Определение Высшего Арбитражного Суда РФ от 24 апреля 2013 г. N ВАС-1756/13 "О передаче дела в Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации" (ключевые темы: разрешенное использование - офисное помещение - целевое использование - градостроительный регламент - территориальные зоны)

Определение Высшего Арбитражного Суда РФ от 24 апреля 2013 г. N ВАС-1756/13
"О передаче дела в Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации"

Коллегия судей Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в составе председательствующего судьи О.М. Козырь, судей Г.Д. Пауля, Г.Г. Поповой рассмотрела в судебном заседании заявление Комитета по управлению имуществом Курской области о пересмотре в порядке надзора решения Арбитражного суда Курской области от 25.07.2012 по делу N А35-765/2012, постановления Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 15.10.2012 и постановления Федерального арбитражного суда Центрального округа от 16.01.2013 по тому же делу по заявлению общества с ограниченной ответственностью "БАСТА", г. Курск к Комитету по управлению имуществом Курской области о признании незаконным решения об отказе в изменении целевого использования земельного участка, обязании принять решение об изменении вида разрешенного использования земельного участка.

СУД УСТАНОВИЛ:

общество с ограниченной ответственностью "БАСТА" (далее - общество) обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным решения Комитета по управлению имуществом Курской области (далее - комитет) от 10.01.2012 N 02.2пр-01-20/56 (далее - решение от 10.01.2012) об отказе в изменении целевого использования земельного участка с кадастровым номером 46:29:102159:8 площадью 1429 кв. м, находящегося по адресу: г. Курск, ул. Межевая - ул. 1-я Пушкарная, с "эксплуатации временной автостоянки" на "строительство административно-офисного здания" и обязании комитета принять решение об изменении разрешенного вида использования земельного участка с "эксплуатации временной автостоянки" на "размещение административных и офисных объектов", с учетом уточнений в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Решением Арбитражного суда Курской области от 25.07.2012 заявленные обществом требования удовлетворены. Признано незаконным решение комитета от 10.01.2012 об отказе в изменении целевого использования земельного участка с кадастровым номером 46:29:102159:8 с "для эксплуатации временной автостоянки" на "строительство административно-офисного здания". Суд обязал комитет принять решение об изменении разрешенного вида использования земельного участка с "для эксплуатации временной автостоянки" на "для размещения административных и офисных объектов".

Постановлением Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 15.10.2012 решение суда первой инстанции оставлено без изменения.

Федеральный арбитражный суд Центрального округа постановлением от 16.01.2013 оставил решение от 25.07.2012 и постановление от 15.10.2012 без изменения.

Не согласившись с принятыми судебными актами, комитет обратился в Высший Арбитражный Суд Российской Федерации с заявлением о пересмотре указанных судебных актов в порядке надзора. По мнению комитета, судами нарушено единообразие в толковании и применении арбитражными судами норм права. Комитет полагает, что суды нарушили нормы процессуального права, рассмотрев требования общества по правилам главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, а также неправильно применили нормы материального права.

Рассмотрев доводы комитета, представленные документы и изучив материалы дела, коллегия судей пришла к выводу о наличии оснований, предусмотренных статьей 304 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, для передачи дела в Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации.

Судами установлено, что решением комитета от 24.02.2011 N 01-18/213 земельный участок из земель населенных пунктов площадью 1 429 кв. м, расположенный по адресу: г. Курск, ул. Межевая - ул. 1-я Пушкарная, предоставлен в аренду открытому акционерному обществу "Дорсервис г. Курска" сроком на 5 лет с разрешенным использованием - для эксплуатации временной автостоянки.

На основании данного решения между комитетом и открытым акционерным обществом "Дорсервис г. Курска" заключен договор аренды указанного в нем земельного участка от 11.07.2011 N 3501-11ю сроком на 5 лет.

На основании договора о передаче прав и обязанностей по договору аренды земельного участка от 08.09.2011 права и обязанности арендатора по договору перешли к обществу.

Общество обратилось в комитет с заявлением об изменении разрешенного использования указанного земельного участка с "эксплуатации временной автостоянки" на "строительство административно-офисного здания".

Решением от 10.01.2012 комитет отказал обществу в изменении целевого использования земельного участка в связи с тем, что проведение мероприятий по изменению порядка предоставления земельного участка не планируется, а передача прав и обязанностей по договору N 3501-11ю от 11.07.2011 была согласована с учетом установленного разрешенного использования земельного участка - для целей, не связанных со строительством, а именно: для эксплуатации временной автостоянки.

Полагая, что решение комитета от 10.01.2012 об отказе в изменении целевого использования земельного участка нарушает его права и законные интересы, общество обратилось в арбитражный суд.

Удовлетворяя заявленные требования общества, суды исходили из следующего.

Согласно части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации ненормативные правовые акты, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, могут быть признаны недействительными при наличии одновременно двух условий, а именно: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов граждан и юридических лиц.

Согласно пункту 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) земли, указанные в пункте 1 этой статьи, используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.

Любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования.

Согласно пункту 3 статьи 85 ЗК РФ градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки.

Решением Курского городского Собрания N 388-3-РС от 23.10.2007 утверждены правила землепользования и застройки муниципального образования "город Курск" (далее - Правила).

Согласно градостроительному регламенту, являющемуся составной частью Правил, спорный земельный участок расположен в зоне, обозначенной Ж-4 - жилая зона многоквартирных жилых домов высокой этажности (9 этажей и более). Основные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, включенные в зону Ж-4: для размещения, эксплуатации, обслуживания, строительства многоквартирного жилого дома (жилых домов); для размещения объектов бытового обслуживания; для размещения объектов дошкольного, начального, среднего общего и дополнительного образования; для размещения объектов профессионально-технических, средне-специальных и высших учебных заведений; для размещения амбулаторно-поликлинических учреждений, аптек и иных объектов здравоохранения; для размещения многоуровневых гаражей автотранспорта и стоянок легкового автотранспорта; для размещения административных и офисных объектов; для размещения объектов социального обеспечения; для размещения общежитий и гостиниц и прочее.

Учитывая вышеизложенное, суды пришли к выводу, что размещение административных и офисных объектов на спорном земельном участке не противоречит Правилам и соответствует основному виду разрешенного использования земельных участков в зоне Ж-4 (подпункт 8 пункт 3 раздел 11.2.5 Правил).

Кроме того, суды указали, что пунктом 4.1.4 Правил установлено, что изменение видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на территории муниципального образования "город Курск" физическими и юридическими лицами осуществляется в соответствии с перечнем видов разрешенного использования на территории соответствующей территориальной зоны, установленным настоящими Правилами.

Пунктом 4.1.5 Правил предусмотрено, что основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства их правообладателями, за исключением органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, государственных и муниципальных унитарных предприятий, выбираются самостоятельно, без дополнительных разрешений и согласования.

Пункт 3 статьи 85 ЗК РФ допускает использование земельных участков их собственниками, землепользователями, землевладельцами и арендаторами в соответствии с любым видом разрешенного использования, предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны.

В связи с вышеизложенным суды пришли к выводу о том, что решение комитета от 10.01.2012 об отказе в изменении целевого использования земельного участка с "эксплуатации временной автостоянки" на "строительство административно-офисного здания" противоречит нормам действующего законодательства, предусматривающим возможность размещения административных и офисных объектов на спорном земельном участке, а также нарушает права и законные интересы общества в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, что является основанием для признания указанного решения незаконным.

Между тем судами не учтено следующее.

Как следует из материалов дела, спорный земельный участок был предоставлен в аренду ОАО "Дорсервис г. Курска" для целей, не связанных со строительством - первоначально по договору аренды от 27.03.2001 под проектирование и организацию платной автостоянки, а по договору аренды от 11.07.2011 - для эксплуатации временной автостоянки (пункт 1.1. договора). Получив в порядке переуступки 08.09.2011 права и обязанности арендатора по договору, общество обратилось в комитет с просьбой внести изменения в договор аренды от 11.07.2011 N 3501-11ю в части вида разрешенного использования, изменить вид разрешенного использования, заменив его на: "строительство магазина" (обращение от 24.10.2011), затем - "строительство административно-офисного здания" (обращение от 22.11.2011), а впоследствии - "размещение административного здания" (обращение от 13.12.2011). При этом в своих обращениях общество ссылалось на реализацию своих прав, предусмотренных положениями пунктов 4.4.2 и 6.1 договора аренды от 11.07.2011 N 3501-11ю, устанавливающих, что арендатор обязан использовать земельный участок в соответствии с целевым назначением и разрешенным использованием, а также что все изменения и (или) дополнения к договору оформляются сторонами в письменной форме.

Решением комитета от 10.01.2012 обществу отказано в удовлетворении просьбы об изменении вида разрешенного использования земельного участка на "строительство административно-офисного здания".

Изложенное свидетельствует о том, что общество обращалось к комитету не как к органу власти, осуществляющему возложенные на него публичные функции (в том числе путем принятия ненормативных правовых актов), а как к арендодателю и субъекту, уполномоченному распоряжаться спорным земельным участком, то есть в рамках гражданских правоотношений, возникших из договора аренды от 11.07.2011 N 3501-11ю.

Таким образом, требования общества были заявлены в связи с гражданскими правоотношениями. Рассмотрев заявленные требования общества по правилам главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суды нарушили нормы процессуального права.

Выводы судов о том, что общество, как арендатор земельного участка имеет право на выбор любого вида разрешенного использования земельного участка, предусмотренного градостроительным регламентом для соответствующей территориальной зоны, основаны на неправильном применении норм действующего законодательства.

Пункт 3 статьи 85 ЗК РФ допускает использование земельных участков их собственниками, землепользователями, землевладельцами и арендаторами в соответствии с любым видом разрешенного использования, предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны. Однако указанная правовая норма должна применяться во взаимосвязи с другими нормами, регулирующими как публичные (административные), так и гражданские правоотношения.

Общество как арендатор земельного участка не может обязать комитет, выступающий арендодателем по договору аренды, изменить вид разрешенного использования арендованного земельного участка.

Предметом договора аренды от 11.07.2011 N 3501-11ю является земельный участок с видом разрешенного использования "для эксплуатации временной автостоянки" (пункт 1.1). Приняв на себя права и обязанности по указанному договору, общество, как арендатор, выразило свое согласие на использование земельного участка в соответствии с одним из видов разрешенного использования, предусмотренных Правилами для зоны Ж-4, тем самым реализовав свое право, предусмотренное пунктом 3 статьи 85 ЗК РФ.

В соответствии с положениями статьи 421 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) условия договора определяются по усмотрению сторон. Статьи 450 и 451 ГК РФ предусматривают, что договор может быть изменен по соглашению сторон либо по требованию одной из сторон в судебном порядке. Изменение договора в связи с существенным изменением обстоятельств допускается по решению суда в исключительных случаях, когда расторжение договора противоречит общественным интересам либо повлечет для сторон ущерб, значительно превышающий затраты, необходимые для исполнения договора на измененных судом условиях.

Следовательно, в рассматриваемом случае у комитета, как у арендодателя, отсутствует обязанность изменять вид разрешенного использования земельного участка по требованию арендатора, в том числе в судебном порядке.

В то же время арендодатель при решении вопроса о возможности изменения вида разрешенного использования земельного участка по договору связан установленным порядком предоставления земельных участков для тех или иных целей использования.

Предоставление спорного земельного участка, осуществлявшееся без проведения торгов, для целей, не связанных со строительством, было осуществлено на основании решения комитета и обусловлено обязанностью арендатора обеспечить использование земельного участка исключительно в целях, в которых он предоставлялся, то есть для эксплуатации временной автостоянки.

Обращение общества с требованием об изменении вида разрешенного использования земельного участка с "эксплуатации временной автостоянки" на "строительство административно-офисного здания" по существу направлено на обход процедур торгов, предусмотренных земельным законодательством для предоставления земельных участков для целей строительства объектов недвижимости.

Таким образом, отказ комитета в изменении вида разрешенного использования земельного участка в данном случае является правомерным, соответствующим действующему законодательству.

Таким образом, судами неправильно применены нормы материального и процессуального права, что повлекло за собой нарушение единообразия в толковании и применении арбитражными судами норм права.

С учетом изложенного и в соответствии с пунктом 1 статьи 304 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело N А35-765/2012 Арбитражного суда Курской области подлежит передаче в Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации для пересмотра в порядке надзора оспариваемых судебных актов как нарушающих единообразие в толковании и применении арбитражными судами норм права.

Учитывая изложенное и руководствуясь статьями 299, 300, 304 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Суд

ОПРЕДЕЛИЛ

1. Передать в Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации дело N А35-765/2012 Арбитражного суда Курской области для пересмотра в порядке надзора решения от 25.07.2012, постановления Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 15.10.2012 и постановления Федерального арбитражного суда Центрального округа от 16.01.2013 по тому же делу.

2. Предложить лицам, участвующим в деле, представить в Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации отзывы в срок до 31 мая 2013 года.

Председательствующий судья

О.М. Козырь

Судьи

Г.Д. Пауль Г.Г. Попова