Определение Высшего Арбитражного Суда РФ от 4 июля 2013 г. N ВАС-4034/13 "О прекращении производства по делу" (ключевые темы: опасный груз - внутренний водный транспорт - акты федеральных органов исполнительной власти - получение лицензии - информационное письмо)

Определение Высшего Арбитражного Суда РФ от 4 июля 2013 г. N ВАС-4034/13
"О прекращении производства по делу"

Резолютивная часть определения объявлена 1 июля 2013 г.

Полный текст определения изготовлен 3 июля 2013 г.

Высший Арбитражный Суд Российской Федерации в составе председательствующего судьи Андреева Е.И., судей Александрова В.Н., Березия А.Е. рассмотрел в открытом судебном заседании дело по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Торговый порт "Покровка" о признании недействующим письма Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (Ространснадзора) от 04.06.2007 N ВП-24/440 "О необходимости получения лицензий компаниями осуществляющими перегрузку угля".

Протокол вел помощник судьи Карашев К.В.

В заседании приняли участие:

представители Федеральной службы по надзору в сфере транспорта Калашников П.В. - главный специалист-эксперт отдела правового и нормативного регулирования Правового управления (доверенность от 10.01.2013 N АК-10/7-0011); Кузнецова А.Ю. (доверенность от 17.05.2013 N АК-10/7-0753).

Представители общества с ограниченной ответственностью "Торговый порт "Покровка" в заседание суда не явились.

Общество с ограниченной ответственностью "Торговый порт "Покровка" (с. им. Тельмана Смидовичского района Еврейской автономной области; далее - общество, заявитель) обратилось в Высший Арбитражный Суд Российской Федерации с заявлением о признании недействующим письма Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (далее - Ространснадзор) от 04.06.2007 N ВП-24/440 "О необходимости получения лицензий компаниями осуществляющими перегрузку угля".

В обоснование заявленного требования общество привело следующие доводы: оспариваемый правовой акт содержит признаки нормативного правового акта; затрагивает права и законные интересы общества, поскольку был применен при привлечении общества к административной ответственности на основании части 1 статьи 14.1.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях; в нарушение требований пункта 10 Указа Президента Российской Федерации от 23.05.1996 N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" письмо Ространснадзора не было опубликовано в установленном порядке и зарегистрировано в Министерстве юстиции Российской Федерации.

В отзыве на заявление Федеральная служба по надзору в сфере транспорта с заявленным обществом требованием не согласилась, мотивируя тем, что оспариваемое письмо не является нормативным правовым актом, оно относится к внутренним локальным актам, которым доводится до сведения территориальных органов постановление Правительства Российской Федерации от 13.08.2006 N 490, не содержит норм права, носит рекомендательный характер и предназначено для пользования работниками данного органа власти.

Ространснадзор указал на то, что оспариваемое заявителем письмо не может быть рассмотрено в порядке главы 23 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации; права заявителя данным письмом не нарушаются, поскольку, как следует из действующего законодательства, каменный уголь вне зависимости от марки, вида и места добывания относится к опасным грузам, при погрузке и разгрузке которого требуется соответствующая лицензия.

В письменных пояснениях и дополнениях общество указывает на то, что письмо Федеральной службы по надзору в сфере транспорта от 04.06.2007 N ВП-24/440 "О необходимости получения лицензий компаниями осуществляющими перегрузку угля" им оспаривается в полном объеме как нормативный правовой акт, поскольку данный правовой акт, по его мнению, противоречит пункту 10 Указа Президента Российской Федерации от 23.05.1996 N 763.

Представитель Ространснадзора в судебном заседании возражал против заявленных требований, ссылаясь на то, что: оспариваемое письмо не является нормативным правовым актом, не обязательно к применению и не порождает последствий для неопределенного круга лиц, не затрагивает права и законные интересы заявителя. Данное письмо не отвечает критериям, указанным в Правилах подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, содержащихся в постановлении Правительства Российской Федерации от 13.08.1997 N 1009 и Разъяснениях о применении указанных Правил, утвержденных приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 04.05.2007 N 88; оспариваемое письмо издано в пределах компетенции, адресовано начальникам территориальных Управлений Госморречнадзора, Госморнадзора, Госречнадзора Федеральной службы по надзору в сфере транспорта; заявление общества следует оставить без удовлетворения; письмо не нуждается в государственной регистрации, поскольку носит организационный характер и не содержит нормативных предписаний, затрагивающих права, свободы и обязанности организаций, человека и гражданина.

Суд, обсудив доводы, приведенные в выступлениях присутствующих в судебном заседании представителей участвующего в деле лица, изучив представленные заявителем и Федеральной службой по надзору в сфере транспорта материалы, приходит к выводу о необходимости прекращения производства по делу в связи со следующим.

В соответствии с частью 1 статьи 192 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим нормативного правового акта, принятого государственным органом, органом местного самоуправления, иным органом, должностным лицом, если полагают, что оспариваемый нормативный правовой акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности или создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу пункта 1 части 2 статьи 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации Высший Арбитражный Суд Российской Федерации рассматривает в качестве суда первой инстанции дела об оспаривании нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно статье 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Определения нормативного правового акта и правовой нормы содержатся в постановлении Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 11.11.1996 N 781-II ГД, согласно которым нормативный правовой акт - это письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм. В свою очередь, под правовой нормой принято понимать общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение.

Согласно подпункту "а" пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 09.03.2004 N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" под функциями по принятию нормативных правовых актов понимается издание на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов обязательных для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 13.08.1997 N 1009 "Об утверждении правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации" утверждены Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, а также установлено, что разъяснения о применении указанных Правил дает Министерство юстиции Российской Федерации.

Согласно пункту 2 приказа Министерства юстиции Российской Федерации от 04.05.2007 N 88 "Об утверждении разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации" (далее - приказ Министерства юстиции N 88) нормативные правовые акты издаются федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается.

Не подлежат представлению на государственную регистрацию акты рекомендательного характера (подпункт "д" пункта 15 приказа Министерства юстиции N 88).

Оспариваемое письмо принято Федеральной службой по надзору в сфере транспорта, являющейся федеральным органом исполнительной власти, в форме письма; в официальных изданиях не опубликовано, Министерством юстиции Российской Федерации не зарегистрировано.

Согласно Положению о Федеральной службе по надзору в сфере транспорта, утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 N 398, данный федеральный орган исполнительной власти не вправе осуществлять в установленной деятельности нормативно-правовое регулирование.

Вместе с тем отсутствие надлежащего официального оформления акта не свидетельствует о его правовой природе и само по себе не позволяет сделать вывод о характере данных в нем предписаний.

В оспариваемом письме Ространснадзор, сославшись на Положение о лицензировании погрузочно-разгрузочной деятельности применительно к опасным грузам в морских портах и Положение о лицензировании погрузочно-разгрузочной деятельности применительно к опасным грузам на внутреннем водном транспорте, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 13.08.2006 N 490, а также на Международный морской кодекс по опасным грузам, Правила морской перевозки опасных грузов, Правила перевозок грузов на внутреннем водном транспорте и соответствующие ГОСТы, лишь констатировал, что каменный уголь является опасным грузом и компании, осуществляющие его перегрузку, обязаны иметь лицензию в соответствии с Федеральным законом от 08.08.2001 N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности".

В письме воспроизводятся положения, содержащиеся в упомянутых нормативных правовых актах, непосредственно регулирующих отношения по лицензированию погрузочно-разгрузочной деятельности применительно к опасным грузам на внутреннем водном транспорте.

Из содержания письма следует, что в нем разъясняется подведомственным органам вопрос, касающийся необходимости получения лицензии на погрузочно-разгрузочную деятельность применительно к опасным грузам в морских портах и на внутреннем водном транспорте стивидорными компаниями, которые осуществляют перевалку каменного угля в морских портах и на внутреннем водном транспорте.

В письме также содержится рекомендация составлять протоколы об административном правонарушении в отношении компаний, осуществляющих погрузочно-разгрузочную деятельность применительно к опасным грузам в морских портах и на внутреннем водном транспорте без соответствующей лицензии.

По своей сути письмо не имеет самостоятельного юридического значения и само по себе не порождает какие-либо правовые последствия для неопределенного круга лиц, не устанавливает правил поведения. Оно не содержит положений, нормативного характера, возлагающих на хозяйствующие субъекты какие-либо обязанности, не предусмотренные действующим в этой сфере законодательством.

Данное письмо не создает новых правовых норм, как государственного предписания, обязательного к применению, не устанавливает каких-либо новых обязанностей либо ограничений для участников предпринимательской и иной экономической деятельности.

Учитывая изложенное, суд пришел к выводу о том, что оспариваемое письмо не содержит общеобязательных властных предписаний постоянного или временного характера, рассчитанных на постоянное или временное применение, не устанавливает обязательных предписаний, возлагающих на хозяйственные общества какие-либо обязанности, носит рекомендательный характер и в силу этого не обладает признаками нормативного правового акта, а содержащиеся в нем положения не отвечают признакам правовых норм.

Таким образом, письмо не является правовым актом федерального органа исполнительной власти, затрагивающим права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, рассмотрение заявлений об оспаривании которого отнесено Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации к компетенции арбитражного суда.

Довод заявителя о нарушении оспариваемым письмом его прав со ссылкой на то, что это письмо послужило основанием для привлечения его к административной ответственности подлежит отклонению, поскольку основанием для привлечения заявителя к административной ответственности, как следует из материалов дела, явилось правонарушение, выразившееся в осуществлении погрузочно-разгрузочной деятельности применительно к опасным грузам на внутреннем водном транспорте при отсутствии лицензии.

Суды, рассматривающие споры соответствующей категории не связаны положениями оспариваемого письма, поскольку в силу норм процессуального законодательства Российской Федерации, Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях подобные письма не входят в круг нормативных актов, применяемых при рассмотрении дел.

При таких обстоятельствах заявление общества с ограниченной ответственностью "Торговый порт "Покровка" в силу положений статьи 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не подлежит рассмотрению в арбитражных судах.

На основании изложенного и в соответствии с пунктом 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации производство по делу подлежит прекращению.

Положения статьи 104 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и подпункта 3 пункта 1 статьи 333.40 Налогового кодекса Российской Федерации в настоящем деле не подлежат применению, поскольку определением Высшего Арбитражного суда Российской Федерации от 29.04.2013 удовлетворено ходатайство общества с ограниченной ответственностью "Торговый порт "Покровка" об отсрочке уплаты государственной пошлины, то есть заявителем государственная пошлина не уплачивалась.

Руководствуясь статьями 27, 29, 34, 110, 150, 184-188, 191-195 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ОПРЕДЕЛИЛ:

производство по делу N ВАС-4034/13 по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Торговый порт "Покровка" о признании недействующим письма Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (Ространснадзора) от 04.06.2007 N ВП-24/440 "О необходимости получения лицензий компаниями осуществляющими перегрузку угля" прекратить.

На определение может быть подано заявление о пересмотре судебного акта в порядке надзора.

Председательствующий

Е.И. Андреев

Судьи

В.Н. Александров А.Е. Березий