Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 29 августа 2007 г. N 1-Г07-17 Об отказе в признании недействующими преамбулы, пунктов 1 и 2 статьи 1 и статьи 3 Закона Архангельской области от 10 ноября 2004 г. N 262-33-03 "О мерах социальной поддержки ветеранов, граждан, пострадавших от политических репрессий, и иных категорий граждан"

Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 29 августа 2007 г. N 1-Г07-17

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Соловьёва В.Н. и Харланова А.В.

рассмотрела в судебном заседании дело по кассационной жалобе Мозжухина Н.Я. на решение Архангельского областного суда от 13 июня 2007 года, которым отказано в удовлетворении его заявления о признании недействующими отдельных положений закона Архангельской области от 10 ноября 2004 года N 262-33-03 "О мерах социальной поддержки ветеранов, граждан, пострадавших от политических репрессий, и иных категорий граждан".

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Хаменкова В.Б., заключение прокурора Генеральной прокуратуры РФ Селяниной Н.Я., полагавшей, что решение суда должно быть оставлено без изменения, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Согласно преамбуле закона Архангельской области N 262-33-03 "О мерах социальной поддержки ветеранов, граждан, пострадавших от политических репрессий, и иных категорий граждан" настоящий закон устанавливает меры социальной поддержки ветеранов, граждан, пострадавших от политических репрессий, и иных категорий граждан. Меры социальной поддержки, устанавливаемые настоящим законом, являются расходными обязательствами Архангельской области.

В соответствии с пунктами 1, 2 статьи 1 закона его действие распространяется на следующие категории граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории Архангельской области и включенных в областной регистр лиц, имеющих право на получение социальной поддержки:

1) лиц, являющихся ветеранами труда и имеющих право на пенсию в соответствии с Федеральными законами "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации", "О трудовых пенсиях в Российской Федерации", а также ветеранов военной службы при достижении возраста, дающего право на пенсию по старости в соответствии с федеральными законами "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" и "О трудовых пенсиях в Российской Федерации";

2) лиц, которым присвоено звание "Ветеран труда Архангельской области", имеющих право на пенсию в соответствии с Федеральными законами "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации", "О трудовых пенсиях в Российской Федерации".

Статьей 3 закона установлены меры социальной поддержки лицам, указанным в статье 1 настоящего закона, порядок предоставления мер социальной поддержки, порядок индексации ежемесячных денежных выплат, установленных настоящим законом.

Мозжухин Н.Я. обратился в суд с заявлением о признании приведённых выше норм противоречащими федеральному закону и недействующими.

В обоснование своих требований сослался на то, что он, являясь ветераном труда, пользовался установленными статьёй 22 Федерального закона "О ветеранах" льготами на бесплатный проезд в городском транспорте, бесплатный проезд в пригородном автобусном транспорте, 50% оплаты коммунальных услуг, телефона, радио и телеантенны.

Кроме того, он, являясь Почётным донором СССР, России и Архангельской области, на основании Закона РФ "О донорстве крови и её компонентов" также имел право на льготы по оплате 50 % за электроэнергию, газоснабжение и жилой площади, на бесплатный проезд в общественном транспорте.

Считал, что преамбула и пункты 1 и 2 статьи 1 областного закона противоречат преамбуле и статье 153 Федерального закона от 22.08.2004 г. N 122-ФЗ, статьям 7, 22, 28 Федерального закона "О ветеранах", поскольку не устанавливают его прав на льготы, получаемые им до 31 декабря 2004 года.

Полагал, что статьи 1 и 3 областного закона в нарушение названных выше Федеральных законов не содержат такой категории граждан, как лица, награждённые знаком "Почётный донор России" и "Почётный донор СССР", что также лишает его права на получение соответствующих льгот.

Решением Архангельского областного суда от 13 июня 2007 года в удовлетворении заявления Мозжухину Н.Я. отказано.

В кассационной жалобе заявитель просит об отмене решения суда, ссылаясь на его незаконность.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации считает решение суда правильным и оснований для его отмены не находит.

Отказывая Мозжухину Н.Я. в признании недействующей преамбулы оспариваемого областного закона, суд правильно указал на то, что абзац первый преамбулы содержит так называемые нормы-цели, которые не обладают непосредственной юридической силой, что данный абзац самостоятельно не устанавливает общеобязательного предписания постоянного или временного характера, рассчитанного на многократное применение, а потому не может нарушать права и охраняемые законом интересы заявителя.

Абзац второй преамбулы предусматривает, что меры социальной поддержки, устанавливаемые настоящим законом, являются расходными обязательствами Архангельской области.

Указанные положения полностью соответствуют пункту 2 статьи 10 Федерального закона "О ветеранах", согласно которым меры социальной поддержки, устанавливаемые законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации в соответствии со статьями 20 и 22 настоящего Федерального закона, являются расходными обязательствами субъектов Российской Федерации.

Доводы Мозжухина Н.Я. о том, что преамбула областного закона не устанавливает права граждан, которые получали льготы до 31 декабря 2004 года, правомерно признаны судом необоснованными, поскольку категории граждан, имеющих право на получение социальной поддержки, установлены в статье 1 областного закона.

Отсутствие в преамбуле областного закона ссылок на Конституцию РФ, федеральные и областные законы, не может рассматриваться как противоречие федеральному законодательству.

Отказывая заявителю в признании недействующими пунктов 1 и 2 статьи 1 областного закона, суд обоснованно исходил из того, что на основании пункта 2 статьи 22 Федерального закона "О ветеранах" от 12.01.1995 г. N 5-ФЗ (в первоначальной редакции) права и льготы предоставлялись ветеранам труда при выходе на пенсию.

Федеральным законом от 08.08.2001 N 124-ФЗ данная норма приведена в новой редакции, согласно которой права и льготы предоставлялись лицам, имеющим звание "Ветеран труда", после установления (назначения) им пенсии в соответствии с Законом Российской Федерации "О государственных пенсиях в Российской Федерации" независимо от прекращения ими трудовой деятельности.

Пунктом 1 статьи 22 Федерального закона от 12 января 1995 г. N 5-ФЗ "О ветеранах" (в редакции до 1 января 2005 г.) было установлено, что ветераны труда, прекратившие трудовые отношения с предприятиями, учреждениями, организациями после установления (назначения) им пенсии, сохраняют права членов трудовых коллективов тех предприятий, учреждений, организаций, в которых они работали до установления (назначения) пенсии.

Согласно пункту 2 статьи 22 указанного Федерального закона лицам, имеющим звание "Ветеран труда", права и льготы предоставлялись после установления (назначения) им пенсии в соответствии с Законом Российской Федерации "О государственных пенсиях в Российской Федерации" независимо от прекращения ими трудовой деятельности.

Таким образом, судом бесспорно установлено, что с даты вступления Федерального закона "О ветеранах" от 12.01.1995 г. в силу ветеранам труда предоставлялись льготы только при выходе на пенсию, а после изменений, внесенных Федеральным законом от 08.08.2001 N 124-ФЗ после установления (назначения) им пенсии в соответствии с Законом РФ "О государственных пенсиях в РФ" независимо от прекращения ими трудовой деятельности.

Следовательно, указанная в пунктах 1, 2 статьи 1 областного закона категория граждан соответствует перечню лиц, указанных в статьях 7, 22, 28 Федерального закона "О ветеранах".

Мозжухин Н.Я., являясь "Ветераном труда Архангельской области", не достиг пенсионного возраста, и поэтому не относится к лицам, установленным пунктами 1, 2 статьи 1 областного закона. Поэтому суд правомерно посчитал, что его права названными правовыми нормами не нарушаются.

Учитывая, что финансовое обеспечение расходов, связанных с выплатой средств на развитие донорства, является расходным обязательством Российской Федерации, что областной закон не регулирует вопросы предоставления мер социальной поддержки лиц, награжденных почетным знаком "Почетный донор Российской Федерации", суд правильно указал на то, что требования заявителя о признании противоречащими федеральному законодательству указанных норм областного закона в связи с тем, что предоставление ими мер социальной поддержки не распространяется на лиц, награжденных почетным знаком "Почетный донор России", не основаны на законе.

Согласно статье 13 Федерального закона "О ветеранах" социальная поддержка ветеранов предусматривает осуществление системы мер, включающей:

1) пенсионное обеспечение;

2) получение ежемесячной денежной выплаты;

3) получение и содержание жилых помещений;

4) оплату коммунальных услуг;

5) протезно-ортопедическое обслуживание.

При этом по сравнению с ранее действующим законодательством, в статье 13 новой редакции не включены такие меры, как бесплатный проезд городским и пригородным транспортом, льготный проезд при использовании железнодорожного транспорта, пользование услугами учреждений связи.

Как следует из пункта 1 статьи 3 областного закона лицам, указанным в пунктах 1 и 2 статьи 1 настоящего закона, предоставляются по месту их постоянного проживания следующие меры социальной поддержки:

1) оплата в размере 50 процентов занимаемой общей площади жилых помещений (в коммунальных квартирах - занимаемой жилой площади) в пределах установленной социальной нормы площади жилья. Льготы по оплате жилья предоставляются лицам, проживающим в жилых помещениях в жилищном фонде независимо от формы собственности;

2) оплата в размере 50 процентов коммунальных услуг (водоснабжение, водоотведение, вывоз бытовых и других отходов, газ, электрическая и тепловая энергия) в пределах установленных нормативов потребления указанных услуг;

3) ежемесячная денежная выплата на приобретение топлива в размере 150 рублей лицам, проживающим в домах, не имеющих центрального отопления;

4) ежемесячная денежная выплата в размере 300 рублей.

В этой связи суд правильно посчитал необоснованными доводы заявителя о том, что, установив меры социальной поддержки, областной законодатель не сохранил прежние льготы для ветеранов труда.

Как следует из преамбулы Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ при переходе к системе социальной защиты граждан, основанной на положениях настоящего Федерального закона, субъекты Российской Федерации должны при замене льгот в натуральной форме на денежные компенсации вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающие сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан с учетом специфики их правового, имущественного положения, а также других обстоятельств.

Пунктами 1 и 2 статьи 153 Федерального закона N 122-ФЗ установлено, что лица, имеющие право на получение компенсационных выплат, предусмотренных ранее действующим законодательством, имеют право на компенсации в размерах, установленных новым законом.

При издании органами государственной власти субъектов Российской Федерации нормативных правовых актов должны быть соблюдены следующие условия: вновь устанавливаемые гарантии и компенсации отдельным категориям граждан в денежной форме не могут быть ниже размеров гарантий и компенсаций в денежной форме, предоставлявшихся соответствующим категориям граждан, по состоянию на 31 декабря 2004 года.

При изменении после 31 декабря 2004 года порядка реализации льгот и выплат, предоставлявшихся отдельным категориям граждан до указанной даты в натуральной форме, совокупный объем финансирования соответствующих льгот и выплат не может быть уменьшен, а условия предоставления ухудшены.

Таким образом, законодатель предусмотрел возможность наряду с установлением гарантий и компенсаций (в том числе единовременных) введения органами государственной власти субъектов Российской Федерации и иных видов социальных выплат в денежной форме.

Как установлено судом, ранее действующим законодательством ветеранам труда социальные выплаты в денежной форме не предоставлялись. Установленная подпунктом 4 пункта 1 статьи 3 Областного закона мера социальной поддержки в виде ежемесячной денежной выплаты, не является компенсацией льгот, право на которые ветераны труда имели до 1 января 2005 года, и установлена областным законодателем впервые.

В соответствии со статьей 36 областного закона от 20 декабря 2006 года N 310-14-03 "Об областном бюджете на 2007 год" размер ежемесячной денежной выплаты в 2007 году увеличен до 385 рублей, размер ежемесячной денежной выплаты на приобретение топлива лицам, проживающим в домах, не имеющих центрального отопления, увеличен до 220 рублей.

Сравнительный анализ прав и льгот, предоставлявшихся в соответствии со статьей 22 Федерального закона в редакции, действовавшей до 1 января 2005 года, и мер социальной поддержки, предоставляющихся областным законом, позволил суду сделать обоснованный вывод о том, что совокупный объем мер социальной поддержи в натуральной и денежной формах, предоставляемых на уровне Архангельской области лицам, указанным в пункте 1 и 2 статьи 1 областного закона, не уменьшает уровень социальной защиты в отношении данной категории граждан.

Данное обстоятельство подтверждено фактическими затратами Архангельской области в реализации прав на льготы ветеранам труда в 2004-2006 годах и потребностью в 2007 году.

Из указанных расчётов суд установил, что совокупный объем финансирования мер социальной поддержки ветеранам труда в 2005-2007 годах увеличен по сравнению с совокупным объемом финансирования в 2004 году.

Следовательно, при установлении в областном законе мер социальной поддержки соблюдены требования и преамбулы, и статьи 153 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ.

Исходя из изложенного, суд правомерно заключил, что пункт 1 статьи 3 областного закона соответствует федеральному законодательству.

Не вызывает сомнений правильность вывода суда и о том, что оспариваемые пункты 2-8 статьи 3 областного закона не нарушают прав и интересов заявителя, поскольку последний не относится к указанным категориям граждан, которым предоставляется меры социальной поддержки.

При таких обстоятельствах решение суда об отказе заявителю в признании недействующими преамбулы, пунктов 1 и 2 статьи 1 и статьи 3 областного закона следует признать законным и обоснованным.

Доводы кассационной жалобы Мозжухина Н.Я. направлены на неправильное толкование норм материального права и иную оценку обстоятельств, установленных и исследованных судом в полном соответствии с правилами статей 12, 56 и 67 ГПК РФ, а потому не могут служить основанием к отмене судебного решения.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 360 и 361 ГПК РФ, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Архангельского областного суда от 13 июня 2007 года оставить без изменения, а кассационную жалобу Мозжухина Н.Я. - без удовлетворения.

Председательствующий

Хаменков В.Б.,

Судьи

Соловьёв В.Н.

Харланов А.В.