Обзор судебной практики по вопросам, связанным с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд (подготовлен Управлением контроля размещения государственного заказа ФАС России, август 2011)

Согласно статье 8 Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о размещении заказов) участником размещения заказа может быть любое юридическое или физическое лицо, в том числе индивидуальный предприниматель.

Пунктом 1 статьи 53 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) определено, что юридическое лицо приобретает гражданские права и принимает на себя гражданские обязанности через свои органы, действующие в соответствии с законом, иными правовыми актами и учредительными документами.

Физическое лицо или гражданин, в том числе осуществляющий предпринимательскую деятельность, согласно пункту 1 статьи 21 ГК РФ приобретает и осуществляет гражданские права, создает для себя гражданские обязанности и исполняет их своими действиями.

Кроме того, положения статьи 185 ГК РФ предусматривают возможность осуществления лицом своих гражданских прав и обязанностей через представителя по доверенности.

Положениями статей 167, 174 ГК РФ также установлены последствия несоблюдения лицом ограничения полномочий на совершение сделки, выражающиеся в возможности признания судом совершенной сделки недействительной с момента ее совершения, то есть не влекущей юридических последствий.

Таким образом, при размещении заказов заказчику, уполномоченному органу, комиссии заказчика, оператору электронной площадки необходимо проверять наличие полномочий у законного или по доверенности представителя участника размещения заказа на совершение юридически значимых действий, в том числе подписание заявки на участие в торгах, заверение соответствующих документов, подачу заявлений, предложений о цене контракта, подписание контракта, обязательств обеспечивающих исполнение контракта, протоколов разногласий, отказа от подписания контракта и т.д.

Вместе с тем, на практике при удостоверении, установлении полномочий лица на совершение действий от другого лица субъектами размещения заказа допускается ряд нарушений не только норм специального законодательства Российской Федерации о размещении заказов, но и общих норм гражданского права.

1. Выписка из единого государственного реестра юридических лиц не может являться документом, подтверждающим полномочия лица от имени участника размещения заказа по подписанию заявки на участие в торгах.

Постановлением Федерального арбитражного суда Центрального округа по делу N А35-8473/08-С22 установлено следующее.

При проведении открытого аукциона комиссией заказчика согласно акту контролирующего органа допущено нарушение части 3 статьи 36, пункта 1 части 1 статьи 12 Закона о размещении заказов, выразившееся в необоснованном допуске участников размещения заказа, представивших в составе заявки на участие в аукционе в качестве документа, подтверждающего полномочия по подписанию заявки выписки из единого государственного реестра юридических лиц.

Соглашаясь с доводами контролирующего органа, суды указывают на применение следующих норм права.

Частью 3 статьи 36 Закона о размещении заказов установлено, что основанием для определения результатов рассмотрения заявок на участие в аукционе аукционной комиссией применяются положения статьи 12 Закона о размещении заказов.

Согласно пункту 1 части 1 статьи 12 Закона о размещении заказов предусмотрено, что основанием для отказа в допуске к участию в аукционе является непредставление документов, указанных в части 2 статьи 35 Закона о размещении заказов.

В соответствии с частью 2 статьи 35 Закона о размещении заказов заявка на участие в аукционе должна содержать два различных документа выписку из единого государственного реестра юридических лиц и документ, подтверждающий полномочия на осуществление действий от имени участника размещения заказа.

Вместе с тем, заявки ряда допущенных до участия в аукционе участников размещения заказа (юридических лиц) не содержали документа, подтверждающего полномочия лица по подписанию заявки на участие в торгах от имени участника размещения заказа.

Довод заявителя о том, что таким документов являлась выписка из единого государственного реестра юридических лиц была отклонена как судом первой, так и кассационной инстанции.

Согласно части 1 статьи 53 ГК РФ юридическое лицо действует в гражданском обороте через свои органы на основании прямого указания закона, иного правового акта или учредительного документа.

Так, из части 1 статьи 40 Федерального закона от 08.02.1998 N 14-ФЗ "Об обществах с ограниченной ответственностью" следует, что лицом, уполномоченным на осуществление действия от имени участника размещения заказа без доверенности, является единоличный исполнительный орган лица на основании протокола, решения общего собрания участников общества об его избрании, как первоочередного документа.

Согласно пункту "л" части 1 статьи 5 Федерального закона от 08.08.2001 N 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" единый государственный реестр юридических лиц должен содержать фамилию, имя, отчество и должность лица, имеющего право без доверенности действовать от имени юридического лица, а также паспортные данные такого лица.

Вместе с тем, согласно части 5 статьи 5 указанного закона в случае изменения сведений, в том числе указанных в пункте "л" части 1 статьи 5 закона, юридическое лицо обязано сообщить об этом в регистрирующий орган в течение трех рабочих дней с момента изменения таких сведений.

Таким образом, по смыслу положений закона внесение сведений в единый государственный реестр юридических лиц не связано с установлением юридических фактов, а осуществляется в целях учета и систематизации ряда сведений о юридическом лице с представлением их в регистрирующий орган в течение определенного времени после появления соответствующих сведений.

Согласно же подпункту б части 2 статьи 35 Закона о размещении заказов выписка из единого государственного реестра юридических лиц, представляемая в составе заявки на участие в аукционе, должна быть получена не ранее чем за шесть месяцев до дня размещения на официальном сайте извещения о проведении открытого аукциона.

Таким образом, в связи с тем, что выписка из единого реестра юридических лиц может быть получена участником размещения заказа до избрания нового лица, имеющего право действовать от имени участника размещения заказа, сведения из указанной выписки не могут быть приняты в качестве доказательств наличия соответствующих полномочий лица выступать от имени участника размещения заказа.

Кроме того, согласно статьям 55, 185 ГК РФ полномочия лица на осуществление действий от имени юридического лица могут быть также подтверждены соответствующим образом оформленной доверенностью.

2. В случае, если общество с ограниченной ответственностью состоит из одного участника, документом, подтверждающим полномочия по совершению действий от его имени, является приказ о назначении руководителя общества на основании решения учредителя.

Постановлением Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа по делу N А78-2632/2010 установлено следующее.

Заказчик обратился в арбитражный суд с требованием о признании соответствующими закону действий его комиссии по отказу в допуске участнику размещения заказа, в связи с представлением последним в составе заявки на участие в аукционе в качестве документа, подтверждающего полномочия лица по подписанию заявки от имени общества, приказ о назначении директора на должность.

Обоснованием правовой позиции заявителя явились нормы Федерального закона от 08.02.1998 N 14-ФЗ "Об обществах с ограниченной ответственностью", согласно которым документом, подтверждающим полномочия лица на осуществление действий от имени общества с ограниченной ответственностью является исключительно решение общего собрания о назначении или об избрании директора.

Вместе с тем, суды всех трех инстанций к рассматриваемым правоотношениям применяют следующие нормы права.

Согласно подпункту "в" пункта 1 части 2 статьи 35 Закона о размещении заказов в качестве документа, необходимого для представления в составе заявки на участие в аукционе, установлены копия решения о назначении или об избрании либо приказа о назначении физического лица на должность на осуществление действий от имени участника размещения заказа без доверенности.

Таким образом, по смыслу указанного положения участнику размещения заказа предоставлен выбор относительно представления одного из двух указанных в законе документов.

Кроме того, согласно статье 39 Федерального закона от 08.02.1998 N 14-ФЗ "Об обществах с ограниченной ответственностью" в обществе, состоящем из одного участника, решения по вопросам, относящимся к компетенции общего собрания участников общества, принимаются единственным участником общества единолично и оформляются письменно, а положения, в том числе статьи 38 закона, не применяются.

Вместе с тем, такая форма принятия решения участников общества об избрании единоличного исполнительного органа общества как протокол общего собрания участников общества определена частью 6 статьи 37 указанного закона, не применяемой к отношениям статьи 39 закона.

Согласно представленным в материалы дела заявкам участников размещения заказа общества с ограниченной ответственностью состояли из единственного участника. Следовательно, в соответствии с вышеуказанной нормой права, решения по вопросу о назначении руководителя общества, относящиеся к компетенции общего собрания участников общества, правомерно приняты единственным участником общества единолично и оформлены письменно в виде приказов о назначении на должность директора общества на основании решения учредителя.

3. Не является документом, подтверждающим полномочия лица на совершение им действий от имени участника размещения заказа, доверенность на имя генерального директора общества от имени генерального директора общества.

Согласно постановлению Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа по делу N А19-11846/08 предметом рассмотрения по указанному делу явилось обстоятельство допуска комиссией заказчика участника размещения заказа, в составе заявки на участие в торгах которого в качестве документа, подтверждающего полномочия лица по подписанию заявки, представлена доверенность на имя генерального директора общества от своего же имени.

При изучении материалов дела установлено, что заявка открытого акционерного общества подписана генеральным директором общества N  , в качестве же документа, подтверждающего полномочия генерального директора общества на осуществление действий от имени участника размещения заказа приложена доверенность, выданная генеральному директору общества N  , подписанная самим генеральным директором этого общества N  .

Полномочия же генерального директора общества, подписавшего указанную доверенность, по мнению, заявителя подтверждала выписка из единого государственного реестра юридических лиц, содержащая сведения о лице, имеющем право действовать от имени общества без доверенности.

Вместе с тем, позиция заявителя не была признана судами обоснованной по следующим основаниям.

Согласно пункту 5 статьи 185 ГК РФ доверенность от имени юридического лица выдается за подписью его руководителя с приложением печати этой организации.

В соответствии с подпунктов "в" пункта 1 части 3 статьи 25 Закона о размещении заказов заявка на участие в конкурсе должна содержать документ, подтверждающий полномочия лица на осуществление действий от имени участника размещения заказа - юридического лица без доверенности (копия решения о назначении или об избрании либо приказа о назначении физического лица на должность). В случае, если от имени участника размещения заказа действует иное лицо, заявка на участие в конкурсе должна содержать также доверенность на осуществление действий от имени участника размещения заказа, заверенную печатью участника размещения заказа и подписанную руководителем участника размещения заказа. В случае, если указанная доверенность подписана лицом, уполномоченным руководителем участника размещения заказа, заявка на участие в конкурсе должна содержать также документ, подтверждающий полномочия руководителя.

Частью 3 статьи 69 Федерального закона от 26.12.1995 N 208-ФЗ "Об акционерных обществах" установлено, что образование исполнительных органов осуществляется по решению общего собрания акционеров.

Вместе с тем, полномочия генерального директора общества не были подтверждены ни в порядке, установленном для подтверждения полномочий доверенностью, так как в составе заявки на участие в конкурсе не представлены документы, подтверждающие полномочия руководителя общества, а именно протокол, решение общего собрания акционеров, ни в порядке, предусмотренном для подтверждения полномочий осуществления действий руководителем общества без доверенности.

Доводы заявителя о наличии соответствующих сведений в выписке из единого государственного реестра юридических лиц, не были приняты во внимание по основаниям, изложенным в предыдущем пункте.

4. Заказчик не вправе устанавливать в документации о торгах форму доверенности на подписание лицом заявки на участие в торгах, а комиссия заказчика не вправе отклонять заявку на участие в торгах, содержащую в ее составе доверенность, составленную в нарушение формы, утвержденной заказчиком.

Федеральным арбитражным судом Поволжского округа рассмотрено дело N А72-1677/08 и установлены следующие обстоятельства.

В результате рассмотрения жалобы лица, подававшего заявку на участие в конкурсе, контролирующим органом установлено нарушение комиссией заказчика части 2 статьи 12 Закона о размещении заказов, а именно неправомерный отказ в допуске участнику размещения заказа, в связи с несоответствием доверенности, приложенной к заявке на участие в конкурсе, форме установленной конкурсной документацией.

При изучении материалов дела судом было установлено, что конкурсная документация включает в себя, в том числе, форму доверенности на подписание заявки на участие в торгах, которая должна содержать сведения о полномочиях представителя организации совершать действия при проведении конкретного конкурса с указанием предмета размещаемого заказа без права передоверия.

Вышеуказанное положение конкурсной документации было квалифицировано контролирующим органом как нарушение заказчиком части 1 статьи 22, части 4 статьи 25 Закона о размещении заказов.

Поддерживая позицию, изложенную в акте контролирующего органа, суд кассационной инстанции указал на необходимость применения следующих норм специального права.

Пункт 1 части 4 статьи 22 Закона о размещении заказов в исчерпывающем перечне сведений, которые должна содержать конкурсная документация, указывает на необходимость установления заказчиком требования к содержанию, форме и составу заявки на участие в торгах согласно частям 2-4 статьи 25 Закона о размещении заказов.

Частью 3 статьи 25 Закона о размещении заказов предусмотрено, что заявка на участие в конкурсе должна содержать, в том числе, документ, подтверждающий полномочия лица на осуществление действий от имени участника размещения заказа.

Вместе с тем, требования к содержанию и форме доверенности на представление интересов участника размещения заказа, установленные заказчиком в конкурсной документации, были признаны судом чрезмерными в связи с тем, что не только положения части 3 статьи 25 Закона о размещении заказов, но и общие нормы гражданского законодательства устанавливают достаточный объем требований к представительству по доверенности.

Также суд кассационной инстанции соглашается с выводом суда первой инстанции о том, что включение в состав конкурсной документации дополнительных требований к оформлению доверенности от участника размещения заказа влечет ограничение числа таких участников, так как связано с необходимостью наличия у них определенного времени на изготовление специальной доверенности.

Необходимо отметить, что по смыслу статьи 185 ГК РФ объем полномочий по доверенности определяет непосредственно доверитель, а вышеуказанные требования, предъявленные заказчиком к составу заявки на участие в конкурсе, не влекут наступление последствий признания совершенных действий от имени участника размещения заказа недействительными.

Следствием допущенного нарушения заказчиком в конкурсной документации стало совершение нарушения комиссией заказчика, которая на основании пункта 4 части 1 статьи 12 Закона о размещении заказов при сопоставлении заявки на участие в конкурсе с положениями конкурсной документации, в том числе формой доверенности, установила несоответствие и основание для отказа в допуске к участию в конкурсе.

Вместе с тем, при отказе в допуске к участию в торгах комиссии заказчика необходимо определять законность установленных заказчиком требований в документации о торгах, так как отказ в допуске к участию в торгах может быть признан правомерным исключительно в случае несоответствия требованиям документации, основанным на законе, как имеющим юридическую значимость.

5. Полномочия руководителя филиала, представительства юридического лица подтверждаются доверенностью

Постановлением Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа при рассмотрении дела N А53-9288/2008-С4-10 исследовался вопрос правомерности включения сведений о юридическом лице в реестр недобросовестных поставщиков.

Согласно материалам дела по результатам проведения открытого аукциона представительство общества признано его победителем.

Вместе с тем, заместитель директора представительства общества письмом от 21.03.2008 N 34 сообщил заказчику, что отказывается от подписания контракта, в связи с тем, что требуемый заказчику товар обществом более не выпускается.

Заказчик во исполнение положений статьи 19 Закона о размещении заказов обратился в контролирующий орган с обращением о включении сведений об участнике размещения заказа в реестр недобросовестных поставщиков.

В подтверждение довода о том, что общество не уклонялось от заключения контракта им представлена доверенность руководителя представительства общества, подписавшего заявку на участие в аукционе, согласно которой директор представительства уполномочен исключительно на заключение договоров поставки, но не участия в торгах, в том числе для заключения контрактов для государственных или муниципальных нужд.

Судом апелляционной и кассационной инстанции указанный довод заявителя отклонен со ссылкой на следующие нормы права.

Согласно части 3 статьи 55 ГК РФ руководители представительств и филиалов действуют на основании доверенности, выданной от юридического лица.

По смыслу статьи 9 Закона о размещении заказов и параграфа 4 главы 30 части 2 ГК РФ государственные и муниципальные контракты на поставку товаров для государственных или муниципальных нужд являются разновидностью договора поставки и могут быть заключены, в частности, по результатам проведения торгов. Вместе с тем, особый порядок заключения таких контрактов не требует предоставления специальных полномочий представителям юридических лиц на участие в аукционах в электронной форме.

Таким образом, полномочия, указанные в доверенности, выданной участником размещения заказа руководителю представительства общества не противоречат условиям объявленных торгов.

Также необходимо обратить внимание, что при принятии заказчиком отказа от заключения контракта участником размещения заказа необходимо проверять наличие полномочия лица, подписавшего такой отказ.