Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 17 ноября 2004 г. N 33-Г04-10 О признании недействующими пунктов 5 и 6 постановления Правительства Ленинградской области от 18 декабря 2002 г. N 234 "О введении особого режима лесопользования на территории Тихвинского района Ленинградской области"

Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 17 ноября 2004 г. N 33-Г04-10

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Манохиной Г.В.,

судей Харланова А.В., Маслова A.M.

рассмотрела в судебном заседании 17 ноября 2004 г. гражданское дело по кассационной жалобе Правительства Ленинградской области на решение Ленинградского областного суда от 30 августа 2004 г., которым удовлетворено заявление Ленинградского межрайонного природоохранного прокурора о признании недействующими пунктов 5 и 6 постановления Правительства Ленинградской области N 234 от 18 декабря 2002 г. "О введении особого режима лесопользования на территории Тихвинского района Ленинградской области".

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Харланова А.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры РФ Власовой Т.А., полагавшей решение суда оставить без изменения, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Ленинградский межрайонный природоохранный прокурор обратился в суд с заявлением о признании недействующими со дня принятия пунктов 5 и 6 Постановления Правительства Ленинградской области N 234 от 18 декабря 2002 г. "О введении особого режима лесопользования на территории Тихвинского района Ленинградской области".

В обоснование заявления указано, что оспариваемые нормы противоречат федеральному законодательству.

Так, в нарушение ст. 72 Конституции РФ, ст. 22 ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ", ст. 1.3 КоАП РФ, пункт 5 Постановления Правительства Ленинградской области N 234 от 18.12.2002 г. ограничивает полномочия соответствующих лиц на выбор и применение какой-либо меры обеспечения (из перечисленных в ст. 27.1 КоАП РФ), устанавливая один вариант действий для всех ситуаций - к нарушителям применять доставление, а транспорт и бензопилы изымать.

В нарушение ст. 72 Конституции РФ, ст. 22 ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ", ст. 46 Лесного кодекса РФ, ст. 32.4 КоАП РФ, п. 27 Постановления Правительства РФ от 01.06.1998 г. N 551 "Об утверждении Правил отпуска древесины на корню в лесах Российской Федерации", пункт 6 Постановления Правительства Ленинградской области N 234 от 18.12.2002 г. фактически лишает лесхозы прав по распоряжению незаконно (самовольно) срубленной древесиной, установив, что указанная древесина подлежит реализации либо арендаторам (пользователям) соответствующих участков лесного фонда, либо гражданам и организациям по решению администрации муниципального образования "Тихвинский район Ленинградской области".

Лишение прав и определение порядка деятельности федерального органа управления лесным хозяйством противоречат требованиям федерального законодательства и не являются порядком реализации изъятой древесины.

В судебном заседании участвующий в деле прокурор просил удовлетворить заявление Ленинградского межрайонного природоохранного прокурора по тем основаниям, которые в нем изложены. В частности, указал, что пункт 5 Постановления Правительства Ленинградской области N 234 от 18.12.2002 г. противоречит КоАП РФ. Кодексом РФ об административных правонарушениях определено, что установление порядка производства по делам об административных правонарушениях относится к ведению РФ, а не субъекта РФ. Правовым актом субъекта Российской Федерации не может устанавливаться порядок производства по делам об административных правонарушениях. Порядок производства, установленный оспариваемым пунктом 5 названного постановления ограничивает права соответствующих уполномоченных лиц на выбор меры обеспечения.

Также, по мнению прокурора, пунктом 6 Постановления Правительства Ленинградской области N 234 от 18.12.2002 г. (в нарушение п. 27 Правил отпуска древесины на корню в лесах Российской Федерации, утв. постановлением Правительства РФ N 551 от 01.06.1998 г.) права лесхозов по реализации незаконно заготовленной древесины переданы администрации МО "Тихвинский район Ленинградской области". Нормативный акт, устанавливающий специальный порядок реализации изъятых и поступивших в распоряжение лесхоза древесины, живицы и других имущественных ценностей (согласно ч. 2 ст. 27 Правил отпуска древесины на корню в лесах Российской Федерации, утв. Постановлением Правительства РФ N 551 от 01.06.1998 г.) федеральными органами власти не принимался. В данном случае следует применять по аналогии Гражданский кодекс РФ. Субъект РФ вправе установить порядок реализации незаконно заготовленной древесины, живицы и других имущественных ценностей. Однако пункт 6 Постановления Правительства Ленинградской области N 234 от 18.12.2002 г. не устанавливает названный порядок реализации, а фактически ограничивает полномочия федеральных органов управления лесным хозяйством - лесхозов. По существу, пункт 6 Постановления Правительства Ленинградской области N 234 от 18.12.2002 г. указывает, что незаконно заготовленную древесину реализует не лесхоз, а администрация МО "Тихвинский район Ленинградской области", что не соответствует Постановлению Правительства РФ N 551 от 01.06.1998 г.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Вместо "ч. 2 ст. 27" имеется в виду "абз. 2 п. 27"

Решением Ленинградского областного суда от 30 августа 2004 г. заявление прокурора удовлетворено.

В кассационной жалобе правительства Ленинградской области поставлен вопрос об отмене решения суда по мотиву его незаконности.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия оснований для отмены решения суда не находит.

Как видно из материалов дела и установлено судом, 18 декабря 2002 г. Правительством Ленинградской области принято Постановление N 234 "О введении особого режима лесопользования на территории Тихвинского района Ленинградской области". Названное постановление опубликовано в газете "Вести" за 24 декабря 2002 г. N 146 и в Вестнике Правительства Ленинградской области N 3 от 30.01.2003 г.

Пунктом 5 Постановления Правительства Ленинградской области N 234 от 18 декабря 2002 г. предусмотрено: установить, что граждане и работники юридических лиц, нарушившие требования настоящего постановления, в соответствии со ст. 27.2 КоАП РФ подлежат доставлению в служебные помещения органа внутренних дел (милиции), помещение органа местного самоуправления, иное служебное помещение до установления личности нарушителей, а лесовозный транспорт, тракторная техника и бензопилы подлежат изъятию до решения вопроса о дальнейшей их принадлежности в установленном законом порядке.

Пунктом 6 Постановления Правительства Ленинградской области N 234 от 18.12.2002 г. установлено, что незаконно (самовольно) срубленная древесина, изъятая и оприходованная территориальными органами федерального органа управления лесным хозяйством (лесхозами), подлежит реализации:

6.1 На участках лесного фонда, переданных в аренду или безвозмездное пользование, - организациям, которым эти участки лесного фонда переданы в пользование.

Реализация иным организациям допускается только с письменного согласия лесопользователей, указанных в настоящем пункте, и по согласованию с администрацией муниципального образования Тихвинский район

6.2 На всех остальных участках лесного фонда - гражданам и организациям по решению администрации муниципального образования Тихвинский район

Согласно пункту "к" ст. 72 Конституции РФ в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится в том числе и административное, административно-процессуальное, лесное законодательство.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (ч.ч. 2, 5 ст. 76 Конституции РФ).

Частью 3 ст. 22 ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" предусмотрено, что акты высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), акты высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ не должны противоречить Конституции РФ. федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, указам Президента Российской Федерации. Постановлениям Правительства РФ, конституции (уставу) и законам субъекта Российской Федерации

Субъекты РФ вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ подлежат приведению в соответствие с данным федеральным законом в течение трех месяцев (ч. 2 ст. 3 ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ".

Согласно пункту 4 части 1 ст. 1.3 КоАП РФ к ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится установление порядка производства по делам об административных правонарушениях, в том числе установление мер обеспечения производства по делам об административным правонарушениях.

Мерами обеспечения производства по делу об административных правонарушениях являются: доставление; административное задержание; личный досмотр, досмотр вещей, досмотр транспортного средства, находящихся при физическом лице; осмотр принадлежащих юридическому лицу помещений, территорий, находящихся там вещей и документов; изъятие вещей и документов; отстранение от управления транспортным средством соответствующего вида; медицинское освидетельствование на состояние опьянения; задержание транспортного средства, запрещение его эксплуатации; арест товаров, транспортных средств и иных вещей; привод (ст. 27.1 КоАП РФ). Проанализировав содержание указанных норм, суд обоснованно удовлетворил заявление прокурора, поскольку оспариваемым пунктом 5 Постановления Правительства Ленинградской области N 234 от 18.12.2002 г. предписано применять только две конкретных меры обеспечения: доставление и изъятие имущества.

В результате, соответствующее уполномоченное лицо согласно п. 5 Постановления Правительства Ленинградской области N 234 от 18.12.2002 г. вправе и должно применять только две меры обеспечения при производстве по делу об административных правонарушениях и только те меры обеспечения, которые указаны в данном пункте

Следовательно, оспариваемый пункт 5 Постановления Правительства Ленинградской области N 234 от 18.12.2002 г., как правильно указал суд, лишил возможности соответствующее уполномоченное лицо применять остальные 7 мер обеспечения при производстве по делам об административных правонарушениях, предусмотренные, ст. 27.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в то время как установление мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях есть полномочие Российской Федерации, а не субъекта РФ (ст. 1.3 КоАП РФ).

С учетом изложенного, суд обоснованно не согласился с возражениями представителя Правительства и губернатора Ленинградской области и представителя Комитета по природным ресурсам и охране окружающей природной среды Ленинградской области о том, что пункт 5 Постановления Правительства Ленинградской области N 234 от 18 декабря 2002 г. не противоречит федеральному законодательству и не ограничивает полномочия соответствующих уполномоченных лиц, а предусматривает единственно возможный путь решения.

Согласно ст. 46 Лесного кодекса РФ утверждение правил отпуска древесины на корню, рубок леса, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов находится в ведении Российской Федерации.

В статье 47 Лесного кодекса РФ перечислены полномочия субъекта РФ в области охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов. В частности к компетенции субъекта РФ отнесено участие в осуществлении прав владения пользования и распоряжения лесным фондом на территориях соответствующих субъектов РФ; в данном статье оговорено также что к ведению субъекта РФ отнесены иные полномочия не отнесенные к полномочиям Российской Федерации.

Из материалов дела следует, что участники процесса не оспаривали то обстоятельство, что разграничение полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Ленинградской области в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов в порядке, предусмотренном ст. 48 Лесного кодекса РФ не произведено.

Передача же каких-либо полномочий от Российской Федерации муниципальным образованиям или от субъекта РФ муниципальным образованиям, как обоснованно указал суд, производится соответственно федеральным законом или законом субъекта РФ (ст.ст. 5, 6 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" 1995 г., ст. 5 Закона Ленинградской области от 29.04.1996 г. N 12-оз "О местном самоуправлении в Ленинградской области", ст. 2 Закона Ленинградской области от 23.06.1997 г. N 17-оз "О порядке наделения органов местного самоуправления отдельными полномочиями Ленинградской области, об условиях и порядке осуществления контроля за их реализацией").

Удовлетворяя заявление прокурора, суд правильно исходил из того, что в соответствии с частью второй ст. 32.4 КоАП РФ реализация возмездно изъятых или конфискованных вещей, явившихся орудиями совершения или предметами административного правонарушения, осуществляется в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Согласно пункту 1 Положения о лесхозе федеральной службы лесного хозяйства России, утвержденного Приказом от 13.11.1998 г. N 188 Федеральной службы лесного хозяйства России, лесхоз - это территориальный орган федерального органа управления лесным хозяйством (Федеральной службы лесного хозяйства России), являющийся специально уполномоченным государственным органом в следующих областях государственного управления: 1) использования, охраны, защиты лесного фонда РФ(далее - лесной фонд) и воспроизводства лесов; 2) охраны окружающей природной среды; 3) охраны, контроля и регулирования использования объектов животного мира и среды их обитания.

Постановлением Правительства РФ от 01.06.1998 г. N 551 утверждены правила отпуска древесины на корню в лесах РФ Согласно п. 27 названных Правил незаконно заготовленные древесина и живица в том числе заготовленные лесопользователями после принятия решения о приостановлении или прекращении права пользования участком лесного фонда и аннулирования лесорубочного билета или ордера а также не вывезенная по истечении установленных сроков древесина изымаются лесхозом и поступают безвозмездно в его распоряжение. Реализация изъятых и поступивших в распоряжение лесхоза древесины, живицы и других имущественных ценностей производится лесхозами в установленном порядке.

Исследовав перечисленные выше законодательные и нормативные акты суд пришел к правильному выводу о том, что установление порядке реализации изъятых и переданных в распоряжение лесхоза (согласно части первой ст. 27 Правил отпуска древесины на корню в лесах Российской Федерации) древесины, живицы и других имущественных ценностей относится к компетенции Российской Федерации.

Учитывая что акт о специальном порядке реализации указанного выше имущества федеральными органами государственной власти не принят, суд обоснованно исходил из того, что в части второй ст. 27 Правил отпуска древесины на корню в лесах РФ имелся в виду порядок реализации древесины, установленный данными Правилами, а также имелись в виду и нормы Гражданского кодекса РФ, регулирующие вопросы купли-продажи имущества.

Как следует из текста пункта 6 (включая подпункты 6.1 и 6.2) Постановления Правительства Ленинградской области N 234 от 18 декабря 2002 г. лесхозу предоставлено право самостоятельной реализации незаконно (самовольно) срубленной древесины на участках лесного фонда, переданных в аренду или безвозмездное пользование - но только организациям, которым эти участки лесного фонда переданы в пользование.

В случае же если лесхоз реализует в указанной выше ситуации незаконно (самовольно) срубленную древесину иным организациям, то необходимо в обязательном порядке получение письменного согласия лесопользователей (в пользовании которых находятся участки леса, где была произведена незаконная (самовольная) рубка леса) и согласование администрации муниципального образования Тихвинский район (подпункт 6.1 пункта 6 Постановления Правительства Ленинградской области N 234 от 18.12.2002 г.)

На всех остальных участках лесного фонда реализация лесхозом незаконно (самовольно) срубленной древесины гражданам и организациям производится только по решению администрации муниципального образования Тихвинский район (подпункт 6.2 пункта 6 Постановления Правительства Ленинградской области N 234 от 18.12.2002 г.).

Таким образом, как правильно указал суд, оспариваемой нормой администрации муниципального образования Тихвинский район переданы полномочия в сфере реализации незаконно (самовольно) срубленной древесины в виде выдачи (или невыдачи) согласования на реализацию незаконно (самовольно) срубленной древесины иным организациям (подпункт 6.1 пункта 6 Постановления Правительства Ленинградской области N 234 от 18.12.2002 г.) или принятия решения о реализации (или об отказе в реализации) незаконно (самовольно) срубленной древесины гражданам и организациям на всех остальных участках лесного фонда (подпункт 6.2 пункта 6 Постановления Правительства Ленинградской области N 234 от 18.12.2002 г.), в то время как передача соответствующих полномочий от Российской Федерации муниципальным образованиям или от субъекта Российской Федерации муниципальным образованиям, как правильно указывалось выше, возможна только на основании федерального закона или согласно закону субъекта РФ соответственно.

В данном же случае, передача части полномочий по порядку реализации незаконно (самовольно) срубленной древесины от субъекта РФ муниципальному образованию Тихвинский район произведена постановлением Правительства Ленинградской области, что противоречит ст.ст. 5, 6 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" 1995 г., ст. 5 Закона Ленинградской области N 12-оз от 29.04.1996 г., ст. 2 Закона Ленинградской области N 17-оз от 23.06.1997 г.

Суд пришел к правильному выводу о том, что согласно Постановлению Правительства РФ N 551 от 01.06.1998 г. правом на самостоятельную реализацию незаконно (самовольно) срубленной древесины наделены только лесхозы как специально уполномоченные государственные органы. Передача части полномочий по названной реализации от лесхозов муниципальному образованию Тихвинский район в установленном законом порядке не произведена

Кроме этого, суд обоснованно исходил из того, что подпунктом 6.1 пункта 6 Постановления Правительства Ленинградской области N 234 от 18.12.2002 г. закреплено преимущественное право части организаций (тех организаций, в чьем пользовании находятся участки леса, на которых произведена незаконная самовольная порубка) на приобретение незаконно (самовольно) срубленной древесины. Также абзац 2 подпункта 6.1 пункта 6 Постановления Правительства Ленинградской области N 234 от 18.12.2002 г. устанавливает и дополнительное условие при реализации указанного имущества иным организациям - получение согласия соответствующих лесопользователей.

Поэтому довод прокурора о том, что пунктом 6 Постановления Правительства Ленинградской области N 234 от 18.12.2002 г. ограничено право лесхозов на самостоятельную реализацию незаконно (самовольно) срубленной древесины признан правильным.

Довод представителя Правительства и губернатора Ленинградской области о том, что пунктом 6 Постановления Правительства Ленинградской области N 234 от 18.12.2002 г. устанавливается лишь порядок реализации незаконно (самовольно) срубленной древесины и права лесхозов не ущемляются, а также утверждение о том. что названная норма, по существу дублирует п. 27 Правил отпуска древесины на корню в лесах РФ, утвержденных постановлением Правительства РФ N 551 от 01.06.1998 г., как правильно указал суд, не соответствует содержанию оспариваемой нормы.

Ссылка представителя Комитета по природным ресурсам и охране окружающей среды Ленинградской области на ст. 21 Лесного кодекса РФ (публичный и частный лесной сервитут) обоснованно признана несостоятельной, так как оспариваемой нормой ограничиваются полномочия специально уполномоченного государственного органа - лесхоза, а не права лесопользователей.

Ссылка названного представителя на пункт 3.2.2 Положения о Комитете по природным ресурсам и охране окружающей среды Ленинградской области, устанавливающий полномочия указанного Комитета, как правильно указал суд, не имеет правового значения для настоящего дела, поскольку прокурором оспариваются нормы Постановления Правительства Ленинградской области, регулирующие иные вопросы.

Вывод суда мотивирован, основан на анализе законодательства и соответствует требованиям Федерального законодательства, регулирующего спорные отношения.

Доводы, содержащиеся в кассационной жалобе Правительства Ленинградской области, по существу сводятся к нарушению норм материального права. Они проверялись судом и по основаниям, изложенным выше, правильно признаны несостоятельными.

В связи с этим не свидетельствует о незаконности решения суда и ссылка в кассационной жалобе на ст. 27.1 КоАП РФ и ст. 47 Лесного кодекса РФ.

То обстоятельство, что оспариваемое прокурором постановление в стадии проекта было согласовано с Главным управлением природных ресурсов и охраны окружающей природной среды Министерства природных ресурсов России по Санкт-Петербургу и Ленинградской области, само по себе не свидетельствует о законности принятого постановления, поскольку это не является бесспорным доказательством того, что оспариваемые нормы не противоречат федеральному законодательству.

На основании изложенного, руководствуясь ст.ст. 361, 362, 366 ГПК РФ, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Ленинградского областного суда от 30 августа 2004 г. оставить без изменения, а кассационную жалобу правительства Ленинградской области - без удовлетворения.

Председательствующий

Манохина Г.В.

Судьи

Харланов А.В.

Маслов A.M.