Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 30 марта 2005 г. N 47-Г05-5 При новом рассмотрении дела суду необходимо установить было ли оспариваемое распоряжение нормативным актом, то есть содержит ли оно правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные правовым актом

Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 30 марта 2005 г. N 47-Г05-5

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Манохиной Г.В.

судей Харланова А.В., Макарова Г.В.

рассмотрела в судебном заседании 30 марта 2005 г. гражданское дело по кассационной жалобе главы муниципального образования "Чернореченский сельский Совет" Митина А.Н. на решение Оренбургского областного суда от 16 декабря 2004 г., которым муниципальному образованию "Чернореченский сельский Совет" отказано в удовлетворении заявления о признании недействующим распоряжения Главы администрации Оренбургской области от 19 октября 2004 г. N 504-р "Об утверждении методики формирования областного бюджета и прогноза консолидированного бюджета области на 2005 год" в части утверждения Методики расчета и распределения областного фонда финансовой поддержки муниципальных образований.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Харланова А.В., объяснения представителя Администрации Оренбургской области Пикалова В.А., полагавшего решение суда законным, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Власовой Т.А., полагавшей решение суда отменить, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Муниципальное образование "Чернореченский сельский Совет" Оренбургского района Оренбургской области обратилось в суд с заявлением о признании недействующим распоряжения Главы администрации Оренбургской области от 19 октября 2004 г. N 504-р "Об утверждении методики формирования областного бюджета и прогноза консолидированного бюджета области на 2005 год", в части утверждения Методики расчета и распределения областного фонда финансовой поддержки муниципальных образований, полагая, что распоряжение в указанной части противоречит ст. 139 Бюджетного кодекса РФ, в соответствии с которой порядок предоставления и расчет финансовой помощи из бюджетов субъектов Российской Федерации местным бюджетам определяется не распоряжением исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а законом субъекта Российской Федерации или законом субъекта Российской Федерации о бюджете на очередной финансовый год.

Кроме того, заявитель указал, что в соответствии со ст. 10 Федерального закона "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" распределение средств фонда финансовой поддержки муниципальных образований должно осуществляться в соответствии с фиксированной формулой, учитывающий численность населения муниципального образования, долю детей дошкольного и школьного возраста, долю лиц пенсионного возраста в общей численности населения муниципального образования, площадь территории муниципального образования, уровень душевой обеспеченности бюджетными средствами и другие факторы, а не просто путем сопоставления степени бюджетной обеспеченности муниципальных образований, что препятствует муниципальному образованию самостоятельно рассчитать свою долю в фонде финансовой поддержки муниципальных образований и нарушает права муниципального образования "Чернореченский сельский Совет" на получение средств из областного фонда финансовой поддержки муниципальных образований.

Представители Администрации Оренбургской области и Финансового управления Оренбургской области с требованиями заявителя не согласились и пояснили, что оспариваемое распоряжение принято в пределах полномочий главы администрации Оренбургской области в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса РФ и ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации", поскольку подготовка проекта бюджета на очередной финансовый год и утверждение методики формирования областного бюджета, в том числе методики расчета и распределения областного фонда финансовой поддержки муниципальных образований входит в обязанности исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, эта работа является подготовительной, без которой невозможно принятие закона о бюджете на очередной год.

Решением Оренбургского областного суда от 16 декабря 2004 г. в удовлетворении заявления отказано.

В кассационной жалобе Главы муниципального образования "Чернореченский сельский Совет" поставлен вопрос об отмене решения суда в связи с нарушением норм материального права.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия находит решение суда подлежащим отмене по следующим основаниям.

В соответствии со ст. 139 Бюджетного кодекса РФ оказание финансовой помощи из бюджета субъекта Российской Федерации местному бюджету может быть осуществлено в форме предоставления из фондов финансовой поддержки муниципальных образований субъектов Российской Федерации финансовой помощи на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности с целью обеспечения финансирования минимальных государственных социальных стандартов. При этом в законе предусмотрено, что порядок предоставления и расчет финансовой помощи определяется законом субъекта Российской Федерации либо законом субъекта Российской Федерации о бюджете на очередной финансовый год. Аналогичные положения содержаться в ст. 10 Федерального закона от 25 сентября 1997 г. N 126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации".

Отказывая муниципальному образованию в удовлетворении заявления, суд исходил из того, что принятие и утверждение методики формирования областного бюджета, в частности методики формирования расчета и распределения областного фонда финансовой поддержки муниципальных образований - не является принятием закона об областном бюджете или иного областного закона, а это лишь предварительная и необходимая работа органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации для принятия закона о бюджете на очередной финансовый год. После принятия такого закона будут выполнены требования Бюджетного кодекса РФ и Федерального закона "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" путем создания в бюджете области фонда финансовой поддержки муниципальных образований и определения доли каждого муниципального образования в общем объеме средств фонда. Разработка и утверждение методики формирования областного бюджета путем издания распоряжения органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации не означает, что порядок предоставления и расчет финансовой помощи муниципальных образований не будет предусмотрен в очередном законе субъекта Российской Федерации о бюджете.

В соответствии со статьями 152, 154 Бюджетного кодекса РФ органы исполнительной власти (высшие должностные лица субъектов Российской Федерации) являются участниками бюджетного процесса и на них возлагается обязанность по составлению проекта бюджета и внесению его с необходимыми документами и материалами на утверждение законодательного (представительного) органа.

Согласно ст. 169 Бюджетного кодекса РФ составлению проектов бюджетов предшествует разработка прогнозов социально-экономического развития и отраслей экономики, а также подготовка сводных финансовых балансов. Проекты бюджетов составляются с учетом необходимости достижения минимальных государственных социальных стандартов на основе нормативов финансовых затрат на предоставление государственных или муниципальных услуг, а также в соответствии с другими нормами (нормативами), установленными законодательством Российской Федерации, ее субъектов, правовыми актами органов местного самоуправления. В соответствии со ст. 171 Бюджетного кодекса РФ составление проектов бюджетов субъектов Российской Федерации - исключительная компетенция субъектов Российской Федерации.

Согласно ст. 5 Закона Оренбургской области от 18 ноября 2000 г. N 723/212-03 "О бюджетом устройстве и бюджетом процессе в Оренбургской области" определение порядка и условий предоставления финансовой помощи и бюджетных ссуд из областного бюджета местным бюджетам отнесено к ведению Оренбургской области.

Оказание финансовой помощи из областного бюджета местному бюджету может быть осуществлено в форме предоставления из фондов финансовой поддержки муниципальных образований, образуемых в областном бюджете, финансовой помощи на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности муниципальных образований с целью обеспечения финансирования минимальных государственных социальных стандартов (ст. 79 областного Закона); составление проекта областного бюджета - исключительная прерогатива администрации Оренбургской области, которая непосредственно поручена финансовому управлению области (ст. 95 Закона); проект закона об областном бюджете на очередной финансовый год вносится на рассмотрение Законодательного Собрания области с приложением необходимых документов, в том числе с указанием размера финансовой поддержки из областного бюджета местным бюджетам (ст. 106 Закона).

В соответствии со статьями 44, 48 Устава (Основного закона) Оренбургской области составление проекта бюджета области входит в компетенцию администрации Оренбургской области.

Согласно ст. 50 Устава (Основного закона) Оренбургской области и ст. 9 Закона Оренбургской области "О правовых актах органов государственной власти Оренбургской области" от 14 марта 2002 г. N 455/380-II-ОЗ глава администрации области в пределах своих полномочий издает указы и распоряжения, имеющие обязательную силу на всей территории Оренбургской области.

Руководствуясь указанными нормативными основами администрация Оренбургской области осуществляет подготовку проекта областного бюджета, куда входит и работа по утверждению методики формирования областного бюджета, в частности - методики расчета и распределения областного фонда финансовой поддержки муниципальных образований. Такая методика утверждается распоряжением Главы администрации области, является составной частью областного бюджета, а после принятия закона об областном бюджете будет содержаться в этом законе.

С учетом указанных обстоятельств доводы заявителя о том, что методика расчета и распределения областного фонда финансовой поддержки муниципальных образований незаконно утверждена распоряжением Главы администрации Оренбургской области, а не законом, признаны судом несостоятельными.

Оспариваемое распоряжение, как указал суд, принято с соблюдением требований части 3 ст. 10 Федерального закона "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации", в соответствии с которой распределение средств фонда финансовой поддержки муниципальных образований производится в соответствии с фиксированной формулой с учетом различных факторов.

По мнению суда методика расчета и распределения фонда финансовой поддержки муниципальных образований не является проектом какого-либо документа, а носит нормативный характер.

Однако с выводом суда согласиться нельзя по следующим основаниям.

Указав в решении, что методика формирования областного бюджета и прогноза консолидированного бюджета области на 2005 г. носит нормативный характер и не является проектом к Закону Оренбургской области "Об областном бюджете на 2005 год", суд в решении в подтверждение своего вывода сослался лишь на то, что она утверждена распоряжением Главы администрации Оренбургской области и опубликована в средствах массовой информации.

Однако суд не учел разъяснений содержащихся в п. 12 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации N 2 от 20 января 2003 г. "О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации".

В соответствии с п. 12 данного постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом.

В связи с этим суду следовало установить, в частности: кому адресовано оспариваемое распоряжение; содержит ли оно правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные правовым актом, если содержит, то для каких лиц.

Суду необходимо было также установить, для кого создает права и обязанности оспариваемое распоряжение, не является ли оно внутренним документом, адресованным финансовому управлению Оренбургской области. Не является ли Методика составной (необходимой) частью (в частности, методика расчета и распределения областного фонда финансовой поддержки муниципальных образований) проекта к Закону Оренбургской области "Об областном бюджете на 2005 год" (либо к данному Закону Правительством области приобщается другой проект) которая может быть как принята в качестве Приложения к данному Закону области, так и не утверждена.

Из содержания оспариваемой Методики в сопоставлении с Приложением N 10 к Закону Оренбургской области "Об областном бюджете на 2005 год" от 31 декабря 2004 г. следует, что отдельные ее положения, в частности размер областного фонда финансовой поддержки муниципальных образований на 2005 г., законодателем в дальнейшем были изменены, то есть они не являлись обязательными для муниципальных образований и законодательного органа, носили характер прогноза.

При новом рассмотрении дела суду необходимо учесть изложенное, обсудить вопрос о характере оспариваемого правового акта и в зависимости от установленных обстоятельств определить подсудность дела.

Руководствуясь ст.ст. 361, 362, 366 ГПК РФ, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Оренбургского областного суда от 16 декабря 2004 г. отменить, дело передать на новое рассмотрение в тот же суд.

Председательствующий

Манохина Г.В.

Судьи

Харланов А.В.

Макаров Г.В.