Определение Высшего Арбитражного Суда РФ от 26 февраля 2013 г. N ВАС-16174/12

Резолютивная часть определения объявлена 19.02.2013 г.

Полный текст определения изготовлен 26.02.2013 г.

Высший Арбитражный Суд Российской Федерации в составе председательствующего судьи Балахничевой Р.Г., судей Воронцовой Л.Г., Ксенофонтовой Н.А., при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Голубник М.Л.,

при участии представителей:

от заявителя - Жуков Д.Ф. по доверенности от 27.12.2012, Иванов Г.А. по доверенности от 01.10.2012, Плотников К.А. по доверенности от 01.06.2012

от Министерства экономического развития - Аврутин А.И. по доверенности от 10.12.2012 N 168-АБ, Бештоев М.И. по доверенности от 10.12.2012 N 169-АБ, Стариков А.В. по доверенности от 14.04.2012 N 35-ЭН;

от ФГБУ "Редакция "Российской газеты" - Караханян С.Г. по доверенности от 01.02.2013, Куртенкова О.А. по доверенности от 01.01.2013, Хлюстов П.В. по доверенности от 01.02.2013;

от Министерства юстиции Российской Федерации - Костецкая М.В. по доверенности от 27.12.2012 N 01/281-АК,

рассмотрев в открытом судебном заседании суда первой инстанции дело по заявлению закрытого акционерного общества "Коммерсантъ. Издательский Дом" о признании недействующим приказа Министерства экономического развития России от 02.11.2012 N 709 "О проведении открытого конкурса между редакциями печатных средств массовой информации по определению официального издания, в котором подлежат опубликованию сведения, предусмотренные Федеральным законом от 26.10.2002 N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)", в редакции приказа от 23.11.2012 N 755 как не соответствующего Указу Президента Российской Федерации от 23.05.1996 N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти", имеющему большую юридическую силу,

УСТАНОВИЛ:

закрытое акционерное общество "Коммерсантъ. Издательский Дом" (далее - заявитель, общество) обратилось в Высший Арбитражный Суд Российской Федерации с заявлением о признании недействующим приказа Министерства экономического развития Российской Федерации (далее - Минэкономразвития России) от 02.11.2012 N 709 "О проведении открытого конкурса между редакциями печатных средств массовой информации по определению официального издания, в котором подлежат опубликованию сведения, предусмотренные Федеральным законом от 26.10.2002 N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)" (далее - приказ N 709) как не соответствующего Указу Президента Российской Федерации от 23.05.1996 N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти", имеющему большую юридическую силу.

Заявитель ссылается на то, что приказ N 709 обладает всеми признаками нормативного правового акта, поскольку издан управомоченным органом государственной власти, содержит правовые нормы, обязательные для неопределенного круга лиц, и рассчитан на неоднократное применение. В связи с этим заявитель полагает, что приказ N 709 должен быть зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 13.08.1997 N 1009 "Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации" и официально опубликован.

Кроме того, в подтверждение доводов заявитель ссылается на то, что приказ N 709 фактически регулирует те же отношения, что и ранее принятый нормативный правовой акт - приказ Минэкономразвития России от 12.07.2010 N 292 "Об определении тиража официального издания, в котором подлежат опубликованию сведения в соответствии с Федеральным законом "О несостоятельности (банкротстве)", периодичности, порядка и сроков опубликования, а также цены на услуги по опубликованию таких сведений", который зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации и официально опубликован.

Общество ссылается на то, что проведение конкурса на основании приказа N 709 нарушает его конституционное право на регулирование правоотношений только опубликованным нормативным правовым актом, а также на то, что по результатам конкурса будет заключено соглашение, на основании которого его победитель будет осуществлять опубликование сведений в соответствии со статьей 28 Федерального закона от 26.10.2002 N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)" (далее - Закон о банкротстве),а общество прекратит публикации с 01.03.2013. Заявитель также считает, что реализация приказа N 709 при неотмененном распоряжении Правительства Российской Федерации от 21.07.2008 N 1049-р "Об официальном издании, осуществляющем опубликование сведений, предусмотренных Федеральным законом "О несостоятельности банкротстве)", повлечет противоречия в круге лиц, осуществляющих такие публикации.

Согласно принятому судом уточнению заявитель просит признать недействующим приказ N 709 в редакции приказа Минэкономразвития России от 23.11.2012 N 755 по тем же основаниям.

Определением от 16.01.2013 суд удовлетворил заявление ФГБУ "Редакция "Российской газеты" о вступлении в дело в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований на предмет спора, на стороне Минэкономразвития России и привлек ФГБУ "Редакция "Российской газеты" к участию в деле, а также привлек к участию в деле Министерство юстиции Российской Федерации (далее - Минюст России).

В заседании представитель заявителя привел доводы, аналогичные изложенным в заявлении, дополнении к нему с учетом уточнения требования.

Представитель Минэкономразвития России в письменном отзыве и в устном выступлении счел заявленное требование необоснованным, поскольку оспариваемый приказ N 709 не является нормативным правовым актом, принят в целях проведения конкретного конкурса и не может быть использован впоследствии для проведения аналогичных конкурсов. Кроме того, считает, что заявитель не обосновал нарушения его прав и законных интересов данным приказом.

Представитель ФГБУ "Редакция "Российской газеты" в отзыве и в выступлении поддержал доводы Минэкономразвития России, сославшись на то, что конкурсная документация, являющаяся приложением к приказу N 709, утверждена для конкретного конкурса и содержит предложение о принятии в нем участия (оферту), а не обязательные для неопределенного круга лиц правила поведения. Полагая, что данный спор неподсуден Высшему Арбитражному Суду Российской Федерации, просил передать дело на рассмотрение по подсудности в Арбитражный суд города Москвы.

Представитель Минюста России считает требования общества необоснованными, поскольку оспариваемым приказом N 709 утверждена конкурсная документация о проведении конкретного конкурса, не содержащая общих правил, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций, имеющих межведомственный характер; такой акт не подлежит государственной регистрации в Министерстве юстиции Российской Федерации. Приказ Минэкономразвития России от 29.05.2006 N 144 считает действующим, но не подлежащим применению.

Рассмотрев материалы дела, изучив доводы заявления, дополнения к нему и отзывов на заявление, выслушав явившихся представителей участвующих в деле лиц, проанализировав содержание оспариваемого приказа N 709 (в редакции приказа N 755), суд пришел к выводу о неподсудности данного спора Высшему Арбитражному Суду Российской Федерации, исходя из следующего.

Оспариваемый заявителем приказ N 709 издан Минэкономразвития России, которое в силу Положения о Министерстве экономического развития Российской Федерации (далее - Положение о Минэкономразвития), утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 05.06.2008 N 437 "О Министерстве экономического развития Российской Федерации" (в действующей на момент издания оспариваемого приказа редакции), является регулирующим органом в случаях, предусмотренных Законом о банкротстве.

В соответствии с подпунктом 5.2.28.17 пункта 5.2 и подпунктом 5.3.20 пункта 5.3 Положения о Минэкономразвития последнее, в частности, принимает на основании Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации нормативный правовой акт, определяющий тираж официального издания, в котором подлежат опубликованию сведения в соответствии с Федеральными законами "О несостоятельности (банкротстве)" и "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций", периодичность, порядок и срок опубликования, а также цены на услуги по опубликованию таких сведений.

Таким образом, из Закона о банкротстве и названного постановления Правительства Российской Федерации, утвердившего Положение о Минэкономразвития, прямо следует полномочие Минэкономразвития России на принятие указанного нормативного правового акта, и такой нормативный правовой акт был принят Минэкономразвития России в виде приказа от 12.07.2010 N 292, зарегистрированного в Минюсте России 07.09.2010 N 18365.

Вместе с тем, ни из Закона о банкротстве, ни из иных федеральных законов или актов Правительства Российской Федерации не следует полномочия (и обязанности) Минэкономразвития России по принятию нормативного правового акта в целях проведения конкурсов по определению официального издания, в котором подлежат опубликованию сведения, предусмотренные Законом о банкротстве.

Поэтому довод заявителя о том, что правоотношения при проведении такого конкурса должны регулироваться исключительно нормативным правовым актом, зарегистрированным и опубликованным в установленном порядке, является необоснованным.

Как следует из пояснений представителя Минэкономразвития России, проведение названного конкурса продиктовано необходимостью соблюдения требований статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", не допускающей действий (бездействия), приводящих или могущих привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, созданию дискриминационных условий; оспариваемый приказ N 709 с приложением к нему устанавливает условия участия в конкретном конкурсе.

При анализе приказа N 709 с приложением к нему на предмет наличия в нем признаков нормативного правового акта судебная коллегия исходит из пункта 9 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" (в редакции от 10.06.2010), согласно которому существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке уполномоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 04.05.2007 N 88 утверждены Разъяснения о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, в которых имеется ссылка на определение нормативного правого акта и правовой нормы, данное в постановлении Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 11.11.1998 N 781-11 ГД "Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации": "нормативный правовой акт - это письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм. В свою очередь, под правовой нормой принято понимать общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение".

Приказом N 709 объявлен в 1V квартале 2012 года открытый конкурс между редакциями печатных средств массовой информации по определению официального издания, в котором подлежат опубликованию сведения, предусмотренные Законом о банкротстве, утверждена конкурсная документация согласно приложению N 1, единой комиссии Минэкономразвития России поручено при проведении конкурса осуществить функции конкурсной комиссии, статс-секретарю - заместителю министра Фомичеву О.В. поручено подписать соглашение с победителем конкурса.

Из документации о проведении открытого конкурса (приложение N 1 к приказу N 709) следует, что она также утверждена для проведения конкретного конкурса, о чем свидетельствуют указание на день вскрытия конвертов с заявками на участие в конкурсе - 10.12.2012, день рассмотрения заявок конкурсной комиссией - 17.12.2012, день оценки и сопоставления заявок - 18.12.2012.

Давая пояснения в заседании, представитель общества подтвердил, что оспариваемый им приказ N 709 касается конкретного конкурса от декабря 2012 года, однако полагает, что отдельные пункты проекта Соглашения о порядке и условиях опубликования официальным изданием сведений, предусмотренных Законом о банкротстве, содержащегося в документации о проведении конкурса, свидетельствуют о возможности их многократного применения.

Данный довод подлежит отклонению, поскольку заключаемое по итогам конкурса соглашение является гражданско-правовой сделкой, а проект такого соглашения, приведенный в документации о проведении конкретного конкурса, не может расцениваться как нормативный правовой акт многократного применения.

В обоснование своей позиции заявитель также ссылается на то, что ранее правила организации и проведения конкурса между редакциями печатных средств массовой информации по определению официального издания, осуществляющего опубликование сведений, предусмотренных Законом о банкротстве, регулировались нормативным правовым актом - приказом Минэкономразвития России от 29.05.2006 N 144 (далее - приказ N 144), зарегистрированным в Минюсте России и опубликованным.

Несмотря на то, что приказ N 144 не подлежит применению, поскольку утратило силу постановление Правительства Российской Федерации от 12.05.2005 N 510 "Об официальном издании, осуществляющем опубликование сведений, предусмотренных Федеральным законом "О несостоятельности (банкротстве)" (далее - постановление N 510), заявитель полагает, что по содержанию приказ N 709 аналогичен приказу N 144 и содержит положения нормативного характера, что требует его государственной регистрации и официальной публикации.

Судебная коллегия находит данные доводы неосновательными.

Во-первых, приказом N 709 не утверждены обязательные правила организации и проведения конкурсов, подлежащие неоднократному применению. Как установлено в заседании судом, этот приказ принят в целях проведения конкретного конкурса в декабре 2012 года.

Во-вторых, приказ N 144 издан во исполнение постановления N 510 (признанного утратившим силу согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 23.09.2010 N 739), предусматривавшего определение официального издания по результатам конкурса, правила организации и проведения которого и примерный договор о порядке и условиях опубликования сведений подлежали утверждению Минэкономразвития России.

На основании изложенного суд пришел к выводу, что оспариваемый обществом акт не является нормативным правовым актом, поэтому данное дело неподсудно Высшему Арбитражному Суду Российской Федерации как не подпадающее под категории дел, рассматриваемых Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации по первой инстанции согласно части 2 статьи 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

По вопросу о подсудности данного дела подлежат применению часть 1 статьи 34, статья 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, согласно которым дело об оспаривании ненормативного правового акта федерального органа исполнительной власти должно рассматриваться арбитражным судом субъекта Российской Федерации по месту нахождения ответчика.

Суд определяет, что таким судом в данном случае является Арбитражный суд города Москвы.

В силу пункта 3 части 2 статьи 39 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд передает дело на рассмотрение другого арбитражного суда того же уровня в случае, если при рассмотрении дела выяснилось, что оно было принято к производству с нарушением правил подсудности.

На основании изложенного и руководствуясь пунктом 3 части 2 статьи 39, статьями 184, 185 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ОПРЕДЕЛИЛ:

передать дело N ВАС-16174/12 на рассмотрение по подсудности в Арбитражный суд города Москвы.

Председательствующий судья

Р.Г. Балахничева

Судьи

Л.Г. Воронцова Н.А. Ксенофонтова