Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 21 августа 2003 г. N 14-Г03-23 Решение суда о признании недействующими статьи 3 и Приложения 1 Закона Воронежской области "Об областном бюджете на 2002 год", статей 3, 4, Приложения 1 и Приложения 2 Закона Воронежской области "Об областном бюджете на 2003 год" оставлено без изменения

Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 21 августа 2003 г. N 14-Г03-23

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Манохиной Г.В.,

судей Соловьева В.Н. и Макарова Г.В.

рассмотрела в судебном заседании от 21 августа 2003 г. дело по заявлению Главы Администрации г. Богучар Воронежской области о признании недействующими ст. 3 и Приложения 1 Закона Воронежской области "Об областном бюджете на 2002 год", а также ст. 3, ст. 4, Приложения 1 и Приложения 2 Закона Воронежской области "Об областном бюджете на 2003 год", по кассационной жалобе Воронежской областной Думы и Главного финансового управления Администрации Воронежской области на решение Воронежского областного суда от 4 июня 2003 г., которым заявленное требование удовлетворено.

Заслушав доклад по делу судьи Верховного Суда Российской Федерации Соловьева В.Н., объяснения представителя Воронежской областной Думы Кореневской С.Н., представителя Администрации Богучарского района Демченко О.А., представителей Главного финансового управления Администрации Воронежской области Голубцовой Т.Е., Труфанова И.В., Латышева С.Ф., представителя Администрации г. Богучара Якутовой М.А., Савина А.Е., Главы местного самоуправления г. Богучара Нежельского И.М., объяснения прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гермашевой М.М., полагавшей состоявшееся по делу решение суда законным и обоснованным, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Глава администрации г. Богучар Воронежской области обратился в суд с заявлением о признании недействующими ст. 3 и Приложения 1 Закона Воронежской области "Об областном бюджете на 2002 год", а также ст. 3, ст. 4, Приложения 1 и Приложения 2 Закона Воронежской области "Об областном бюджете на 2003 год".

В обоснование своего заявления сослался на то, что данные нормы противоречат федеральному законодательству о местном самоуправлении и нарушают права муниципального образования г. Богучар, т.к. не устанавливают нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов, нормативы и объем дотаций в бюджет этого муниципального образования.

Представители Воронежской областной Думы и Главного финансового управления администрации Воронежской области, а также представители администрации Богучарского района Воронежской области возражали против указанного заявления, считая его необоснованным.

В своих возражениях они указывали на то, что в соответствии с Законом Воронежской области "О местном самоуправлении в Воронежской области" г. Богучар отнесен к муниципальному образованию второго вида и его финансирование может осуществляться лишь через бюджет муниципального образования первого вида - Богучарский район Воронежской области.

Решением Воронежского областного суда от 4 июня 2003 г. заявление Главы администрации г. Богучара удовлетворено.

Признаны недействующими ст. 3 и Приложение 1 Закона Воронежской области "Об областном бюджете на 2002 год", а также ст. 3, ст. 4, Приложения 1 и Приложения 2 Закона Воронежской области "Об областном бюджете на 2003 год".

Не соглашаясь с этим, Воронежская областная Дума, Главное финансовое управление Администрации Воронежской области обжаловали решение суда в кассационном порядке.

В кассационных жалобах просили его отменить, ссылаясь на ошибочное, по их мнению, толкование и применение положений норм материального права, регулирующих вопросы финансирования органов местного самоуправления и взаимоотношений бюджетов различных уровней.

Проверив материалы дела, изучив доводы кассационных жалоб, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации находит состоявшееся по делу судебное постановление подлежащим оставлению без изменения по следующим основаниям.

Установлено, что ст. 3 Закона Воронежской области "Об областном бюджете на 2002 год" определены на 2002-2004 годы нормативы отчислений от налога на прибыль организаций, налога на доходы физических лиц, налога на имущество предприятий, налога с продаж, акцизов, налога на вмененный доход для определенных видов деятельности в бюджет районов и городов согласно Приложению N 1 к данному Закону.

27 декабря 2002 г. Воронежской областной Думой принят Закон "Об областном бюджете на 2003 год".

Статьями 3 и 4 этого Закона установлены нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов, нормативы и объемы дотаций, подлежащих передаче в бюджеты муниципальных образований Воронежской области в 2003 году.

Обращаясь в суд с заявлением о признании недействующими указанных положений, Глава администрации г. Богучара сослался на то обстоятельство, что оспариваемые Законы Воронежской области не предусматривают отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов, а также нормативы и объемы дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности в бюджет муниципального образования г. Богучара.

Согласно Приложению N 1 и Закону Воронежской области от 15 января 2002 г. N 1-ОЗ, устанавливающему указанные нормативы отчислений в бюджеты муниципальных образований, г. Богучар в их числе не значится.

Не отрицая этого, представители областной Думы и Администрации области пояснили, что в Приложении указаны муниципальные образования первого вида, а г. Богучар относится ко второму виду.

Практически это означает представление муниципальным образованиям первого вида права регулирования бюджетов муниципальных образований второго вида.

Существование подобного деления закреплено Законом Воронежской области "О местном самоуправлении в Воронежской области" от 28 декабря 1994 г. N 8-з (в редакции от 21 февраля 2002 г.).

В судебном заседании суда первой инстанции данное обстоятельство полностью подтвердилось.

О том, что образование бюджета муниципальных образований второго вида непосредственно зависит от бюджета муниципальных образований первого, в связи с чем оспариваемые нормы закона области содержат указания только о последних, не отрицали представители Думы и Администрации Воронежской области - и в ходе заседания кассационной инстанции.

Вместе с тем, в соответствии с п. "н" ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно части 5 статьи 76 Конституции РФ законы и нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

Разделение муниципальных образований Воронежской области на два вида и закрепление финансового подчинения одного вида муниципальных образований другому, установленные Законом Воронежской области "О местном самоуправлении в Воронежской области" и другими законами Воронежской области противоречат положениям Федерального закона "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 6) и Федерального закона "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 5) о равенстве прав всех муниципальных образований.

Статьей 129 Бюджетного кодекса РФ также закреплены принципы равенства бюджетных прав муниципальных образований, выравнивания уровня минимальной бюджетной обеспеченности муниципальных образований, равенства местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации.

Судом правильно отмечено, что в силу ч. 1 ст. 7 Федерального закона "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" к собственным доходам местных бюджетов относятся местные налоги и сборы, другие собственные доходы местных бюджетов, доли федеральных налогов и доли налогов субъектов Российской Федерации, закрепленные за местными бюджетами на постоянной основе.

В соответствии с ч. 2 ст. 48 Бюджетного кодекса РФ нормативы отчислений определяются законом о бюджете того уровня бюджетной системы Российской Федерации, который передает регулирующие доходы, либо законом о бюджете того уровня бюджетной системы Российской Федерации, который распределяет переданные ему регулирующие доходы из бюджета другого уровня.

В оспариваемых заявителем нормах Законов Воронежской области "О бюджете на 2002 год" и "О бюджете на 2003 год" не предусмотрены нормативы отчислений регулирующих доходов федерального и регионального бюджетов в бюджет г. Богучар, что существенно нарушает право этого муниципального образования на финансовую и экономическую самостоятельность.

В этой связи следует признать правильным вывод суда о том, что фактически данными законами одни муниципальные образования подчинены другим муниципальным образованиям посредством предоставления муниципальным образованиям первого вида права регулирования бюджетов муниципальных образований второго вида.

Такое положение противоречит требованиям ст. 12 Конституции РФ о самостоятельности местного самоуправления.

В Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 16 октября 1997 г. по делу о проверке конституционности п. 3 ст. 49 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" приведена правовая позиция о том, что Конституция Российской Федерации и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не предусматривают различий в правовом статусе муниципальных образований. Муниципальные образования независимо от размеров территории и численности населения, а также своей структуры и места в системе территориального устройства пользуются одними и теми же конституционными правами и гарантиями. Между ними нет отношений подчиненности, и, следовательно органы местного самоуправления одних муниципальных образований не вправе применять санкции в отношении органов и должностных лиц других муниципальных образований.

Данная правовая позиция применима и по настоящему делу, поскольку финансовая и бюджетная подчиненность муниципального образования другому муниципальному образованию не может рассматриваться иначе, как нарушение конституционных принципов самостоятельности местного самоуправления в разрешении вопросов местного значения, равенства статуса всех муниципальных образований и недопустимости подчинения одного муниципальному образованию другому.

Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (часть 1 статьи 130 Конституции Российской Федерации).

Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения (часть 1 статьи 130 Конституции Российской Федерации).

В соответствии со ст. 6 Федерального закона от 28 августа 1995 года N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в ред. Федеральных законов от 22.04.1996 N 38-ФЗ, от 26.11.1996 N 141-ФЗ, от 17.03.1997 N 55-ФЗ, от 04.08.2000 N 107-ФЗ, от 21.03.2002 N 31-ФЗ) в ведении муниципальных образований находятся вопросы местного значения, а также отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления.

В силу п. 3 части 2 данной статьи к вопросам местного значения относятся местные финансы, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, решение других финансовых вопросов местного значения.

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации полагает в этой связи обоснованным вывод суда о несостоятельности утверждения представителей Воронежской областной Думы о том, что оспариваемые нормы права не нарушают прав муниципального образования г. Богучар.

В соответствии с п. 3 ст. 6 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в случае, если в границах территории муниципального образования (за исключением города) имеются другие муниципальные образования, предметы ведения муниципальных образований, объекты муниципальной собственности, источники доходов местных бюджетов разграничиваются законом субъекта Российской Федерации, а в отношении внутригородских муниципальных образований - уставом города.

Об этом же говорится и в п. 7 ст. 7 Федерального закона "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации".

При этом муниципальным образованиям должна обеспечиваться экономическая и финансовая самостоятельность, подчиненность одного муниципального образования другому не допускается.

Соподчиненность муниципальных образований исключают и нормы Бюджетного кодекса РФ.

Бюджетная система Российской Федерации согласно ст. 10 Бюджетного кодекса РФ состоит из бюджетов трех уровней: Федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов. При этом какого либо разделения бюджетов муниципальных образований (местных бюджетов), согласно ст. 14 Бюджетного кодекса РФ не предусмотрено.

Принцип единства бюджетной системы Российской Федерации, закрепленный в ст.ст. 28, 29 БК РФ означает единство правовой базы и единый порядок финансирования расходов бюджетов всех уровней.

Принцип разграничения доходов и расходов означает закрепление соответствующих видов доходов (полностью или частично) и полномочий по осуществлению расходов за органами местного самоуправления (ст. 30 БК РФ).

Принцип самостоятельности бюджета, закрепленный в ст. 31 БК РФ, означает право органов местного самоуправления на каждом уровне бюджетной системы Российской Федерации самостоятельно осуществлять бюджетный процесс за счет собственных источников доходов бюджетов каждого уровня.

Межбюджетные отношения, в силу п. 2 ст. 129 БК РФ, основываются на принципах равенства бюджетных прав муниципальных образований, равенства местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации.

При таких обстоятельствах Воронежский областной суд обоснованно сделал вывод о том, что оспариваемые положения нормативно правовых актов области противоречат нормам федерального законодательства, регулирующим данные правоотношения.

В силу этого суд удовлетворил заявленное Главой администрации г. Богучара требование о признании недействующими ст. 3 и Приложения 1 Закона Воронежской области "Об областном бюджете на 2002 год", а также ст. 3, ст. 4, Приложения 1 и Приложения 2 Закона Воронежской области "Об областном бюджете на 2003 год" с момента вступления решения суда в законную силу.

С учетом изложенного постановленное по данному делу решение суда следует признать законным, в связи с чем подлежащим оставлению без изменения.

Доводы кассационных жалоб Воронежской Думы и Администрации области не могут быть признаны состоятельными, так как сводятся к оспариванию выводов суда по существу дела на основании ошибочного понимания места и роли субъектов бюджетного регулирования и взаимоотношений органов муниципальных образований на территории субъекта Российской Федерации.

Утверждение о том, что права муниципальных образований области "второго вида" (г. Богучар) не нарушают прав последних на образования самостоятельных бюджетов судом тщательно проверялось и признано не соответствующим действительности.

При таких обстоятельствах, руководствуясь ст. 361 ГПК РФ, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

Решение Воронежского областного суда от 4 июня 2003 г. оставить без изменения, кассационные жалобы Воронежской областной Думы и Администрации Воронежской области - без удовлетворения.

Председательствующий

Манохина Г.В.

Судьи

Соловьев В.Н.

Макаров Г.В.