Обзор судебной практики по вопросам, связанным с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд (подготовлен Управлением контроля размещения государственного заказа ФАС России, март 2011)

Практика арбитражных судов в вопросах применения законодательства Российской Федерации о размещении заказов является главным источником толкования норм Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о размещении заказов). Поэтому выводы арбитражных судов кассационных инстанций важны как для работы заказчиков при составлении и утверждении документации о торгах, а также при рассмотрении заявок, так и для участников размещения заказов при формировании заявок, а также для защиты своих прав.

Ниже представлены примеры распространенных ошибок заказчиков при установлении ряда требований в документации о торгах, повлекшие необоснованный отказ в допуске участникам размещения заказа.

1. Конкурсная документация должна содержать не только критерии оценки и сопоставления заявок на участие в конкурсе, но систему присвоения баллов заявкам участников конкурса по каждому из критериев пропорционально лучшим из предложенных в заявке условий.

В соответствии с пунктом 14 части 4 статьи 22 Закона о размещении заказов обязательному установлению в конкурсной документации подлежит порядок оценки и сопоставления заявок на участие в конкурсе.

Поскольку оценка и сопоставление заявок, согласно части 2 статьи 28 Закона о размещении заказов, осуществляются в целях выявления лучших условий исполнения государственного или муниципального контракта, заказчик обязан установить в конкурсной документации не только виды критериев, лежащих в основе оценки заявок участников конкурса, но порядок присвоения баллов заявкам участников размещения заказа по каждому из установленных критериев.

УФАС по Ростовской области выявил в действиях Заказчика нарушение законодательства Российской Федерации о размещении заказов в части отсутствия в конкурсной документации порядка присвоения баллов заявкам участников размещения заказа пропорционально лучшим из предложенных в них условий.

Заказчик, не согласившись с выявленными УФАС по Ростовской области нарушениями законодательства Российской Федерации о размещении заказов, отраженными в решении, обратился в арбитражный суд с требованием о признании его недействительным.

Решением суда первой инстанции по делу от 27.01.2009 N А53-22842/2008 в удовлетворении требований Заказчика о признании недействительным решения УФАС по Ростовской области было отказано.

При принятии решения суд первой инстанции руководствовался частью 4 статьи 22, частью 2 статьи 28 Закона о размещении заказов, а также тем обстоятельством, что в конкурсной документации Заказчик установил только минимальное и максимальное количество баллов, начисляемых участникам размещения заказа в ходе оценки и сопоставления заявок. При этом критерии определения соответствующих баллов Заказчик не установил.

Поскольку конкурсная документация Заказчика не содержала описания системы балльных оценок, а также порядка присвоения баллов по тому или иному показателю работ, суд заключил, что оценка заявок участников конкурса осуществлялась конкурсной комиссией фактически по произвольным правилам. При этом указанные правила не были известны участникам размещения заказа при ознакомлении с конкурсной документацией, а также при подаче заявок.

Кроме того, суд указал, что по смыслу положений Закона о размещении заказов, касающихся порядка оценки заявок на участие в конкурсе, с учетом части 1 статьи 1 Закона о размещении заказов, значения критериев для оценки заявок участников размещения заказа должны отвечать требованиям определенности и однозначности.

Вместе с тем, конкурсная документация Заказчика не содержала объективного и безусловного порядка оценки заявок, который позволил бы любому лицу, располагающему предоставленными участниками конкурса заявками, определить (вычислить на основе определенной бальной шкалы, формул расчета баллов, процентов и т.п.), какая из участвовавших в конкурсе организаций предложила наилучшие условия исполнения государственного контракта.

В дальнейшем ФАС Северо-Кавказского округа в постановлении от 01.09.2009 по тому же делу N А53-22842/2008-С4-45 подтвердил правомерность выводов суда первой инстанции.

Таким образом, при проведении конкурса заказчику в конкурсной документации необходимо не только установить критерии оценки заявок, но определить порядок присвоения баллов по каждому из таких критериев. При этом балльная шкала должна быть разбита таким образом, чтобы заявке участника конкурса, содержащей лучшее условие по определенному критерию, присваивалось большее количество баллов по сравнению с заявкой участника, предложившего менее выгодное условие исполнения государственного контракта.

2. В случае установления заказчиком в документации об аукционе требования о представлении в составе заявки информации о производителе закупаемого товара, участнику размещения заказа необходимо указывать в заявке не страну производителя, а его наименование.

В соответствии с требованиями части 3.1 статьи 34 Закона о размещении заказов документация об аукционе не может содержать указание на знаки обслуживания, фирменные наименования, патенты, полезные модели, промышленные образцы, наименование места происхождения товара или наименование производителя, а также требования к товару, его производителю, информации, работам, услугам, если такие требования влекут за собой ограничение количества участников размещения заказа.

Таким образом, с целью обеспечения справедливой конкуренции Заказчик не вправе указывать в документации об аукционе требование поставить товар определенного производителя. Вместе с тем, часто Заказчику важно знать, продукцию или товар какого производителя предлагает для поставки участник размещения заказа.

Поэтому Закон о размещении заказов не запрещает Заказчику требовать от участника размещения заказа представить в составе сведения о производителе предлагаемого к поставке товара.

Так, УФАС по Ямало-Ненецкому автономному округу признал обоснованным отказ в допуске участнику размещения заказа, который в составе заявки не указал требуемую заказчиком информацию о производителе товара.

Участник размещения заказа, заявка которого была отклонена, обратился с иском в арбитражный суд о признании вынесенного УФАС по Ямало-Ненецкому автономному округу решения недействительным.

Арбитражный суд Ямало-Ненецкого автономного округа в решении от 26.06.2009 по делу N А81-1512/2009 указал на законность вынесенного УФАС по Ямало-Ненецкому автономному округу решения. Позже позицию суда первой инстанции поддержал ФАС Западно-Сибирского округа в постановлении 23.10.2009 г.

При вынесении решения суд исходил из того, что в силу части 3.1 статьи 34 Закона о размещении заказов заказчик не вправе самостоятельно устанавливать требование о закупке товара конкретного производителя. Вместе с тем, заказчик вправе установить требование об указании в составе заявки информации о производителе товара, предлагаемого к поставке поставщиком - участником торгов.

Устанавливая такое требование, Заказчик вправе отказать в допуске тому участнику размещения заказа, заявка которого не будет соответствовать указанному требованию на основании части 2 статьи 12 Закона о размещении заказов.

Суд установил, что заявка участника размещения заказа, которому отказано в допуске к участию в торгах, в графе "Производитель" содержала информацию о месте происхождения товара - "Россия", что не позволило Заказчику установить конкретного производителя.

Таким образом, суд признал правомерным отказ в допуске к участию в аукционе такого участника в соответствии с пунктом 4 части 1 статьи 12 Закона о размещении заказов.

Следовательно, если Заказчик предусмотрел в документации об аукционе требование об указании в составе заявки производителя товара, предполагаемого к поставке, участнику размещения заказа необходимо указать в заявке не страну такого производителя, а его наименование. В противном случае заявка такого участника будет признана не соответствующей положениям документации об аукционе, а участнику размещения заказа будет отказано в допуске к участию в торгах.

3. Установление в документации об аукционе требования о предоставлении участниками торгов в составе заявок копии сертификатов соответствия на поставляемый товар является грубейшим нарушением законодательства Российской Федерации о размещении заказов.

Распространенной ошибкой заказчиков является попытка установить в документации об аукционе требование к участникам размещения заказа представить в составе заявки такие документы и сведения, которые в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации предоставляются одновременно с поставкой товара.

Так государственным заказчиком при проведении аукциона на поставку автомобильных шин и аккумуляторных батарей было установлено требование представить в составе заявки копии сертификата (декларации) соответствия на серийный выпуск поставляемого товара.

Участники открытого аукциона, которым было отказано в допуске к участию в нем, обратились с жалобой на действия заказчика в УФАС по Свердловской области. Следствием рассмотрения указанной жалобы стало принятие УФАС по Свердловской области решения о нарушении заказчиком части 3 статьи 35 Закона о размещении заказов, а также выдача последнему предписания об аннулировании торгов.

Заказчик обратился в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным вышеуказанного решения УФАС по Свердловской области. Вместе с тем, арбитражный суд отказал заказчику в удовлетворении заявленных требований. Постановлением ФАС Уральского округа от 19.02.2010 по делу N А60-21235/2009-С9 решение арбитражного суда первой и апелляционной инстанции об отказе в удовлетворении требований заказчика было оставлено в силе.

При вынесении решения арбитражный суд руководствовался нормами Закона о размещении заказов и Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - Гражданский кодекс). Так, частями 2 - 2.2 статьи 35 Закона о размещении заказов предусмотрен закрытый перечень сведений, которые может содержать заявка на участие в аукционе. При этом указанный перечень не содержит указания на необходимость или обязанность представления участниками размещения заказа в составе подаваемой заявки копий сертификатов соответствия на предлагаемый товар. Арбитражный суд кассационной инстанции указал на нарушение заказчиком части 3 статьи 35 Закона о размещении заказов, в соответствии с которой требовать от участника размещения заказа иное, за исключением предусмотренных частью 2 статьи 35 Закона о размещении заказов документов и сведений, не допускается.

Кроме того, суд указал на необходимость соблюдения норм части 2 статьи 456 Гражданского кодекса, согласно которой продавец обязан передать покупателю относящиеся к вещи принадлежности и документы (технический паспорт, сертификат качества, инструкцию по эксплуатации и т.п.) только одновременно с передачей самой вещи.

На основании применения вышеуказанных норм права, арбитражный суд кассационной инстанции подтвердил, что копия сертификата соответствия на серийный выпуск поставляемого товара должна быть представлена вместе с товаром, а не в составе аукционной заявки участника размещения заказа. Кроме того, суд указал, что указанное нарушение носит существенный характер, повлекло непосредственное нарушение прав и законных интересов участников размещения заказа, подавших заявки на участие в аукционе, и могло повлечь нарушение прав потенциальных участников размещения заказа, которым установление не предусмотренного законодательством о размещении заказов требования не позволило подать соответствующую заявку. Установление со стороны заказчика требования о представлении в составе заявки сертификата соответствия на товар содержит признаки состава административного правонарушения, ответственность за совершение которого предусмотрена частью 4 статьи 7.30 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).

Таким образом, в соответствии с Законом о размещении заказов не допускается установление заказчиком в документации об аукционе требования к участникам размещения заказа представить в составе заявки копию сертификата соответствия на товар, поскольку, во-первых, указанный документ не предусмотрен Законом о размещении заказов для представления в составе заявки на участие в аукционе, а во-вторых, в соответствии с гражданским законодательством возможность предоставления сертификата на продукцию до момента передачи товара не предусмотрена.

4. Выписка из ЕГРЮЛ не является надлежащим документом, подтверждающим полномочия директора организации по подписанию заявки, поскольку Закон о размещении заказов предусматривает представление в составе заявки на участие в торгах двух отдельных документов: выписку из ЕГРЮЛ и документа, подтверждающего полномочия лица на осуществление действий от имени участника размещения заказа.

Одна из главных особенностей Закона о размещении заказов состоит в том, что он содержит закрытые перечни сведений и информации, которые могут содержатся как в извещении и документации о торгах, так и в заявке на участие в них. Отклонение от этих требований в сторону их расширения или необоснованного сужения влечет правовые последствия в виде административной ответственности для заказчика, отказа в допуске к участию в торгах - для участника размещения заказа.

При формировании заявки на участие в торгах независимо от способа размещения заказа также следует строго соблюдать требования к перечню документов, необходимых для представления в ее составе.

В соответствии с подпунктами "б", "в" пункта 1 части 3 статьи 25, "б", "в" пункта 1 части 2 статьи 35 Закона о размещении заказов заявка на участие в торгах для юридических лиц должна содержать, помимо прочего, полученную не ранее чем за шесть месяцев до дня размещения на официальном сайте извещения о проведении открытого конкурса выписку из ЕГРЮЛ или нотариально заверенную копию такой выписки, а также документ, подтверждающий полномочия лица на осуществление действий от имени участника размещения заказа.

УФАС Ростовской области выявил в действиях аукционной комиссии Заказчика нарушение положений пункта 1 части 1 статьи 12 Закона о размещении заказов, заключающееся в незаконном допуске к участию в аукционе участника размещения заказа, не представившего в составе заявки помимо выписки из ЕГРЮЛ, документа, подтверждающего полномочия лица на осуществление действий от имени участника размещения заказа.

Не согласившись с решением УФАС Ростовской области, Заказчик обратился в арбитражный суд с требованием о признании его незаконным. При этом Заказчик указал, что в связи с предоставлением нотариально заверенных выписок из ЕГРЮЛ, в которых указаны лица, являющиеся единоличными исполнительными органами, отсутствовала необходимость в представлении решений о назначении на должность руководителя организации.

Вместе с тем, суд первой и апелляционной инстанции поддержали позицию УФАС Ростовской области, признав необоснованным допуск к участию в аукционе ОАО без предоставления в составе его заявки решения о назначении на должность руководителя организации, подписавшего заявку на участие в торгах.

Так, Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в постановлении от 19.01.2009 по делу N А53-11351/2008-С4-45 указал, что в силу пункта 1 части 1 статьи 12 Закона о размещении заказов при рассмотрении заявок на участие в конкурсе или заявок на участие в аукционе участник размещения заказа не допускается конкурсной или аукционной комиссией к участию в конкурсе или аукционе, в том числе, в случае не предоставления документов, определенных частью 2 статьи 35 Закона о размещении заказов.

Поскольку заявка ОАО была подписана генеральным директором, непредставление в ее составе документа, предусмотренного подпунктом "в" пункта 1 части 2 статьи 35 Закона о размещении заказов (подтверждающего полномочия генерального директора) влечет отказ в допуске к участию в аукционе участника размещения заказа.

Кроме того, суд апелляционной инстанции, проанализировав довод заявителя об отсутствии необходимости представления в составе заявки документа в подтверждение полномочий директора в связи с тем, что в выписке из ЕГРЮЛ указаны лица, являющиеся единоличными исполнительными органами, указал на положения части 3 статьи 69 Федерального закона от 26.12.95 N 208-ФЗ "Об акционерных обществах" (далее - Закон об акционерных обществах), в соответствии с которой образование исполнительных органов общества и досрочное прекращение их полномочий осуществляются по решению общего собрания акционеров, если уставом общества решение этих вопросов не отнесено к компетенции совета директоров (наблюдательного совета) общества.

Таким образом, суд применил положения законодательства об акционерных обществах, в соответствии с которыми полномочия исполнительного органа, в том числе единоличного, подтверждаются соответствующими документами.

Следовательно, выписка из ЕГРЮЛ не может являться документом, подтверждающим полномочия лица действовать от имени участника размещения заказа, подающего заявку на участие в торгах. Положения Закона о размещении заказов позволяют заказчику допустить к участию в торгах только того участника, в заявке которого содержатся оба документа.

5. Отказ в допуске к участию в торгах на основании отсутствия в составе заявки документов, подтверждающих отсутствие у участника размещения заказа задолженности по налогам и сборам, является грубым нарушением законодательства Российской Федерации о размещении заказов.

В силу части 2.1 статьи 35 Закона о размещении заказов в заявке на участие в аукционе декларируется соответствие участника размещения заказа требованиям, предусмотренным в пунктах 2 - 4 части 1 статьи 11 Закона о размещении заказов. Пунктом 4 части 1 статьи 11 Закона о размещении заказов установлено требование об отсутствии у участника размещения заказа задолженности по начисленным налогам, сборам и иным обязательным платежам в бюджеты любого уровня или государственные внебюджетные фонды за прошедший календарный год.

Вместе с тем, Закон о размещении заказов, предъявляя требование об отсутствии указанной задолженности у участников размещения заказа, не устанавливает требования его документального подтверждения. Простое декларирование в заявке участника соответствия указанному требованию является необходимым и достаточным.

Так, УФАС по Вологодской области, рассмотрев жалобу участника размещения заказа на необоснованный отказ в допуске к участию в аукционе на основании отсутствия в составе заявки справки об отсутствии у участника размещения заказа задолженности по начисленным налогам, сборам и иным обязательным платежам в бюджеты любого уровня или государственные внебюджетные фонды за прошедший календарный год, принял решение о признании ее обоснованной и выдал Заказчику предписание об отмене протокола рассмотрения заявок.

Заказчик, не согласившись с вышеуказанными решением и предписанием, обратился в арбитражный суд с заявлением о признании их недействительными.

Арбитражный суд Вологодской области в решении от 28.10.2009 по делу N А13-10970/2009 признал оспариваемые ненормативные акты соответствующими закону. В дальнейшем Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в постановлении от 01.03.2010 признал обоснованными выводы УФАС по Вологодской области и арбитражного суда первой инстанции.

При принятии решения суды исходили из следующего.

Согласно части 6 статьи 11 Закона о размещении заказов заказчик, уполномоченный орган, конкурсная или аукционная комиссия вправе проверять соответствие участника размещения заказа требованиям, указанным в пунктах 2 - 4 части 1 статьи 11 Закона о размещении заказов. При этом заказчик, уполномоченный орган, конкурсная или аукционная комиссия не вправе возлагать на участников размещения заказа обязанность подтверждать соответствие данным требованиям.

Кроме того, суд апелляционной инстанции в постановлении сослался на письмо Минэкономразвития Российской Федерации от 04.12.2006 N Д04-4415 "О применении норм Федерального закона от 21 июля 2005 года N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд", в котором установлен порядок применения заказчиками нормы части 6 статьи 11 Закона о размещении заказов, в частности, указано, что требование заказчика о представлении участником размещения заказа справок из налоговых органов является нарушением Закона о размещении заказов.

На основании вышеизложенного, суд установил, что аукционная комиссия Заказчика возложила на участника размещения заказа обязанность по представлению справки в подтверждение соблюдения обязательного требования, предусмотренного пунктом 4 части 1 статьи 11 Закона о размещении заказов, в нарушение императивных предписаний части 6 статьи 11 Закона о размещении заказов.

Суд особо отметил, что все необходимые сведения заказчик вправе запросить у соответствующих органов и организаций на основании части 3 статьи 12 Закона о размещении заказов. Следовательно, заказчик вправе проверять соответствие участника требованиям законодательства, в том числе сведения об отсутствии задолженности по налогам, сборам и иным обязательным платежам, направив запрос в налоговый орган.

Участник размещения заказа в заявке на участие в торгах обязан лишь продекларировать соответствие требованию, предусмотренному пунктом 4 части 1 статьи 11 Закона о размещении заказов, но не обязан представлять документы, подтверждающие такое соответствие.

Поскольку заявка участника размещения заказа, которому было неправомерно отказано в допуске к участию в аукционе, содержала положения, декларирующие его соответствие требованию пункта 4 части 1 статьи 11 Закона о размещении заказов, отказ в допуске участнику размещения заказа был признан неправомерным.

Таким образом, заказчик обязан требовать от участников размещения заказа декларирование в составе заявки отсутствие у последних задолженности по налогам, сборам и иным обязательным платежам, и вправе проверять указанные сведения самостоятельно. Вместе с тем, заказчику запрещено требовать от участника размещения заказа документального подтверждения отсутствия указанной задолженности в силу прямого запрета части 6 статьи 11 Закона о размещении заказов.