Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 29 ноября 2006 г. N 46-Г06-26 Об отказе в признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим Закона Самарской области от 10 февраля 2006 г. N 3-ГД "О внесении изменения в статью 59 Закона Самарской области "О выборах депутатов Самарской Губернской Думы"

Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 29 ноября 2006 г. N 46-Г06-26

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Пирожкова В.Н.,

судей Емышевой В.А. и Макарова Г.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по заявлениям Самарского регионального отделения Российской Демократической Партии "ЯБЛОКО" (далее - СРО РДП "ЯБЛОКО"), Бобровой Н.А., Беньковича К.М., Батищевой С.В., Никишина Ю.А., Лашманкина А.В., Кузьминой Л.Г. о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим Закона Самарской области от 10 февраля 2006 года N 3-ГД "О внесении изменения в статью 59 Закона Самарской области "О выборах депутатов Самарской Губернской Думы" по кассационным жалобам СРО РДП "ЯБЛОКО", Бобровой Н.А., Кузьминой Л.Г., Лашманкина А.В., Беньковича К.М. на решение Самарского областного суда от 31 августа 2006 года, которым в удовлетворении заявлений отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Емышевой В.А., объяснения представителей СРО РДП "ЯБЛОКО" Ермоленко И.Ю., Захарова А.Л., представителя Беньковича К.М. Афанасьева П.А., поддержавших доводы кассационных жалоб, представителя Губернатора Самарской области Солдатова А.Н., возражавшего против удовлетворения кассационных жалоб, заключение помощника Генерального прокурора Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., полагавшей решение суда оставить без изменения, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Частью 8 статьи 59 Закона Самарской области от 10 июля 2003 года N 64-ГД (с последующими изменениями и дополнениями) "О выборах депутатов Самарской Губернской Думы" предусмотрено, что если не менее чем за два списка кандидатов, каждый из которых получил 4 и более процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании по общеобластному избирательному округу, было подано в совокупности более 50 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании по общеобластному избирательному округу, эти списки кандидатов допускаются к распределению депутатских мандатов.

Списки кандидатов, которые получили менее 4 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании по общеобластному избирательному округу, к участию в распределении депутатских мандатов по общеобластному избирательному округу не допускаются.

31 января 2006 года Самарской Губернской Думой принят и 10 февраля 2006 года Губернатором области подписан Закон Самарской области N 3-ГД "О внесении изменения в статью 59 Закона Самарской области "О выборах депутатов Самарской Губернской Думы".

Закон официально опубликован в газете "Волжская коммуна" N 26 (25579) от 14 февраля 2006 года.

В соответствии со ст. 1 указанного Закона в ч. 8 ст. 59 Закона Самарской области "О выборах депутатов Самарской Губернской Думы" цифра "4" заменена цифрой "7".

СРО РДП "ЯБЛОКО", Боброва Н.А., Бенькович К.М., Батищева С.В., Никишин Ю.А., Лашманкин А.В., Кузьмина Л.Г. обратились в Самарский областной суд с заявлениями о признании Закона Самарской области от 10 февраля 2006 года N 3-ГД недействующим, в обоснование своих требований указывали на то, что данным Законом заградительный барьер для политических партий, списки кандидатов от которых допускаются к распределению депутатских мандатов, увеличен с 4% до 7%.

Заявители полагали названный Закон противоречащим требованиям действующего федерального и областного законодательства, поскольку субъектом законодательной инициативы о внесении таких изменений в Закон Самарской области "О выборах депутатов Самарской Губернской Думы" выступил Губернатор Самарской области - глава исполнительной власти, что, по мнению заявителей, противоречит ст. 10 Конституции РФ и принципу разделения властей.

На заседании общественной комиссии по изучению практики применения выборного законодательства в нарушение требований ст. 6 Закона Самарской области от 12 октября 2000 года N 38-ГД (с последующими изменениями и дополнениями) "О разработке, внесении и принятии законов Самарской области" проект закона не обсуждался, а комитет по законодательству, законности и правопорядку сделал отрицательное заключение по 7-процентному барьеру, тогда как ч. 7 ст. 14 Закона Самарской области от 12 октября 2000 года N 38-ГД предусматривает одобрение проекта ответственным комитетом.

В нарушение ч. 2 ст. 22 Закона Самарской области от 12 октября 2000 года N 38-ГД, предусматривающей содоклад представителя ответственного комитета, после докладчика выступил лидер фракции "Единая Россия" Сазонов В.Ф., который доложил решение фракции о поддержке законопроекта, таким образом решение профильного комитета было подменено решением фракции.

Оспариваемый Закон принят в двух чтениях на одном и том же заседании Думы, что является нарушением Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ (с последующими изменениями и дополнениями) "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ", а также ст. 6 Закона Самарской области от 12 октября 2000 года N 38-ГД.

В первом чтении присутствовал 21 депутат, а во втором - 22 депутата, что повлияло на результат голосования.

После принятия Закона в первом чтении не были установлены сроки подачи поправок и внесения его на второе чтение, не определен комитет, ответственный за подготовку проекта ко второму чтению, таким образом в нарушение ст. 25 Закона Самарской области от 12 октября 2000 года N 38-ГД подготовки ко второму чтению не было, а субъекты гражданского общества, включая политические партии, иные общественные объединения, средства массовой информации, избирателей, лишены права на открытое обсуждение вопроса формирования органа власти.

В нарушение ч. 4 ст. 24 Закона Самарской области от 12 октября 2000 года N 38-ГД не проводилась правовая экспертиза законопроекта, чем нарушен принцип научности законодательного процесса.

Кроме того, оспариваемый Закон принят в нарушение ч. 2 ст. 55 Конституции РФ, которая запрещает издание законов, отменяющих или умаляющих права и свободы человека и гражданина, а также ч. 5 ст. 1 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", где предусмотрено, что законом могут быть установлены лишь дополнительные гарантии избирательных прав граждан.

Повышение же заградительного барьера до 7% нарушает права и интересы малочисленных и оппозиционных партий и их избирателей, искажает принцип пропорциональности избирательной системы, в связи с чем оспариваемым Законом нарушены активное и пассивное право избирателей, п. 2 ст. 32 и ст. 19 Конституции, ст. 10 Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод.

Введение 7% барьера противоречит также Постановлению Конституционного Суда РФ от 17 ноября 1998 года N 26-П.

Определением Самарского областного суда от 4 апреля 2006 года заявления СРО РДП "ЯБЛОКО", Бобровой Н.А., Беньковича К.М., Батищевой С.В., Никишина Ю.А., Лашманкина А.В., Кузьминой Л.Г. объединены в одно производство.

31 августа 2006 года судом постановлено приведенное выше решение, об отмене которого в кассационных жалобах просят СРО РДП "ЯБЛОКО", Боброва Н.А., Кузьмина Л.Г., Лашманкин А.В., Бенькович К.М., полагая, что судом были неправильно применены нормы материального права.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационных жалоб, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований к отмене вынесенного судом решения.

Отказывая заявителям в удовлетворении требований, суд пришел к обоснованному выводу о том, что оспариваемый Закон области принят в пределах компетенции органов государственной власти субъекта Российской Федерации и федеральному законодательству не противоречит.

В соответствии с п. "н" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Статьи 1 и 11 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" определяют, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают законодательные акты, определяющие порядок проведения выборов органов и выборных должностных лиц субъектов Российской Федерации в соответствии с принципами, гарантиями, требованиями и полномочиями, установленными Конституцией Российской Федерации и вышеуказанным федеральным законом.

Согласно п. 16 ст. 35 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ (в редакции Федерального закона от 21 июля 2005 года N 93-ФЗ) не менее половины депутатских мандатов в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации либо в одной из его палат распределяются между списками кандидатов, выдвинутыми избирательными объединениями, пропорционально числу голосов избирателей, полученных каждым из списков кандидатов. Законом субъекта Российской Федерации может предусматриваться необходимый для допуска к такому распределению депутатских мандатов минимальный процент голосов избирателей, полученных списком кандидатов, который не может быть более 7 процентов от числа голосов избирателей, принявших участие в голосовании. При этом минимальный процент голосов избирателей должен устанавливаться с таким расчетом, чтобы к распределению депутатских мандатов было допущено не менее двух списков кандидатов, получивших в совокупности более 50 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании.

С учетом изложенного, органы государственной власти Самарской области вправе как устанавливать величину минимального процента голосов избирателей, необходимого для допуска того или иного списка кандидатов к распределению депутатских мандатов в Самарской Губернской Думе, так и изменять данную величину в пределах, определенных названной нормой Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ.

Увеличив минимальный процент голосов избирателей, необходимый для допуска списка кандидатов к распределению депутатских мандатов, с 4 до 7, органы государственной власти Самарской области действовали в рамках предоставленных им федеральным законодателем полномочий.

Правомерно отвергнуты судом доводы заявителей о несоответствии оспариваемого Закона Постановлению Конституционного Суда РФ от 17 ноября 1998 года N 26-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона от 21 июня 1995 года "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации".

Согласно указанного Постановления сама по себе возможность установления законодателем определенного процента голосов избирателей, который необходимо получить на выборах тому или иному списку кандидатов для того, чтобы быть допущенным к распределению депутатских мандатов, признана Конституционным Судом соответствующей Конституции РФ.

Вместе с тем Конституционный Суд РФ указал, что заградительный барьер должен быть определен таким образом, чтобы обеспечить участие в распределении депутатских мандатов не менее чем двум избирательным объединениям, которые в совокупности получат более 50 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании.

Данные указания Конституционного Суда РФ учтены областным законодателем: в соответствии со ст. 59 Закона Самарской области "О выборах депутатов Самарской Губернской Думы" к распределению депутатских мандатов допускаются не менее двух списков кандидатов, каждый из которых получил 7 и более процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании по общеобластному избирательному округу, если за них было подано в совокупности более 50 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании; в противном случае выборы по общеобластному избирательному округу считаются несостоявшимися (ч. 3 ст. 59).

Судом проверялись утверждения заявителей о нарушении порядка принятия оспариваемого Закона, установленного федеральным и областным законодательством.

В силу ст. 6 ФЗ от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" высшее должностное лицо субъекта РФ наделено правом законодательной инициативы в законодательном органе государственной власти субъекта РФ. Право законодательной инициативы в Самарской Губернской Думе предоставлено Губернатору Самарской области статьями 81 и 95 Устава Самарской области.

Таким образом, Губернатор Самарской области вправе был внести проект оспариваемого Закона на рассмотрение Самарской Губернской Думы, а ссылки заявителей на нарушение принципа разделения властей в данном случае несостоятельны.

Судом установлено, что при принятии оспариваемого Закона Самарской области были соблюдены все этапы законотворческой деятельности Думы. Законопроект прошел обсуждение в комитетах Самарской Губернской Думы, на него было получено заключение правового управления аппарата Самарской Губернской Думы, открытое обсуждение законопроекта проводилось на пленарном заседании Думы 31 января 2006 года, Закон принят в первом и во втором чтении, после чего в установленном порядке был направлен Губернатору Самарской области для подписания и официального опубликования.

Обращаясь в суд, заявители ссылались также на то, что оспариваемый Закон был принят в двух чтениях одновременно на одном заседании Думы.

Между тем, какого-либо запрета на проведение двух чтений по законопроекту в течение одного заседания органа законодательной власти действующее законодательство не предусматривает.

Согласно п. 2 ст. 7 ФЗ от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ законы субъектов принимаются большинством голосов от установленного числа депутатов, если иное не предусмотрено названным Законом, в силу п. 4 данной статьи проект закона субъекта РФ рассматривается законодательным органом государственной власти субъекта РФ не менее чем в двух чтениях.

Как установлено судом, указанные требования федерального законодательства при принятии оспариваемого Закона были соблюдены: проект Закона рассматривался Самарской Губернской Думой в двух чтениях, Закон принят большинством голосов от числа избранных депутатов.

Данные обстоятельства заявителями ни в ходе судебного разбирательства, ни в кассационных жалобах не опровергнуты.

При таких обстоятельствах, судом правомерно отклонены требования заявителей о признании оспариваемого Закона Самарской области от 10 февраля 2006 года N 3-ГД противоречащим действующему законодательству и недействующим.

Утверждения в кассационных жалобах о чрезмерности установленного Законом Самарской области от 10 февраля 2006 года N 3-ГД 7-процентного заградительного барьера во внимание приняты быть не могут, поскольку разрешение вопросов целесообразности принятия тех или иных нормативных правовых актов к компетенции суда общей юрисдикции не относится.

В силу ст.ст. 251, 253 ГПК РФ суд осуществляет проверку соответствия нормативного правового акта федеральному закону либо иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Как установлено судом по настоящему делу, Закон Самарской области от 10 февраля 2006 года N 3-ГД принят в пределах предоставленных органам государственной власти субъекта РФ полномочий и федеральному закону не противоречит.

Указанные выводы суда первой инстанции в кассационных жалобах заявителей не опровергнуты.

В силу изложенного выше не могут быть признаны состоятельными и ссылки жалоб на нарушение при принятии оспариваемого Закона положений Закона Самарской области от 12 октября 2000 года N 38-ГД "О разработке, внесении и принятии законов Самарской области", так как названный Закон Самарской области более высокой юридической силой, чем оспариваемый, не обладает.

Доводы кассационных жалоб отмену постановленного судом решения повлечь не могут, фактически воспроизводят доводы первоначальных заявлений СРО РДП "ЯБЛОКО", Бобровой Н.А., Беньковича К.М., Батищевой С.В., Никишина Ю.А., Лашманкина А.В., Кузьминой Л.Г., правовая оценка которым дана в решении суда.

Оснований не согласиться с выводами суда первой инстанции Судебная коллегия не имеет.

Руководствуясь статьями 360, 361, 366 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Самарского областного суда от 31 августа 2006 года оставить без изменения, кассационные жалобы Самарского регионального отделения Российской Демократической Партии "ЯБЛОКО" Бобровой Н.А., Кузьминой Л.Г., Лашманкина А.В., Беньковича К.М. - без удовлетворения.

Председательствующий

В.Н. Пирожков

Судьи

В.А. Емышева

Г.В. Макаров