Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 13 апреля 2005 г. N 47-Г05-8 Об отказе в признании недействующим пункта 2 статьи 7 Закона Оренбургской области от 8 июня 1998 г. N 47/6-ОЗ "О статусе депутата Законодательного Собрания Оренбургской области"

Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 13 апреля 2005 г. N 47-Г05-8

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Лаврентьевой М.Н.,

судей Харламова А.В., Емышевой В.А.,

рассмотрела в судебном заседании 13 апреля 2005 г. гражданское дело по кассационным жалобам Законодательного Собрания Оренбургской области и Администрации Оренбургской области на решение Оренбургского областного суда от 23 декабря 2004 г. по заявлению заместителя Генерального прокурора Российской Федерации о признании недействующими отдельных норм Закона Оренбургской области от 8 июня 1998 г. N 47/6-ОЗ "О статусе депутата Законодательного Собрания Оренбургской области" (с изменениями и дополнениями).

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Харламова А.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Селяниной Н.Я., полагавшей решение суда отменить в части, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Заместитель Генерального прокурора Российской Федерации обратился в Оренбургский областной суд с заявлением о признании недействующими с момента принятия пункта 2 ст. 7 - в части установления количества депутатов, осуществляющих депутатскую деятельность на профессиональной постоянной основе в размере двух пятых от общего числа депутатов Законодательного Собрания Оренбургской области, абзаца 2 пункта 2 ст. 12, пункта 3 ст. 17 - в части установления обязанности должностного лица, которому направлен депутатский запрос, дать на него ответ в срок от 10 до 30 дней, пункта 4 ст. 17 - в части установления права депутата устно или письменно заявить о повторном рассмотрении в 10-дневный срок депутатского запроса, пункта 1 ст. 18 - в части установления 14-дневного срока для представления в комиссию письменного ответа по предметам депутатского расследования, пункта 2 ст. 19 - в части установления обязанности должностных лиц органов государственной власти, местного самоуправления, предприятий, учреждений, воинских частей, общественных объединений и организаций в срок до 10 дней дать депутату ответ на его обращения по вопросам, связанным с его депутатской деятельностью, и пункта 1 ст. 32 Закона Оренбургской области от 8 июня 1998 года N 47/6 (в редакции Закона от 3 марта 2004 года N 776/127-III-ОЗ) "О статусе депутата Законодательного Собрания Оренбургской области".

В обоснование своих требований прокурор указал, что пункты 3, 4 ст. 17, пункт 1 ст. 18, пункт 2 ст. 19 областного Закона противоречат положениям Указа Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 года (в редакции от 2 февраля 1988 года) "О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан", в соответствии с пунктами 9, 10 которого заявления и обращения граждан разрешаются в срок до одного месяца со дня поступления. Сокращенные сроки (15 и 7 дней) установлены для рассмотрения заявлений и жалоб военнослужащих и членов их семей. Для рассмотрения обращений депутатов исключения в сроках рассмотрения в данном Указе не предусматриваются.

Абзац 2 пункта 2 ст. 12 Закона области, предусматривающий проведение внеочередного отчета депутата Законодательного Собрания Оренбургской области по инициативе трудовых коллективов предприятий (учреждений, организаций) противоречит пункту 18 ст. 2, пунктам 1, 4 ст. 4 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", в соответствии с которыми трудовой коллектив не является участником избирательного процесса и не обладает правом требования внеочередного отчета депутатов законодательных (представительных) органов власти.

Пункт 1 ст. 32 областного Закона, предоставляющий право депутатам Законодательного Собрания области пользоваться телефонной и другими видами связи, которыми располагают органы государственной власти, органы местного самоуправления, организации (в том числе гостиницы) на территории Оренбургской области, с последующим возмещением расходов из областного бюджета, противоречит ст. 1 ГК РФ и ст.ст. 4, 5 Федерального закона "О связи", поскольку предоставление такого права депутатам ограничивает имущественные права и свободы других лиц в сфере использования сетей и средств связи.

Пункт 2 ст. 7 Закона, устанавливающий предельное количество депутатов, осуществляющих депутатскую деятельность на профессиональной основе, в размере не более двух пятых от установленного числа депутатов Законодательного Собрания, противоречит пункту 6 ст. 4 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", в соответствии с которым должно быть установлено конкретное число депутатов, работающих на профессиональной основе.

Решением Оренбургского областного суда от 23 декабря 2004 г. постановлено. Заявление Заместителя Генерального прокурора Российской Федерации удовлетворить частично.

Признать недействующими с момента вступления решения суда в закону силу положения Закона Оренбургской области от 8 июня 1998 года N 47/6-ОЗ "О статусе депутата Законодательного Собрания Оренбургской области" (с изменениями и дополнениями) содержащиеся в

- пункте 2 ст. 7 - в части установления количества депутатов, осуществляющих депутатскую деятельность на профессиональной постоянной основе в виде двух пятых от установленного числа депутатов Законодательного Собрания Оренбургской области;

- абзаце 2 пункта 2 ст. 12 - в части установления обязанности депутата Законодательного Собрания Оренбургской области проводить внеочередной отчет по инициативе трудовых коллективов предприятий (учреждений, организаций), расположенных на территории избирательного округа;

- пункте 3 ст. 17 - в части установления сокращенного срока для дачи ответа па депутатский запрос в срок менее 30 дней;

- пункте 4 ст. 17 - в части установления сокращенного 10-дневного срока рассмотрения повторного депутатского запроса;

- пункте 1 ст. 18 - в части установления сокращенного 14-дневного срока для представления в комиссию письменного ответа по предметам депутатского расследования;

- пункте 2 ст. 19 - в части установления сокращенного 10-дневного срока для дачи ответа на обращения депутата;

- пункте 1 ст. 32 Закона.

В остальной части в удовлетворении заявления заместителю Генерального прокурора Российской Федерации - отказать.

В кассационных жалобах Законодательного Собрания Оренбургской области и Администрации Оренбургской области поставлен вопрос об отмене решения суда в части удовлетворения заявлениях прокурора.

Проверив материалы дела в пределах доводов кассационных жалоб, обсудив доводы кассационных жалоб, Судебная коллегия находит решение суда подлежащим отмене в части.

Согласно пункта "г" ст. 71 Конституции РФ в ведении Российской Федерации находятся вопросы установления системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности, формирование федеральных органов государственной власти.

Установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления в соответствии с пунктом "н" части 1 ст. 72 Конституции РФ отнесено к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В соответствии с положениями ст. 76 Конституции РФ субъекты Российской Федерации не вправе принимать нормативные правовые акты по вопросам ведения Российской Федерации, а по вопросам совместного ведения субъекты Российской Федерации принимают законы и иные нормативные правовые акты, которые не могут противоречить федеральному законодательству, в противном случае они не подлежат применению.

8 июня 1998 года принят Закон Оренбургской области N 47/6-ОЗ "О статусе депутата Законодательного Собрания Оренбургской области", действующий на момент рассмотрения дела с изменениями и дополнениями, которые опубликованы в установленном порядке.

В соответствии с пунктом 2 ст. 7 данного Закона количество депутатов, осуществляющих депутатскую деятельность на профессиональной постоянной основе, не может превышать двух пятых от установленного числа депутатов Законодательного Собрания.

Согласно пункта 1 ст. 32 Устава (Основного закона) Оренбургской области Законодательное Собрание состоит из 47 депутатов. Следовательно, две пятых от общего числа депутатов составляет 18,8 человек.

Согласно пункта 6 ст. 4 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (с изменениями и дополнениями) число депутатов, работающих на профессиональной постоянной основе, устанавливается законом субъекта Российской Федерации.

Как правильно указал суд в решении, в соответствии с данной нормой и конституционным принципом разграничения предметов ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации оспариваемый Закон принят в соответствии с полномочиями Оренбургской области. Вместе с тем, с выводом суда о том, что установление предельного количества депутатов, работающих на профессиональной постоянной основе дробным, а не целым числом противоречит федеральному законодательству, поскольку пунктом 6 ст. 4 вышеуказанного Федерального закона устанавливается конкретное число депутатов, работающих на профессиональной постоянной основе, согласиться нельзя.

Определение числа депутатов, осуществляющих депутатскую деятельность на профессиональной постоянной основе способом, указанным в оспариваемой прокурором норме закона, не противоречит ст. 4 названного федерального закона, который не требует установления числа депутатов именно целым числом, а не дробным.

Утверждение суда о том, что определение количества депутатов, работающих на профессиональной постоянной основе, не целым числом является недопустимым с точки зрения юридической техники в связи с тем, что устанавливается число физических лиц, является несостоятельным, поскольку не основано на конкретной норме Федерального закона.

Так как судом неправильно истолкована норма материального права, имеются основания для отмены решения суда в этой части с вынесением нового решения - об отказе прокурору в удовлетворении заявления о признании противоречащим Федеральному законодательству и недействующим п. 2 ст. 7 оспариваемого Закона в части установления количества депутатов, осуществляющих депутатскую деятельность на профессиональной основе в виде двух пятых от установленного числа депутатов Законодательного Собрания Оренбургской области.

Согласно абзаца 2 пункта 2 ст. 12 областного Закона внеочередной отчет депутата Законодательного Собрания перед избирателями проводится по инициативе трудовых коллективов предприятий (учреждений, организаций), расположенных на территории избирательного округа, либо по инициативе избирателей данного округа.

В соответствии со ст. 72 Конституции РФ правовое регулирование вопросов относительно реализации гражданами права на участие в выборах законодательных (представительных) органов власти, обеспечения гарантий избирательных прав граждан и определения порядка деятельности избранных депутатов находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Федеральное законодательство, в том числе Федеральный закон от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и Трудовой кодекс РФ, как правильно указал суд, не устанавливают трудовой коллектив как участника избирательного процесса. Граждане Российской Федерации, обладающие активным избирательным правом, реализуют предоставленные им права самостоятельно. Вместе с тем, федеральное законодательство не обязывает депутата отчитываться перед трудовыми коллективами, поскольку депутат несет ответственность перед избирателями своего округа. Установление для него дополнительных обязанностей в виде проведения внеочередных отчетов по инициативе трудовых коллективов, члены которого вообще могут не быть избирателями данного округа, как обоснованно указал суд, является незаконным, а доводы о допустимости относить трудовые коллективы к избирателям - несостоятельными, поскольку трудовые коллективы могут состоять и не из избирателей округа, по которому был избран депутат.

То обстоятельство, что Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав граждан...", на который сослался суд в решении, регулирует процесс избрания депутатов, а не последующие отношения между депутатами и избирателями, не свидетельствует о незаконности решения суда в этой части, так как оспариваемая норма противоречит содержащимся в федеральном законодательстве, в том числе в Трудовом кодексе РФ положениям, которые не относят трудовые коллективы к субъектам, перед которыми депутаты несут ответственность.

В соответствии с пунктами 3, 4 ст. 17 областного Закона должностное лицо, которому направлен депутатский запрос, должно дать ответ на него в устной (на заседании Законодательного Собрания) или письменный форме в установленный Законодательным Собранием срок от 10 до 30 дней со дня его получения. Срок повторного рассмотрения запроса не должен превышать 10 дней. Согласно пункта 1 ст. 18 Закона Законодательное Собрание по выявленным случаям неправомерных действий должностных лиц и других нарушений законодательства по вопросам, относящимся к его ведению, может принять постановление о проведении депутатского расследования с образованием комиссии. Должностное лицо обязано представить комиссии в срок не позднее 14 дней письменный ответ на адресованные ему вопросы по предметам депутатского расследования. В соответствии с пунктом 2 ст. 19 Закона должностные лица органов государственной власти, местного самоуправления, предприятий, учреждений, воинских частей, общественных объединений и организаций в срок до 10 дней дают депутату ответ на его обращение по вопросам, связанным с его депутатской деятельностью, и представляют запрашиваемые документы и сведения, за исключением случаев, установленных федеральным законодательством.

Указанные нормы Закона Оренбургской области оспариваются прокурором в части установления сроков рассмотрения обращения депутатов.

Удовлетворяя заявление прокурора в этой части, суд правильно исходил из следующего.

В настоящее время специальный федеральный закон о статусе депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации действительно отсутствует и субъект Российской Федерации вправе своим законом регулировать эти вопросы. Однако такое право субъекта Российской Федерации может быть реализовано только в соответствии с принципами разграничения предметов ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, одним из которых является принцип верховенства федеральных нормативных правовых актов.

Вопросы о сроках рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан определены в соответствующем Указе Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 года N 2534-VII, действующем в редакции Указа от 2 февраля 1988 года. Согласно установленных в пунктах 9, 10 данного Указа правил, заявления и жалобы разрешаются в срок до одного месяца со дня поступления в государственный, общественный орган, на предприятие, в учреждение, организацию, обязанные разрешить вопрос по существу, а не требующие дополнительного изучения и проверки - безотлагательно, но не позднее 15 дней. В отдельных случаях в виде исключения этот срок может быть продлен в установленном порядке, но не более чем на 1 месяц. Заявления и жалобы военнослужащих и членов их семей разрешаются в срок до 15 дней либо безотлагательно, но не позднее 7 дней со дня поступления.

Таким образом, вопросы относительно сроков рассмотрения и разрешения органами государственной власти, местного самоуправления, предприятиями, учреждениями, организациями предложений, заявлений и жалоб граждан урегулированы федеральным законодательством в виде действующего на момент рассмотрения дела Указа Президиума Верховного Совета СССР.

Из содержащихся в статьях 17, 18, 19 Закона Оренбургской области "О статусе депутата Законодательного Собрания Оренбургской области" норм следует, что обращения депутатов в форме депутатского запроса либо обычного обращения, могут быть адресованы должностным лицам органов государственной власти (в том числе федеральных органов), органов местного самоуправления, общественных объединений и других организаций. При этом указанные должностные лица обязаны предоставить ответ в установленный Законодательным Собранием срок, который может быть менее 30 дней, срок повторного рассмотрения депутатского запроса не должен превышать 10 дней, ответ по вопросу депутатского расследования представляется комиссии не позднее 14 дней, ответ на обычное депутатское обращение органы государственной власти, местного самоуправления, предприятия, учреждения, воинские части, общественные объединения и организации представляют в срок до 10 дней.

Между тем установление таких сокращенных сроков рассмотрения обращений депутатов, как обоснованно указал суд, не соответствует положениям пунктов 9, 10 вышеназванного Указа Президиума Верховного Совета СССР, в которых определены иные сроки. Определение таких сроков в отношении федеральных органов власти (суд, прокуратура, МВД, МНС, органы федерального казначейства и др.) является незаконным еще и потому, что сделано это с превышением полномочий, поскольку установление порядка организации и деятельности федеральных органов государственной власти находится в ведении Российской Федерации (пункт "г" ст. 71 Конституции РФ). Например, приказом Генерального прокурора Российской Федерации N 3 от 15 января 2003 года утверждена и введена в действие "Инструкция о порядке рассмотрения и разрешения обращений и приема граждан в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации", в которой в том числе установлены сроки и порядок рассмотрения и разрешения обращений (запросов) депутатов. В соответствии с пунктом 5 данной Инструкции заявления, жалобы, предложения граждан, должностных лиц и других лиц разрешаются в срок не позднее 30 дней, а не требующие дополнительного изучения и проверки - не позднее 15 дней, если иной срок не установлен федеральным законом. Обращения военнослужащих и членов их семей разрешаются в срок до 15 дней либо не позднее 7 дней; парламентский запрос разрешается в срок до 15 дней; запрос члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации разрешается не позднее 30 дней (указанные сроки установлены в соответствии со ст.ст. 13, 14 Федерального закона от 8 мая 1994 года N 3-ФЗ "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации") и иные сокращенные сроки рассмотрения и разрешения обращений депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации в данной Инструкции не предусмотрены.

В своем заявлении заместитель Генерального прокурора Российской Федерации просил признать недействующим пункт 3 ст. 17 областного Закона в части установления срока рассмотрения депутатского запроса от 10 до 30 дней. Однако данная норма в части установления срока до 30 дней, как правильно указал суд, противоречий с федеральным законодательством не содержит, и в этой части заявление обоснованно удовлетворено только в части установления Законодательным Собранием области срока менее 30 дней.

В своих возражениях представители Законодательного Собрания и Администрации Оренбургской области ссылались на то, что данный Указ не подлежит применению. Суд правильно не согласился с такими доводами, так как его положения, устанавливая общие для всех нормы, распространяются и для органов государственной власти, местного самоуправления и организаций, должностные лица которых рассматривают и разрешают не только заявления, предложения и жалобы граждан, но также проверяют и отвечают на запросы депутатов.

Согласно пункта 1 ст. 32 Закона Оренбургской области депутат Законодательного Собрания в связи с осуществлением депутатской деятельности имеет право пользоваться телефонной и другими видами связи, которыми располагают органы государственной власти и органы местного самоуправления, организации (в том числе гостиницы) на территории Оренбургской области, с последующим возмещением расходов из областного бюджета.

Суд правильно данную норму признал недействующей по следующим основаниям.

Правовые основы деятельности в области связи на территории Российской Федерации и находящихся под юрисдикцией Российской Федерации территориях, полномочия органов государственной власти в области связи, права и обязанности лиц, участвующих в указанной деятельности или пользующихся услугами связи определены Федеральным законом от 7 июля 2003 года N 126-ФЗ "О связи" (с изменениями и дополнениями). Согласно ст. 1 данного Федерального закона одной из его целей является защита интересов пользователей услугами связи и осуществляющих деятельность в области связи хозяйствующих субъектов. В соответствии с положениями ст.ст. 3-5 Закона он регулирует отношения, связанные с созданием и эксплуатацией всех сетей и сооружений связи; отношения в области связи, не урегулированные настоящим Федеральным законом, регулируются другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации в области связи; законодательство Российской Федерации в области связи основывается на Конституции Российской Федерации и состоит из настоящего Федерального закона и иных федеральных законов. Отношения, связанные с деятельностью в области связи, регулируются также нормативными правовыми актами Президента и Правительства Российской Федерации и издаваемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти. Согласно ст.ст. 5, 7 данного Федерального закона на территории Российской Федерации организации связи создаются и осуществляют свою деятельность на основе единства экономического пространства, в условиях конкуренции и многообразия форм собственности. Государство обеспечивает организациям связи независимо от форм собственности равные условия конкуренции; сети и сооружения связи находятся под защитой государства, операторы связи при эксплуатации сетей и сооружений связи обязаны обеспечить их защиту от несанкционированного доступа к ним.

Согласно ст. 1 Гражданского кодекса РФ гражданское законодательство основывается на признании равенства участников регулируемых им отношений, неприкосновенности собственности, свободы договора и необходимости беспрепятственного осуществления гражданских прав, которые могут быть ограничены на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Предоставление депутатам Законодательного Собрания области права пользоваться телефонной и другими видами связи, принадлежащим органам государственной власти (в том числе федеральным), органам местного самоуправления и иным организациям на территории Оренбургской области, как правильно указал суд, ограничивает имущественные права указанных лиц, предоставленных им Федеральным законом "О связи" и гражданским законодательством.

При этом суд обоснованно исходил также из того, что данная норма не содержит положений, указывающих на реализацию предоставленного депутатом права в случаях, предусмотренных федеральным законодательством.

Доводы о том, что расходы депутата или оператора связи возмещаются из областного бюджета, как правильно указал суд, не свидетельствуют об отсутствии противоречия оспариваемой нормы федеральному законодательству, поскольку сам факт принятия такой нормы может привести к ограничению прав участников отношений в области использования средств и сооружений связи. Кроме того, судом было установлено в судебном заседании, что механизма реализации такого права не существует.

Ссылки на ст.ст. 47, 51 Федерального закона "О связи" также правильно признаны несостоятельными, так как в них говорится о льготах и преимуществах только в части очередности оказания услуг связи, порядка и размерах их оплаты, об оказании услуг связи для государственных нужд на основании договора, заключаемого между оператором связи и пользователем.

Ссылка в кассационной жалобе Администрации Оренбургской области на Федеральный закон от 8 мая 1994 года "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" необоснованна, поскольку им не регулируются отношения, связанные со статусом депутата субъекта РФ.

Нарушений судом норм материального права, которые был привели или могли привести к неправильному разрешению дела, в том числе и тех, на которые имеется ссылка в кассационных жалобах (кроме п. 2 ст. 7 оспариваемого закона) судом не допущено.

Руководствуясь ст.ст. 361, 362, 366 ГПК РФ, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Оренбургского областного суда от 23 декабря 2004 г. в части удовлетворения заявления заместителя Генерального прокурора РФ в отношении п. 2 ст. 7 Закона Оренбургской области "О статусе депутата Законодательного Собрания Оренбургской области" отменить. Вынести в этой части новое решение, которым прокурору в указанной части в удовлетворении заявления отказать.

В остальной части кассационные жалобы Законодательного Собрания Оренбургской области и Администрации Оренбургской области оставить без удовлетворения.

Председательствующий

Лаврентьева М.Н.

Судьи

Харламов А.В.

Емышева В.А.