Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 27 октября 2004 г. N 38-Г04-13 Об отказе в признании недействующим постановления Администрации Тульской области от 6 октября 2003 г. N 654 "О программе государственных гарантий и оказания населению Тульской области бесплатной медицинской помощи на 2004 год"

Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 27 октября 2004 г. N 38-Г04-13

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Лаврентьевой М.Н.

судей Соловьева В.Н. и Еременко Т.И.

рассмотрела в судебном заседании от 27 октября 2004 г. дело по заявлению Лопуховского О.А. о признании недействующим: постановления Администрации Тульской области от 6 октября 2003 г. N 654 "О программе государственных гарантий и оказания населению Тульской области бесплатной медицинской помощи на 2004 год" в части подраздела "противосудорожные средства" разделов "средства, влияющие на центральную нервную систему" Перечня лекарственных средств и изделий медицинского назначения для обеспечения амбулаторно-поликлинических больных по льготным рецептам врачей (приложение N 5) и Перечня лекарственных средств и изделий медицинского назначения для стационарного лечения больных в медицинских учреждениях (приложение N 4) при реализации Территориальной программы государственных гарантий;

- о признании Перечня жизненно необходимых и важнейших лекарственных средств, утвержденного распоряжением Правительства РФ от 20 марта 2003 г. N 357-р неотъемлемой и составляющей частью Территориальной программы государственных гарантий оказания населению Тульской области бесплатной медицинской помощи на 2004 год, утвержденный постановлением Администрации Тульской области от 6 октября 2003 г. N 654;

- о понуждении включения Перечня жизненно необходимых и важнейших лекарственных средств в частности "противосудорожные средства, влияющие на центральную нервную систему" в Территориальную программу государственных гарантий оказания населению Тульской области бесплатной медицинской помощи на 2004 год, тем самым восстановив права амбулаторно-поликлинических больных на льготное обеспечение лекарственными средствами.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Соловьева В.Н., объяснения Лопуховского О.А., представителя Администрации Тульской области Севостьяновой И.А., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гермашевой М.М., полагавшей постановленное по данному делу решение суда обоснованным, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации, установила:

Лопуховский О.А. обратился в суд с заявлением о признании недействующими постановлений Администрации Тульской области:

- от 10 ноября 2002 г. N 738 "О программе государственных гарантии оказания населению Тульской области бесплатной медицинской помощи на 2003 год";

- от 6 октября 2003 г. N 654 "О программе государственных гарантий и оказания населению Тульской области бесплатной медицинской помощи на 2004 год" в части подразделов "противосудорожные средства", разделов "средства, влияющие на центральную нервную систему" Перечней лекарственных средств и изделий медицинского назначения для обеспечения амбулаторно-поликлинических больных по льготным рецептам врачей при реализации Территориальной программы государственных гарантий.

В обоснование заявления сослался на то, что эти акты нарушают его право на охрану здоровья, получение бесплатно лекарственных препаратов (и не соответствуют требованиям Федеральных законов "Об охране здоровья граждан", "О лекарственных средствах", постановлению Правительства РФ от 11 сентября 1998 г. N 1096 " Об утверждении программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи", постановлению Правительства РФ от 8 апреля 1999 г. N 393 "О гарантированном обеспечении граждан жизненно необходимыми и важнейшими лекарственными средствами, а также о некоторых условиях льготного обеспечения граждан лекарственными средствами" и постановлению Правительства РФ от 30 июля 1994 г. N 890 "О государственной поддержке развития медицинской промышленности и улучшении обеспечения населения и учреждений здравоохранения лекарственными средствами и изделиями медицинского назначения").

Определением Тульского областного суда от 14 июля 2004 г. производство по настоящему гражданскому делу прекращено в части:

- признания недействующим постановления Администрации Тульской области от 10 ноября 2002 г. N 738 "О программе государственных гарантий оказания населению Тульской области бесплатной медицинской помощи на 2003 год" в части подразделов "противосудорожные средства" разделов "средства, влияющие на центральную нервную систему" Перечня лекарственных средств и изделий медицинского назначения для обеспечения амбулаторно-поликлинических больных по льготным рецептам врачей при реализации Территориальной программы государственных гарантий;

- признания Перечня жизненно необходимых и важнейших лекарственных средств, утвержденного распоряжением Правительства РФ от 20 марта 2003 г. N 357-р неотъемлемой и составляющей частью Территориальной программы государственных гарантий оказания населению Тульской области бесплатной медицинской помощи на 2003 год, утвержденный постановлением Администрации Тульской области от 10 ноября 2002 г. N 738;

- признания приложения N 4 к Территориальной программе государственных гарантий оказания населению Тульской области бесплатной медицинской помощи на 2003 год, утвержденного постановлением Администрации Тульской области от 10 ноября 2002 года, как исключающего права категории амбулаторно-поликлинических больных на льготное обеспечение жизненно-необходимыми и важнейшими лекарственными средствами;

- понуждения Администрации Тульской области включить Перечень жизненно необходимых и важнейших лекарственных средств в частности "противосудорожные средства, влияющие на центральную нервную систему в Территориальную программу государственных гарантий оказания населению Тульской области бесплатной медицинской помощи на 2003 год, тем самым восстановив права амбулаторно-поликлинических больных на льготное обеспечение лекарственными средствами, поскольку Постановление Администрации Тульской области от 10 ноября 2002 г. N 738 по состоянию на 1 января 2003 года утратило силу.

Таким образом Тульским областным судом были рассмотрены требования Лопуховского О.А. о признании недействующими: постановления Администрации Тульской области от 6 октября 2003 г. N 654 "О программе государственных гарантий и оказания населению Тульской области бесплатной медицинской помощи на 2004 год" в части подраздела "противосудорожные средства" разделов "средства, влияющие на центральную нервную систему" Перечня лекарственных средств и изделий медицинского назначения для обеспечения амбулаторно-поликлинических больных по льготным рецептам врачей (приложение N 5) и Перечня лекарственных средств и изделий медицинского назначения для стационарного лечения больных в медицинских учреждениях (приложение N 4) при реализации территориальной Программы государственных гарантий;

- Перечень жизненно необходимых и важнейших лекарственных средств, утвержденный распоряжением Правительства РФ от 20 марта 2003 г. N 357-р неотъемлемой и составляющей частью Территориальной программы государственных гарантий оказания населению Тульской области бесплатной медицинской помощи на 2004 год, утвержденный постановлением Администрации Тульской области от 6 октября 2003 г. N 654; а также возложении

- обязания на Администрацию Тульской области о включении в Перечень жизненно необходимых и важнейших лекарственных средств в частности "противосудорожные средства, влияющие на центральную нервную систему" в Территориальную программу государственных гарантий оказания населению Тульской области бесплатной медицинской помощи на 2004 год.

Представитель Администрации Тульской области по доверенности Савостьянова И.А. заявление полагала не подлежащим удовлетворению, поскольку оспариваемый нормативный правовой акт был издан в пределах полномочий исполнительного органа и с соблюдением действующего федерального законодательства.

Решением Тульского областного суда от 14 июля 2004 г. в удовлетворении заявленных требований Лопуховскому О.А. было отказано.

В кассационной жалобе заявитель просит отменить указанное решение суда, утверждая, что оно вынесено судом на основании ошибочных выводов в силу неправильного толкования норм федерального законодательства, регулирующих вопросы льготного обеспечения населения лекарственными средствами в том числе при амбулаторном лечении больных.

Проверив материалы дела, изучив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации находит вынесенное по данному делу решение подлежащим оставлению без изменения по следующим основаниям.

Согласно ч. 1 пункта "а" ст. 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам.

В силу п. "ж" ст. 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится координация вопросов здравоохранения.

Согласно части 3 статьи 26.1 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ (в редакции от 4.07.2003 г.) полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации, определяются федеральными законами, издаваемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, а также соглашениями.

Приведенный в решении суда правовой анализ как принципов Конституции Российской Федерации, так и положений федерального законодательства, позволили суду сделать правильный вывод о том, что субъект Российской Федерации вправе принимать собственные законы и нормативные правовые акты по вопросам здравоохранения в пределах полномочии, предоставленных федеральным законом при условии их непротиворечия федеральным законам, регулирующим те же правоотношения.

Согласно п. 15 ст. 5 Основ законодательства Российской Федерации "Об охране здоровья граждан" от 22 июля 1993 г. (в редакции Федерального закона от 30.06.2003 г. N 86-ФЗ) к ведению Российской Федерации в вопросах охраны здоровья граждан относятся утверждение программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи, включающей в себя базовую программу обязательного медицинского страхования.

К компетенции субъектов Российской Федерации, в силу п.п. 2, 5 ст. 7 данных Основ относится разработка и утверждение территориальных программ государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи.

Во исполнение ст. 5 Основ законодательства Российской Федерации "Об охране здоровья граждан" Постановлением Правительства РФ от 11 сентября 1998 г. N 1096 была утверждена Программа государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи. Кроме того, Правительство Российской Федерации рекомендовало органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации на основании Методических рекомендаций утвердить территориальные программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи.

В соответствии с положениями п. "в" ст. 11 Закона Тульской области "О здравоохранении в Тульской области от 10 июня 1999 г. N 135-ЗТО (в редакции от 21.06.2003 г. N 390-ЗТО) исполнительный орган государственной власти Тульской области (в силу ст. 46 Устава Тульской области в редакции от 12.04.2001 г. Администрация Тульской области является исполнительным органом власти области) разрабатывает областную программу оказания государственных гарантии по предоставлению медицинском помощи населению.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Здесь и далее по тексту дату Закона Тульской области следует читать как "от 22 июня 1999 г."

С учетом этого Администрацией Тульской области в пределах своей компетенции и была разработана и утверждена Программа государственных гарантий оказания населению области бесплатной медицинской помощи на 2004 г. постановлением от 6 октября 2003 г. N 654.

Следует согласиться с выводом суда о том, что доводы Лопуховского О.А. о противоречии оспариваемого им постановления федеральному законодательству и о нарушении его права на бесплатное получение лекарства, в котором он нуждается, являются несостоятельными.

Согласно п. 15 ст. 5 Основ законодательства Российской Федерации "Об охране здоровья граждан" от 22 июля 1993 г. (в редакции Федерального закона от 30.06.2003 г. N 86-ФЗ) к ведению Российской Федерации в вопросах охраны здоровья граждан относятся установление льгот отдельным группам населения в оказании медико-социальной помощи и лекарственном обеспечении.

К компетенции субъектов Российской Федерации, в силу п. 5 ст. 7 данных Основ относится установление дополнительных льгот отдельным группам населения в оказании медико-социальной помощи и лекарственном обеспечении.

Постановлением Правительства РФ от 11 сентября 1998 г. N 1096 утверждена Программа государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи. Программа определила виды медицинской помощи, предоставляемой населению бесплатно (раздел второй программы) и установила в четвертом разделе, что за счет средств бюджетов всех уровней осуществляется льготное лекарственное обеспечение.

В соответствии с требованиями п.п. 2 и 3 ст. 6 Федерального закона "О лекарственных средствах" от 22 июня 1998 г. N 86-ФЗ (в редакции Федерального закона от 30.06.2003 г. N 86-ФЗ) Правительство РФ разрабатывает и осуществляет федеральные программы обеспечения населения Российской Федерации лекарственными средствами, устанавливает порядок социальной защиты граждан российской Федерации, льготного или бесплатного обеспечения отдельных категорий граждан Российской Федерации лекарственными средствами.

В компетенции органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере обращения лекарственных средств согласно п. 1 ст. 7 этого Федерального закона находится разработка и осуществление региональных программ обеспечения населения лекарственными средствами.

Статьей 42 данного Федерального закона установлено, государственная система обеспечения доступности лекарственными средствами включает федеральные программы обеспечения населения российской Федерации лекарственными средствами и региональные программы обеспечения населения субъектов Российской Федерации лекарственными средствами, при этом федеральные программы обеспечения населения Российской Федерации лекарственными средствами финансируются из средств федерального бюджета.

В целях упорядочения льготного обеспечения граждан лекарственными средствами и во исполнение Федерального закона РФ "О лекарственных средствах" Постановлением Правительства РФ "О гарантированном обеспечении граждан жизненно необходимыми и важнейшими лекарственными средствами, а также о некоторых условиях обеспечения граждан лекарственными средствами" от 8 апреля 1999 г. N 393 Министерству здравоохранения Российской Федерации было поручено разработать и утвердить по согласованию с Министерством экономики и Министерством финансов РФ минимальный ассортимент лекарственных средств, необходимых для оказания медицинской помощи, наличие которого обязательно для аптечных учреждений. предусмотрев в нем в качестве составной части перечень жизненно необходимых и важнейших лекарственных средств.

В соответствии с положениями п.п. "в, д" ст. 11 Закона Тульской области "О здравоохранении в Тульской области" от 10 июня 1999 г. N 135-ЗТО (в редакции от 21.06.2003 г. N 390-ЗТО) исполнительный орган государственной власти Тульской области вносит предложения в областную Думу о дополнительных льготах отдельным категориям населения области в оказании медико-социальной и лекарственной помощи. Кроме тою, статьей 25 данного Закона Тульской области предусмотрено, что на территории области действует единый порядок льготного лекарственного обеспечения отдельных категорий граждан, устанавливаемый в соответствии с нормативными актами Правительства Российской Федерации и исполнительного органа государственной власти области.

Таким образом, к компетенции Российской Федерации относится вопрос об установления льгот отдельным группам населения в лекарственном обеспечении, которые распространяются на всех граждан Российской Федерации, с осуществлением финансирования за счет средств федерального бюджет, а исполнительный орган субъекта Российской Федерации, вправе лишь установить дополнительные льготы отдельным группам населения в лекарственном обеспечении, которые распространяются на граждан, проживающих на его территории, финансирование которых осуществляется за счет средств бюджета субъекта РФ.

Судом правильно отмечено, что в настоящее время отсутствует нормативный правовой акт Российской Федерации, принятый во исполнение Основ законодательства РФ "Об охране здоровья граждан" и Федерального закона "О лекарственных средствах", устанавливающий льготы отдельным группам населения (в том числе для лиц, страдающих психическими заболеваниями), в лекарственном обеспечении при предоставлении амбулаторно-поликлинической и стационарной медицинской помощи, в котором был бы прописан механизм финансирования затрат.

Постановлением Правительства РФ от 8 апреля 1999 г. N 393 "О гарантированном обеспечении граждан жизненно необходимыми и важнейшими лекарственными средствами, а также о некоторых условиях льготного обеспечения граждан лекарственными средствами" (подпункт "а" п. 1) Министерству Финансов Российской Федерации поручено разработать и утвердить по согласованию с Министерством экономики Российской Федерации Министерством финансов Российской Федерации минимальный ассортимент лекарственных средств, необходимых для оказания медицинской помощи, наличие которого обязательно для аптечных учреждений, предусмотрев в нем в качестве составной части Перечень ЖНВЛС. Между тем такой документ Минздравом России по состоянию на момент разрешения заявления Лопуховского О.А. не утвержден.

В целях реализации Основ законодательства РФ "Об охране здоровья граждан", ФЗ "О лекарственных средствах", и в соответствии с постановлением Правительства РФ от 11.09.1998 г. N 1096 Министерством здравоохранения РФ издан приказ N 328 от 23 августа 1999 г. "О рациональном назначении лекарственных средств, правилах выписывания рецептов на них и порядке их отпуска аптечными учреждениями" (в редакции приказа Минздрава РФ от 16 мая 2003 г. N 204), которым утвержден Порядок отпуска лекарственных средств в аптечных учреждениях.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Номер приказа Минздрава РФ от 16 мая 2003 г. следует читать как "N 206"

Согласно п. 17 Порядка отпуска лекарственных средств в аптечных учреждениях обязательный отпуск лекарственных средств по бесплатным и льготным рецептам осуществляется в соответствии с минимальным ассортиментом лекарственных средств, необходимых для оказания медицинской помощи, утвержденным для аптечных Учреждений органом управления здравоохранения и фармацевтическими организациями Объекта Российской Федерации.

Приказом Минздрава РФ от 26 марта 2001 г. N 88 "О введении в действие отраслевого стандарта "Государственный информационный стандарт лекарственного средства. Основные положения" определено, что список льготного отпуска лекарственных средств - документ, утверждаемый местным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, содержащий гарантированный ассортимент лекарственных средств льготного отпуска для амбулаторного лечения.

Сделанный судом правовой анализ указанных нормативных актов свидетельствует о том, что Перечень ЖНВЛС, утвержденный распоряжением Правительства РФ от 20 марта 2003 г. N 357-р, невозможно сопоставлять и рассматривать в качестве базового минимального ассортимента лекарственных средств, на основании которого должны составляться региональные перечни лекарственных средств, которые лечащий врач может выписывать единолично амбулаторным больным, имеющим право на получение лекарств бесплатно или со скидкой.

Следует согласиться с суждением суда о том, что исполнительный орган субъекта Российской Федерации обязан самостоятельно составлять региональные перечни лекарственных средств, но с учетом минимального ассортимента лекарственных средств, разработанного и утвержденного в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 8 апреля 1999 г. N 393.

Перечень ЖНВЛС является самостоятельным актом, принятым на уровне Российской Федерации, а поэтому он подлежит выполнению на всей территории Российской Федерации и не нуждается во включении в Территориальные программы государственных гарантий обеспечения граждан бесплатной медицинской помощью.

С учетом изложенного, судом сделан правильный вывод о не подлежащим удовлетворению, требование Лопуховского О.А. о признании Перечня жизненно необходимых и важнейших лекарственных средств, утвержденною распоряжением Правительства РФ от 20 марта 2003 г. N 357-р, неотъемлемой и составляющей частью Территориальной программы государственных гарантий оказания населению Тульской области бесплатной медицинской помощи на 2004 год, утвержденной постановлением Администрации Тульской области от 6 октября 2003 г. N 654.

Что касается требования Лопуховского О.А., об обязании Администрации Тульской области включить в Перечень жизненно необходимых и важнейших лекарственных средств в частности "противосудорожные средства, влияющие на центральную нервную систему" в Территориальную программу государственных гарантий оказания населению Тульской области бесплатной медицинской помощи на 2004 год, тем самым восстановив права амбулаторно-поликлинических больных на льготное обеспечение лекарственными средствами, то суд также обоснованно нашел это требование не подлежащим удовлетворению, как не основанное на законе и выходящее за рамки дела об оспаривании нормативного правового акта субъекта Российской Федерации.

Особое место в мотивировочной части решения заняли суждения об источниках финансирования медицинской помощи, в том числе предоставляемой бесплатно при амбулаторном лечении больных.

Согласно п. "а" ст. 18 Закона Тульской области "О здравоохранении в Тульской области" источником финансирования медицинской помощи населению являются средства бюджетов всех уровней.

Статьей 85 Бюджетного кодекса РФ предусмотрено, что совместно за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации финансируется обеспечение социальной защиты населения; порядок согласования, распределения и закрепления расходов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации определяется Правительством Российской Федерации.

До настоящего времени нормативные правовые акты Правительства РФ по вопросу установления порядка согласования и распределения расходов совместного ведения РФ и субъектов РФ не приняты.

Программой государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 11 сентября 1998 г. N 1096, льготное лекарственное обеспечение осуществляется за счет средств бюджетов всех уровней. Однако, в данном постановлении так же не урегулирован вопрос, каким образом и в каком объеме осуществляется финансирование из бюджетов всех уровней расходов, связанных с предоставлением лекарств бесплатно. Отсутствует и межведомственный акт по рациональному использованию ассигнований из бюджетов всех уровней на данные цели.

В судебном заседании Лопуховский О.А. не отрицал того обстоятельства, что перечисленные в перечнях территориальной программы лекарственные препараты предоставляются ему лечебными учреждениями Тульской области бесплатно, исключение составляет дорогостоящий препарат ламотриджин. Данный лекарственный препарат, как это следует из представленных суду доказательств, рекомендован ему к лечению клиникой Московского НИИ психиатрии Министерства здравоохранения Российской Федерации, а не МУЗ ПБ г. Тулы, где он находится на диспансерном учете ко месту жительства. Это лекарственное средство, по мнению Лопуховского О.А., наиболее благоприятно влияет на состояние его здоровья, поэтому он постоянно им пользуется и вынужден нести определенные материальные затраты на его приобретение.

Судом верно отмечено, что сам по себе факт нуждаемости заявителем в лекарственном препарате ламотриджин не свидетельствует о том, что Администрацией Тульской области нарушаются его права на бесплатное получение данного препарата. Возможность получения этого лекарственного средства не исключается в рамках действующего федерального законодательства и в частности Постановления Правительства РФ от 30 июля 1994 г. N 890 "О государственной поддержке развития медицинской промышленности и улучшении обеспечения населения и учреждений здравоохранения лекарственными средствами и изделиями медицинского назначения", которое подлежит непосредственному исполнению на территории Российской Федерации, в том числе и в Тульской области, при наличии утвержденного Правительством РФ порядка согласования, распределения и закрепления расходов, связанных с координацией вопросов здравоохранения, находящихся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (ст. 85 Бюджетного кодекса РФ).

При таких обстоятельствах судом правильно сделан вывод, что оспариваемый нормативный акт Администрации Тульской области соответствует действующему законодательству, принят в пределах ее полномочий и не нарушает прав Лопуховского О.А. на охрану здоровья, и в частности бесплатное получение лекарственных средств.

В связи с этим в удовлетворении заявленных им требований отказано обоснованно.

Поскольку доводы кассационной жалобы Лопуховского О.А. не опровергают сделанные судом выводы, то постановленное Тульским областным судом решение является обоснованным и законным, в связи с чем подлежащим оставлению без изменения.

Руководствуясь ст. 361 ГПК РФ, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Тульского областного суда от 14 июля 2004 г. оставить без изменения, кассационную жалобу Лопуховского О.А. - без удовлетворения.

Председательствующий

Лаврентьева М.Н.

Судьи

Соловьев В.Н.

Еременко Т.И.