Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 14 марта 2007 г. N 16-Г07-2 О признании недействующим отдельных положений Закона Волгоградской области от 11 февраля 2005 года (с последующими изменениями) "О мерах социальной поддержки по оплате жилья и коммунальных услуг отдельных категорий граждан, работающих и проживающих в сельской местности, рабочих посёлках (посёлках городского типа) на территории Волгоградской области"

Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 14 марта 2007 г. N 16-Г07-2

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

в составе председательствующего Пирожкова В.Н.,

судей Калининой Л.А., Маслова А.М.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационные жалобы Волгоградской областной Думы и администрации Волгоградской области об отмене решения Волгоградского областного суда от 9 ноября 2006 года, которым удовлетворено заявление Горбачёва С.Т. о признании недействующим отдельных положений Закона Волгоградской области от 11 февраля 2005 года (с последующими изменениями) "О мерах социальной поддержки по оплате жилья и коммунальных услуг отдельных категорий граждан, работающих и проживающих в сельской местности, рабочих посёлках (посёлках городского типа) на территории Волгоградской области".

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Калининой Л.А., объяснения представителя Волгоградской областной Думы Стояна В.В., поддержавшего доводы кассационной жалобы законодательного (представительного) органа государственной власти Волгоградской области, заключение прокурора Генеральной Прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., полагавшего решение оставить без изменения, Судебная коллегия Верховного Суда Российской Федерации установила:

11 февраля 2005 года Волгоградской областной Думой был принят Закон Волгоградской области "О мерах социальной поддержки по оплате жилья и коммунальных услуг отдельных категорий граждан, работающих и проживающих в сельской местности, рабочих посёлках (посёлках городского типа) на территории Волгоградской области". Указанный закон 4 марта 2005 года был подписан главой администрации Волгоградской области, 11 марта 2005 года опубликован в газете "Волгоградская правда" N 42 и с этого времени вступил в законную силу.

В соответствии с пунктом 1 статьи 1 названного Закона правом на возмещение расходов по оплате жилья, электроосвещения и отопления жилья пользуются работающие и проживающие в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа) на территории Волгоградской области, занятые по основному месту работы в учреждениях, финансируемых за счет средств областного и местных бюджетов, ... педагогические работники.

Статья 3 Закона изложена в следующей редакции:

"1. Меры социальной поддержки специалистам по оплате жилья предоставляются за фактически занимаемую ими общую площадь в пределах социальной нормы площади жилья в Волгоградской области в государственном и муниципальном жилищных фондах. В случае невозможности предоставления специалистам жилой площади в пределах социальной нормы площади жилья меры социальной поддержки по оплате жилья предоставляются за фактически занимаемую ими общую площадь в полном объеме. Цены на оплату жилья в государственном и муниципальном жилищных фондах устанавливаются органами местного самоуправления.

2. При отсутствии возможности выделения специалистам жилой площади в домах муниципального жилищного фонда разрешается производить оплату специалистам за наем жилой площади по договорам с собственниками жилых помещений, предоставившими их для проживания специалистов в размере, предусмотренном пунктом 1 настоящей статьи, но не более цены за наем жилья в муниципальном и государственном жилищных фондах.

3. Расходы по оплате жилья возмещаются специалистам ежемесячно в виде выплаты денежной компенсации".

Статья 4 Закона гласит, что:

"1. Возмещение расходов, связанных с отоплением жилых помещений, осуществляется по установленным главой администрации Волгоградской области среднеобластным нормативам потребления жилищно-коммунальных услуг, связанным с предоставлением мер социальной поддержки по оплате отопления жилья, используемым для расчета межбюджетных отношений (далее - среднеобластные нормативы). Среднеобластные нормативы, устанавливаемые главой администрации Волгоградской области по основаниям, предусмотренным настоящей статьей, не могут быть изменены после начала отопительного сезона. Органы местного самоуправления в случае принятия нормативов оплаты коммунальных услуг выше среднеобластных нормативов, установленных главой администрации Волгоградской области, предусматривают собственные дополнительные бюджетные источники для финансирования возмещения расходов специалистам сверх среднеобластных нормативов.

2. Возмещение расходов, связанных с отоплением жилых помещений в домах с центральной системой теплоснабжения, предоставляется за фактически занимаемую общую площадь жилых помещений (в коммунальных квартирах и общежитиях - занимаемую жилую площадь), исходя из тарифов оплаты за центральное отопление, установленных органами местного самоуправления, в пределах социальной нормы площади жилья в Волгоградской области, за исключением случая, указанного в пункте 1 статьи 3 настоящего Закона. Возмещение расходов по оплате отопления жилья производится ежемесячно в течение календарного года.

3. Компенсация за оплату отопления жилья газом производится исходя из среднеобластных нормативов расхода природного газа на один квадратный метр отапливаемой занимаемой площади в пределах социальной нормы площади жилья. Возмещение расходов по оплате отопления жилья газом производится ежемесячно в течение календарного года.

4. Плата за электрическое отопление компенсируется исходя из среднеобластных нормативов потребления электроэнергии на один квадратный метр отапливаемой занимаемой площади в пределах социальной нормы площади жилья. Возмещение расходов по оплате электрического отопления жилья производится ежемесячно в течение отопительного периода, устанавливаемого органами местного самоуправления.

5. В случае использования печного отопления жилья возмещение расходов на приобретение топлива производится исходя из среднеобластных нормативов отапливаемой занимаемой площади и с учетом социальной нормы площади жилья в Волгоградской области один раз в год.

6. В случае проживания специалиста на предоставленной ему государственными или муниципальными органами жилой площади, превышающей социальную норму площади жилья, и невозможности предоставления жилой площади в пределах этой нормы меры социальной поддержки, связанные с отоплением жилых помещений, предоставляются за отопление фактически занимаемой площади в полном объеме.

Согласно статье 5 Закона возмещение расходов по оплате электроосвещения жилых помещений предоставляется из расчета 50 киловатт на одного специалиста в месяц. Возмещение расходов по оплате электроосвещения производится ежемесячно. В случае если два или несколько специалистов - членов одной семьи имеют право на меры социальной поддержки по оплате электроосвещения жилых помещений, эти меры социальной поддержки предоставляются каждому из них. Расходы по оплате электроосвещения членам семьи специалиста не возмещаются (пункты 1, 2).

В соответствии с пунктом 2 статьи 6 предоставление мер социальной поддержки по оплате жилья, электроосвещения и отопления жилья работающим специалистам (в том числе работающим специалистам, вышедшим на пенсию) производится по месту работы, а неработающим пенсионерам и пенсионерам, работающим в других должностях, - по месту жительства в территориальных управлениях управления социальной защиты населения администрации Волгоградской области в установленные настоящим Законом сроки. Бюджетные учреждения, в которых работают специалисты, и муниципальные органы социальной защиты населения составляют ведомости на основании представленных документов об оплате жилья, начисляют и выплачивают суммы, причитающиеся к возмещению, отражают их в бухгалтерском учете в соответствии со сметами бюджетных учреждений.

Горбачёв С.Т., проживающий в ... области, работающий учителем в ... общеобразовательной средней школе ... обратился в Волгоградский областной суд с заявлением, в котором просил признать недействующими поименованные выше положения Закона Волгоградской области N 1019-ОД от 11 февраля 2005 года "О мерах социальной поддержки по оплате жилья и коммунальных услуг отдельных категорий граждан, работающих и проживающих в сельской местности, рабочих посёлках (посёлках городского типа) на территории Волгоградской области" в той части, в какой он лишил педагогов права на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением в сельской местности, рабочих поселках и поселках городского типа.

В обоснование заявления сослался на противоречие оспариваемых положений Закону Российской Федерации от 10 июля 1992 года N 3266-1 "Об образовании" и Постановлению Правительства РФ от 27 июня 2003 года N 377 "Об утверждении Правил предоставления бюджетам субъектов Российской Федерации субсидий для возмещения расходов в связи с предоставлением льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан, работающим и проживающим в сельской местности".

В частности, заявитель не был согласен с правомерностью установления в Законе положений, устанавливающих вместо полной оплаты жилья и коммунальных услуг их оплату "в пределах социальной нормы площади жилья в Волгоградской области", "по установленным главой администрации Волгоградской области среднеобластным нормативам потребления жилищно-коммунальных услуг", "исходя из тарифов оплаты за центральное отопление, установленных органами местного самоуправления, в пределах социальной нормы площади жилья в Волгоградской области".

Возражал против установления в законе положения о возмещении расходов по оплате отопления, "исходя из среднеобластных нормативов расхода природного газа на один квадратный метр отапливаемой жилой площади в пределах социальной нормы жилья", "из среднеобластных нормативов потребления электроэнергии на один метр отапливаемой занимаемой площади в пределах социальной нормы площади жилья".

Полагал, что наличие в Законе области норм, согласно которым возмещение расходов по оплате электрического отопления жилья должно производиться "исходя из среднеобластных нормативов отапливаемой занимаемой площади и с учетом социальной нормы площади жилья в Волгоградской области", а расходы по оплате электроэнергии производятся педагогам из расчета 50 киловатт на одного специалиста в месяц также противоречат требованиям федерального законодательства.

Волгоградская областная Дума, администрация Волгоградской области заявленные требования не признали.

Решением Волгоградского областного суда от 9 ноября 2006 года постановлено заявление Горбачёва С.Т. о признании недействующим и не подлежащим применению отдельных положений Закона Волгоградской области от 11 февраля 2005 года "О мерах социальной поддержки по оплате жилья и коммунальных услуг отдельных категорий граждан, работающих и проживающих в сельской местности, рабочих посёлках (посёлках городского типа) на территории Волгоградской области" удовлетворить; признать не действующими и не подлежащими применению пункт 1 статьи 3 Закона Волгоградской области N 1019-ОД от 11 февраля 2005 года "О мерах социальной поддержки по оплате жилья и коммунальных услуг отдельных категорий граждан, работающих и проживающих в сельской местности, рабочих посёлках (посёлках городского типа) на территории Волгоградской области" в части слов "в пределах социальной нормы площади жилья в Волгоградской области", пункт 2 статьи 3 названного Закона в части слов "но не более цены за наем жилья в муниципальном и государственном жилищных фондах", пункт 3 статьи 3 названного Закона, пункт 1 статьи 4 названного Закона в части слов "по установленным главой администрации Волгоградской области среднеобластным нормативам потребления жилищно-коммунальных услуг", пункт 2 статьи 4 названного Закона в части слов "(в коммунальных квартирах и общежитиях - занимаемую жилую площадь), исходя из тарифов оплаты за центральное отопление, установленных органами: местного самоуправления, в пределах социальной нормы площади жилья в Волгоградской области... Возмещение расходов по оплате отопления жилья производится ежемесячно в течение календарного года", пункт 3 статьи 4 названного Закона в части слов "исходя из среднеобластных нормативов расхода природного газа на один квадратный метр отапливаемой жилой площади в пределах социальной нормы жилья. Возмещение расходов по оплате отопления жилья газом производится ежемесячно в течение календарного года", пункт 4 статьи 4 названного Закона в части слов "исходя из среднеобластных нормативов потребления электроэнергии на один метр отапливаемой занимаемой площади в пределах социальной нормы площади жилья. Возмещение расходов по оплате электрического отопления жилья производится ежемесячно в течение отопительного периода, устанавливаемого органами местного самоуправления", пункт 5 статьи 4 названного Закона в части слов "исходя из среднеобластных нормативов отапливаемой занимаемой площади и с учетом социальной нормы площади жилья в Волгоградской области", пункт 1 статьи 5 названного Закона в части слов "из расчета 50 киловатт на одного специалиста в месяц. Возмещение расходов по оплате электроосвещения производится ежемесячно", пункт 2 статьи 6 названного Закона с момента вступления настоящего судебного решения в законную силу в части, касающейся педагогических работников.

В кассационных жалобах Волгоградская областная Дума, администрация Волгоградской области просят решение отменить как постановленное с нарушением норм материального и процессуального права, принять новое решение, которым в удовлетворении заявления Горбачеву С.Т. отказать.

Отмечается, что Закон Волгоградской области от 11 февраля 2005 года "О мерах социальной поддержки по оплате жилья и коммунальных услуг отдельных категорий граждан, работающих и проживающих в сельской местности, рабочих посёлках (посёлках городского типа) на территории Волгоградской области" соответствует федеральному законодательству, принят в соответствии с полномочиями, предоставленными Волгоградской области как субъекту Российской Федерации; условия предоставления педагогическим работникам; положение педагогических работников по сравнению с ранее действовавшим законодательством не ухудшает.

Изучив материалы дела, обсудив доводы кассационных жалоб, Судебная коллегия не находит оснований для отмены решения в кассационном порядке.

Удовлетворяя заявление Горбачева С.Т., суд правильно исходил из того, что оспариваемые частично заявителем положения противоречат федеральному закону.

Действительно, абзацем 3 пункта 5 статьи 55 Закона РФ от 10 июля 1992 года N 3266-1 "Об образовании" установлено, что педагогические работники образовательных учреждений в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, пользуются правом на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа), на первоочередное предоставление жилой площади. Данное право не отменялось и не изменялось, изменен лишь механизм его реализации. Пунктом 30 статьи 16 Федерального закона N 122-ФЗ от 22 августа 2004 года "О внесении изменений в законодательные акты РФ и признании утратившими силу некоторых законодательных актов РФ в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" субъектам Российской Федерации предложено лишь установить размер, условия и порядок возмещения расходов, связанных с предоставлением мер социальной поддержки работникам образования, учитываемых в межбюджетных отношениях, участниками которых граждане не являются. Поэтому, признавая недействующими оспариваемые Горбачевым С.Т. положения, суд первой инстанции правильно пришел к выводу о том, что работники образования в сельской местности не должны нести расходы по оплате жилой площади, отоплению, освещению.

Между тем, указанные выше положения регионального Закона свидетельствуют о фактической частичной замене установленной федеральным законодательством льготы. В частности предоставление мер социальной поддержки в силу отдельных положений статей 3-5 Закона Волгоградской области ограничено пределами социальной нормы площади жилья в Волгоградской области, ценой за наем жилья в муниципальном и государственном жилищных фондах, установленными главой администрации Волгоградской области среднеобластными нормативами потребления жилищно-коммунальных услуг, занимаемой жилой площадью в коммунальных квартирах и общежитиях, тарифами оплаты за центральное отопление, установленными органами местного самоуправления, среднеобластными нормативами расхода природного газа на один квадратный метр отапливаемой жилой площади в пределах социальной нормы жилья, среднеобластными нормативами потребления электроэнергии на один метр отапливаемой занимаемой площади в пределах социальной нормы площади жилья, 50 киловаттами на одного специалиста в месяц при оплате электроосвещения.

При таких обстоятельствах, выводы суда о признании частично недействующими оспариваемых Горбачевым С.Т. положений являются законными и обоснованными, а доводы кассационной жалобы о том, что Закон Волгоградской области, нормы которого частично оспариваются заявителем, не ухудшает условия предоставления льгот и компенсаций педагогическим работникам, а сохраняет их в ранее существовавшем виде - несостоятельными.

Суд обоснованно высказал суждение, что ранее педагоги в сельской местности пользовались правом на бесплатное жилье с отоплением и освещением на всю фактически занимаемую жилую площадь без ограничения какими-либо нормами, а, следовательно, при изменении после 31 декабря 2004 года порядка реализации льгот и выплат, предоставлявшихся отдельным категориям граждан до указанной даты в натуральной форме, совокупный объем финансирования соответствующих льгот и выплат не мог быть уменьшен, а условия предоставления ухудшены.

Действительно, оспариваемый заявителем закон издан в связи с принятием Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пунктом 2 статьи 153 которого установлено, что при издании органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в связи с принятием настоящего Федерального закона, нормативных правовых актов должны быть соблюдены следующие условия: вновь устанавливаемые размеры и условия оплаты труда (включая надбавки и доплаты), размеры и условия выплаты пособий (в том числе единовременных) и иных видов социальных выплат, гарантии и компенсации отдельным категориям граждан в денежной форме не могут быть ниже размеров и условий оплаты труда (включая надбавки и доплаты), размеров и условий выплаты пособий (в том числе единовременных) и иных видов социальных выплат, гарантий и компенсаций в денежной форме, предоставлявшихся соответствующим категориям граждан по состоянию на 31 декабря 2004 года; при изменении после 31 декабря 2004 года порядка реализации льгот и выплат, предоставлявшихся отдельным категориям граждан до указанной даты в натуральной форме, совокупный объем финансирования соответствующих льгот и выплат не может быть уменьшен, а условия предоставления ухудшены.

С учетом изложенного, руководствуясь статьями 361, 362 ГПК РФ, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации определила

решение Волгоградского областного суда от 9 ноября 2006 года оставить без изменения, кассационный жалобы Волгоградской областной Думы, администрации Волгоградской области - без удовлетворения.

Председательствующий

Пирожков В.Н.

Судьи

Калинина Л.А.

Маслов А.М.