактически нефункционирующего поселения невозможно в соответствии с процедурой, предусмотренной Федеральным законом N 131-ФЗ.

Например, в Тайшетском районе Иркутской области существует сельское поселение "Брусовское муниципальное образование", в состав которого входит один населенный пункт - сельский поселок Брусово, относящийся к категории труднодоступных и отдаленных местностей*(12). Согласно данным Избирательной комиссии Иркутской области*(13) на момент проведения первых выборов депутатов представительного органа и главы данного муниципального образования (на 9 октября 2005 г.) в Брусовском муниципальном образовании было зарегистрировано 116 избирателей. Но уже при проведении выборов главы Брусовского муниципального образования 2 декабря 2007 г. на его территории было зарегистрировано всего 19 избирателей, поэтому выборы депутатов представительного органа не проводились, а функции представительного органа осуществлял сход граждан. По данным Федеральной службы государственной статистики на 1 января 2009 г., в поселке Брусово не было зарегистрировано ни одного жителя. В соответствии с данными Избирательной комиссии Иркутской области на 1 июля 2010 г., на территории Брусовского муниципального образования также не было зарегистрировано ни одного избирателя.

Упразднить подобные муниципальные образования невозможно, поскольку необходимо получить согласие жителей на сходе граждан, который нельзя провести из-за фактического отсутствия в нем жителей.

Такая ситуация не является чем-либо исключительным. На территории России существует множество небольших поселений, количество жителей в которых ежегодно уменьшается. Если не будут приняты срочные меры по решению вопроса об упразднении таких муниципальных образований в порядке ст. 13.1 Федерального закона N 131-ФЗ, то через несколько лет в них может не остаться ни одного избирателя и проведение схода граждан будет невозможно.

Федеральный закон N 131-ФЗ не предусматривает возможности упразднения поселения исходя из его фактического несоответствия основным признакам муниципального образования. На практике же может возникнуть ситуация, когда в силу тех или иных причин будет полностью отсутствовать население муниципального образования либо будет фактически отсутствовать его территория (например, в результате затопления в связи со строительством ГЭС). В целях разрешения данной проблемы представляется необходимым дополнить положения ст. 13.1 Федерального закона N 131-ФЗ таким основанием упразднения поселения, при наличии которого не требовалось бы выявлять мнение населения. Ведь может сложиться ситуация, когда на территории поселения будут зарегистрированы жители, но среди них не окажется избирателей (в частности, проживают только иностранные граждане). В этом случае в соответствии с законодательством упразднить поселение невозможно, поскольку нельзя провести сход граждан. Поэтому упразднение муниципального образования, на территории которого отсутствуют избиратели, должно быть предусмотрено в императивном порядке, т.е. на органы государственной власти субъекта РФ необходимо возложить обязанность принять закон об упразднении такого поселения. Представляется, что требования ч. 2 ст. 13.1 Конституции РФ, предусматривающие учет мнения населения при изменении границ территорий, на которых осуществляется местное самоуправление, не распространяются на эту ситуацию, поскольку границы муниципальных образований не меняются, а население, мнение которого следовало бы учитывать, отсутствует. Однако при этом следует учитывать мнение населения муниципального района, так как на вновь образуемой межселенной территории органы местного самоуправления муниципального района решают вопросы местного значения, касающиеся поселения. Оптимальной формой учета мнения населения муниципального района видится решение представительного органа муниципального района.

В качестве основания для императивного упразднения муниципального образования может быть также рассмотрен такой критерий, как отсутствие на территории поселения населенных пунктов. Согласно абз. 2 и 3 ч. 1 ст. 2 Федерального закона N 131-ФЗ понятие городского и сельского поселений связано с наличием хотя бы одного населенного пункта (городского или сельского). Поэтому ситуация, когда на территории поселения упраздняются (ликвидируются) все населенные пункты, явно противоречит Федеральному закону N 131-ФЗ. Отсутствие населенного пункта еще не означает, что в нем не проживает население. Граждане могут постоянно проживать на железнодорожных пунктах, находящихся вне границ населенных пунктов; должностные лица, осуществляющие государственный охотничий контроль и надзор, а также государственные лесные инспекторы (лесничие), - в отдельно стоящих жилых домах; и др. Упразднять поселение без согласия его жителей исходя лишь из критерия их проживания вне границ населенного пункта представляется необоснованным ограничением прав граждан на осуществление местного самоуправления. На наш взгляд, упразднять такое муниципальное образование следует в соответствии с процедурой, предусмотренной в ст. 13.1 Федерального закона N 131-ФЗ. Если же отсутствие населенных пунктов привело к полному отсутствию жителей, то должна действовать императивная процедура упразднения поселения.

Подводя итог сказанному, можно предложить ч. 1 ст. 13.1 Федерального закона изложить в следующей редакции:

"1. Упразднение городских и сельских поселений допускается на территориях с низкой плотностью сельского населения и в труднодоступных местностях, если численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, составляет не более 100 человек и решение об упразднении поселения будет принято на сходе граждан, проживающих в указанном поселении. Упразднение городских или сельских поселений, в которых отсутствуют жители, обладающие избирательным правом, осуществляется без выявления мнения населения. Территория упраздняемого поселения входит в состав муниципального района в качестве межселенной территории".

Библиографический список

Подсумкова А.А., Чаннов С.Е. Комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (постатейный) / под ред. С.Е. Чаннова. 4-е изд. М., 2008.

Статистический бюллетень Федеральной службы государственной статистики "Численность населения по городам и районам Иркутской области на 1 января 2010 г.". Иркутск, 2010.

Статистический сборник Федеральной службы государственной статистики "Численность населения в сельских населенных пунктах Иркутской области на 1 января 2009 г.". Иркутск, 2009.

С.В. Праскова,

заведующая отделом правовой информации ИОГНИУ

"Институт законодательства и правовой информации имени

М.М. Сперанского", кандидат юридических наук, доцент

"Журнал российского права", N 3, март 2011 г.

-----------------------------------------------------------

*(1) Возможность упразднения муниципального образования была предусмотрена в переходных положениях рассматриваемого Федерального закона. Так, согласно ч. 3 ст. 84 допускалась возможность упразднения существующих на момент начала реформы муниципальных образований, если им не мог быть присвоен статус поселения, городского округа или муниципального района в соответствии с требованиями Федерального закона N 131-ФЗ. Однако эта возможность предусматривалась лишь для исключительной ситуации, возникшей в связи с переходным периодом, и не влияла на первоначальную концепцию Федерального закона.

*(2) См. постановление КС РФ от 30 ноября 2000 г. N 15-П.

*(3) См.: Подсумкова А.А., Чаннов С.Е. Комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (постатейный) / под ред. С.Е. Чаннова. 4-е изд. М., 2008. С. 30.

*(4) Здесь и далее численность жителей в сельских поселениях приводится в соответствии со Статистическим сборником Федеральной службы государственной статистики "Численность населения в сельских населенных пунктах Иркутской области на 1 января 2009 г.". Иркутск, 2009.

*(5) См. Закон Иркутской области от 18 декабря 2009 г. N 100/66-оз.

*(6) См.: Закон Республики Хакасии от 19 октября 2009 г. N 98-ЗРХ.

*(7) См.: Закон Республики Саха (Якутия) от 26 ноября 2008 г. 611-З N 113-IV.

*(8) См.: Закон Иркутской области от 11 мая 2010 г. N 29-ОЗ.

*(9) См. перечень субъектов РФ и отдельных районов субъектов РФ (в существующих границах), относящихся к территориям с низкой плотностью населения, утвержденный распоряжением Правительства РФ от 25 мая 2004 г. N 707-р.

*(10) Численность жителей в городских населенных пунктах приводится в соответствии со Статистическим бюллетенем Федеральной службы государственной статистики "Численность населения по городам и районам Иркутской области на 1 января 2010 г.". Иркутск, 2010.

*(11) См. Федеральный закон от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (подп. 18 и 26 ст. 2, п. 1 ст. 4).

*(12) См. Закон Иркутской области от 11 июня 1999 г. N 28-оз "О Перечне труднодоступных и отдаленных местностей в Иркутской области".

*(13) Здесь и далее число избирателей дано на основании сведений, размещенных на официальном сайте Избирательной комиссии Иркутской области. URL: http://www.irkutsk.izbirkom.ru.