Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 8 июня 2005 г. N 48-Г05-6 О признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими в части приложений N 1 и N 2 к Закону Челябинской области от 28 октября 2004 г. N 287-ЗО "О статусе и границах Озерского городского округа", приложений N 1 и N 2 к Закону Челябинской области от 28 октября 2004 г. N 294-ЗО "О статусе и границах Кыштымского городского округа"

Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 8 июня 2005 г. N 48-Г05-6

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Пирожкова В.Н.,

судей Харланова А.В., Меркулова В.П.

рассмотрела в судебном заседании 8 июня 2005 г. гражданское дело по кассационной жалобе Городского Собрания депутатов города Кыштыма Челябинской области (Собрания депутатов Кыштымского городского округа Челябинской области с 31.03.05) на решение Челябинского областного суда от 28 февраля 2005 г. по заявлению Городского Собрания депутатов г. Кыштыма Челябинской области о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими Приложений N 1 и N 2 к Закону Челябинской области от 28 октября 2004 г. "О статусе и границах Озерского городского округа" и Приложений N 1 и N 2 к Закону Челябинской области от 28 октября 2004 г. "О статусе и границах Кыштымского городского округа" в части установления границы между Озерским и Кыштымским городскими округами.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Харланова А.В., объяснения представителей Городского Собрания депутатов г. Кыштыма (Собрания депутатов Кыштымского городского округа) Глазковой Л.П., Гусевой И.Р., Дмитриева В.П., представителя Законодательного Собрания Челябинской области Харчевниковой И.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Власовой Т.А., полагавшей решение суда оставить без изменения, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Городское собрание депутатов города Кыштыма Челябинской области обратилось в Челябинский областной суд с заявлением о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими Приложений N 1 и N 2 к Закону Челябинской области N 287-ЗО от 28 октября 2004 года "О статусе и границах Озерского городского округа" и Приложений N 1 и N 2 к Закону Челябинской области N 294-ЗО от 28 октября 2004 года "О статусе и границах Кыштымского городского округа" в части описания границы между Озерским и Кыштымским городскими округами. В обоснование своих требований заявитель "сослался на нарушение требований ч. 2 ст. 131 Конституции Российской Федерации и части 3 ст. 12 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", согласно которых изменение границ муниципального образования без учета мнения населения этого муниципального образования недопустимо. Изменение границы Кыштымского городского округа без учета мнения населения муниципального образования нарушает права населения муниципального образования.

В судебном заседании представители Городского собрания депутатов города Кыштыма Челябинской области заявление поддержали и пояснили, что установление границы между Озерским и Кыштымским городскими округами в редакции оспариваемых нормативно-правовых актов изменяет границы муниципального образования город Кыштым, поскольку относит поселок Татыш и улицу Боровую, входившие в муниципальное образование город Кыштым, к территории Озерского городского округа. При этом мнение населения как муниципального образования город Кыштым, так и жителей поселка Татыш и Улицы Боровой в установленном порядке выявлено не было. Включение оспариваемыми Законами Челябинской области в состав муниципального образования Озерский городской округ населенных пунктов поселков Новогорный и Бижеляк, деревни Селезни не оспаривается заявителем, поскольку население этих поселений выразили свое мнение о вхождении в состав Озерского муниципального округа и постановлениями Городского собрания депутатов города Кыштыма от 7 февраля 2002 года N 23 и от 25 декабря 2003 года согласована передача этих населенных пунктов в административное подчинение ЗАТО города Озерска. Представители Городского собрания города Кыштыма указали также, что территориальных споров, рассматриваемых судами, не имеется.

Представитель Законодательного Собрания Челябинской области с заявлением не согласилась и пояснила, что установление границы между муниципальными образованиями - Кыштымским и Озерским городскими округами, осуществлено в соответствии с требованиями п.п. 1 п. 1 ст. 85 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Установление границы проводилось впервые по инициативе органов государственной власти субъекта РФ - Челябинской области. Поскольку ранее граница между этими муниципальными образованиями не устанавливалась, выявление и учета мнения населения не требовалось. Доводы заявителя о необходимости выявления и учета мнения населения и нарушение в связи с этим федерального законодательства не основаны на законе.

Кроме того, при согласовании вопроса об установлении административной границы закрытого административно-территориального образования город Озерск учитывались положительное мнение жителей пос. Татыш, выявленное путем опроса 18 ноября 1997 года начальником информационно-аналитического отдела администрации города Озерска, а также положения Постановления Правительства РФ от 5 июля 2001 г. N 508 "Об утверждении перечня закрытых административно-территориальных образований и расположенных на их территориях населенных пунктов", которым поселок Татыш отнесен к населенным пунктам, расположенным на территории ЗАТО город Озерск, мнение Городского собрания депутатов города Кыштыма по установлению административно-территориальной границы. Описание границы учитывает также исторически сложившийся порядок землепользования и отведения земель для производственно-хозяйственной деятельности объектов ПО "Маяк", вопросы установления санитарно-защитной зоны и обеспечения безопасности деятельности этого предприятия.

Представитель Городского Совета депутатов города Озерска с заявлением не согласился и пояснил, что оспариваемый нормативно-правовой акт соответствует действующему законодательству и учитывает нормы Закона РФ "О закрытом административно-территориальном образовании", который предусматривает определенные ограничения прав и свобод граждан, в том числе в области организации местного самоуправления. Установление административно-территориальных границ ЗАТО относится к компетенции Президента РФ. Административно-территориальная граница ЗАТО город Озерск согласована в установленном порядке Законодательным собранием Челябинской области и передана для дальнейшего рассмотрения. Проектом предусмотрено отнесение территорий, на которых расположены поселки Татыш и ул. Боровая к территории ЗАТО.

Представитель Губернатора Челябинской области с заявлением не согласился, поддержал доводы представителя Законодательного Собрания Челябинской области. Отсутствие в описании административной границы между городами Озерск и Кыштым, содержащимся в постановлении Губернатора Челябинской области от 9 июня 2003 года N 233 "О согласовании границ закрытого административно-территориального образования город Озерск", опубликованного в выпуске N 4 Сборника нормативно-правовых актов Губернатора и Правительства Челябинской области за 2003 год, отнесение территорий, на которых расположен поселок Татыш и ул. Боровая к территории ЗАТО город Озерск объясняется технической ошибкой. Поправки к постановлению опубликованы не были.

Решением Челябинского областного суда от 28 февраля 2005 г. постановлено: признать противоречащими федеральному законодательству и недействующими с момента вступления решения в законную силу Приложения N 1 и N 2 к Закону Челябинской области N 287-ЗО от 28 октября 2004 года "О статусе и границах Озерского городского округа" в части описания и схемы границы "по восточной границе лесных кварталов N 81, 68 Кыштымского лесничества Кыштымского лесхоза" и "по восточной границе лесных кварталов 70, 62 Городского лесничества Кыштымского лесхоза" и Приложений N 1 и N 2 к Закону Челябинской области N 294-ЗО от 28 октября 2004 года "О статусе и границах Кыштымского городского округа" в части описания и схемы границы "по восточной границе лесных кварталов N 81, 68 Кыштымского лесничества Кыштымского лесхоза" и "по восточной границе лесных кварталов N 70, 62 Городского лесничества Кыштымского лесхоза".

В остальной части требований отказать.

В кассационной жалобе Городского Собрания депутатов г. Кыштыма (Собрания депутатов Кыштымского городского округа Челябинской области с 31.03.05) поставлен вопрос об отмене решения суда в связи с нарушением норм материального права.

Проверив материалы дела в пределах доводов кассационной жалобы, обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия оснований для отмены решения суда не находит.

В соответствии со ст. 131 Конституции РФ изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий.

Согласно ст. 5 "Европейской Хартии о местном самоуправлении", ETS N 122, Страсбург, 15 октября 1985 года, ратифицированной Российской Федерацией и действующей в России с 1 сентября 1998 года, при изменении территориальной сферы полномочий органов местной власти проводятся предварительные консультации с соответствующими местными общинами, по возможности путем проведения референдума там, где позволяет закон.

Согласно статьи 85 п. 1 п.п. 1 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в целях реализации положений этого Федерального закона и организации местного самоуправления в Российской Федерации в соответствии с требованиями названного Федерального закона органы государственной власти субъектов РФ до 1 января 2005 года (в редакции ФЗ N 183-ФЗ от 28.12.2004 года - до 1 марта 2005 года), устанавливают в соответствии с требованиями ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" границы муниципальных образований и наделяют соответствующие муниципальные образования статусом городского, сельского поселения, городского округа или муниципального района.

В соответствии с пунктом 1 ст. 12 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", вступившим в силу с момента опубликования Федерального закона 8 октября 2003 года и применяемого исключительно к правоотношениям, возникающим в силу требований ст.ст. 84, 85 указанного Федерального закона, изменение границ муниципального образования осуществляется законом субъекта РФ по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъекта РФ, федеральных органов государственной власти в соответствии с названным Федеральным законом. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти об изменении границ муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления или государственной власти.

Пункт 3 ст. 12 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусматривает, что изменение границ поселений, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав населенных пунктов к территориям других поселений, осуществляется с согласия населения данных населенных пунктов, выраженного путем голосования либо на сходах граждан с учетом мнения представительных органов соответствующих территорий.

В соответствии со ст. 6 Законом Челябинской области "Об административно-территориальном устройстве Челябинской области" установление и изменение границ территорий муниципальных образований отнесено к исключительной компетенции законодательного (представительного) органа государственной власти области, решение по которым принимается с учетом мнения населения, органов местного самоуправления и Губернатора Челябинской области. Выявление мнения населения осуществляется путем проведения местных референдумов, собраний (сходов), конференций, опроса граждан. При этом порядок проведения сходов, определяется уставом муниципального образования, а порядок проведения опроса уставом муниципального образования и нормативно-правовым актом органа местного самоуправления (ст. 9).

Как видно из материалов дела и установлено судом, поселок Татыш и улица Боровая, расположенная в районе озера Большая Акуля и представляющая собой отдельно расположенные дома постоянного проживания граждан, не отнесенные к населенным пунктам и приписанные к ближайшему населенному пункту - городу Кыштыму, входили в состав муниципального образования - город Кыштым.

В соответствии со ст. 5 Устава города Кыштыма, принятого на местном референдуме 17 декабря 1995 года, в состав Кыштымского муниципального образования входит поселок Татыш. Согласно Устава муниципального образования города Кыштыма, зарегистрированного Законодательным Собранием Челябинской области 17 сентября 1997 года, регистрационный N 24 (л.д. 10-39) поселок Татыш находится в границах территории муниципального образования город Кыштым (ст. 3). Улица Боровая и район озера Большая Акуля, на которой она располагается, согласно данным Справочника административно-территориального деления Челябинской области 1997 года (л.д. 150, 155) входила в состав территории муниципального образования город Кыштым.

Данных о включении поселка Татыш в состав муниципального образования "Озерск" Устав муниципального образования "Озерск" не содержит.

В соответствии со ст. 2 Закона РФ "О закрытом административно-территориальном образовании" решение по вопросам определения границ отнесено к компетенции Президента РФ. На момент рассмотрения данного дела границы ЗАТО города Озерска в установленном законом порядке не определены.

Законом Челябинской области N 294-ЗО от 28 октября 2004 года "О статусе и границах Кыштымского городского округа" муниципальное образование город Кыштым наделено статусом Кыштымского городского округа. Законом Челябинской области N 287-ЗО от 28 октября 2004 года "О статусе и границах Озерского городского округа" муниципальное образование "Озерск" наделено статусом Озерского городского округа.

Согласно Приложений N 1 и N 2 к Закону Челябинской области N 287-ЗО от 28 октября 2004 года "О статусе и границах Озерского городского округа" и Приложений N 1 и N 2 к Закону Челябинской области N 294-ЗО от 28 октября 2004 года "О статусе и границах Кыштымского городского округа" в части описания границы между Озерским и Кыштымским городскими округами устанавливается отнесение территории, на которых расположен отдельно расположенные поселок Татыш и улица Боровая города Кыштыма, к территории Озерского городского округа.

При таких обстоятельствах суд пришел к правильному выводу о том, что имеет место изменение границ муниципального образования города Кыштым (ныне Кыштымский городской округ), осуществление которых требовало соблюдения требований федерального законодательства регулирующего порядок установления и изменения границ муниципальных образований.

Из материалов дела следует и установлено судом, что органы местного самоуправления Кыштымского городского округа с инициативой об изменении границ муниципального образования не выходили. Инициатива органов государственной власти Челябинской области об изменении границ муниципального образования в нарушение требований статьи 12 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" соответствующим решением не оформлялась и мнение населения по поводу отнесения территорий отдельных входящих в их состав населенных пунктов Татыш и улицы Боровой к территории другого поселения, осуществлено без согласия населения данных населенных пунктов, выраженного путем голосования либо на сходах граждан с учетом мнения представительных органов соответствующих территорий.

Мнение жителей поселка Татыш, проведенного путем опроса 18 ноября 1997 года начальником информационно-аналитического отдела администрации города Озерска (л.д. 136-140), как правильно указал суд, не может быть принято во внимание, поскольку данная форма выражения мнения населения противоречит требованиям ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и Уставу муниципального образования города Кыштыма.

Суд правильно исходил также из того, что надлежащим образом не выявлено также и мнение представительного органа муниципального образования Кыштымский городской округ по поводу изменения границ муниципального образования, поскольку инициатива органов государственной власти субъекта РФ не была оформлена надлежащим решением, это решение для обсуждения в представительный орган не направлялось. Постановление Городского Совета депутатов города Кыштыма N 225 от 25 декабря 2003 года (л.д. 40), которым согласованы границы ЗАТО города Озерска по описанию границ в редакции постановления Губернатора Челябинской области от 9 июня 2003 года N 233 "О согласовании границ ЗАТО г. Озерска" не содержит сведений о согласовании отнесения поселка Татыш к ЗАТО гор. Озерска и соответствует описанию в редакции постановления, опубликованной в Сборнике нормативно-правовых актов Губернатора и Правительства Челябинской области, выпуск N 4 за 2003 год, которая также не относила спорный поселок и территорию улицы Боровой к территории ЗАТО города Озерска. Доказательств того, что редакция постановления с учетом технической ошибки, на которую в судебном заседании ссылался представитель Губернатора, доводилась до сведения представительного органа муниципального образования город Кыштым суду не представлено.

Таким образом, суд пришел к правильному выводу о том, что согласование границы, данное Городским собранием депутатов города Кыштыма в рамках процедуры согласования административно-территориальной границы ЗАТО города Озерска, не является выражением мнения этого органа по вопросу изменения границы муниципального образования в части территорий, занимаемых поселком Татыш и улицей Боровой в районе озера Большая Акуля.

Из протокола о результатах опроса граждан, проживающих на территории поселка Татыш следует, что 75,9% его жителей высказались против включения поселка в состав Озерского городского округа (л.д. 219-228).

Кроме того, п. 2 ст. 11 ФЗ N 131-ФЗ предусматривает одним из условий наделения городского поселения статусом городского округа законом субъекта РФ - наличие сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления городского поселения вопросов местного самоуправления. Отнесение спорного поселка к территории Озерского городского округа, административный центр которого находится в пределах запретной зоны, как обоснованно указал суд, создает дополнительные препятствия для жителей этих территорий для решения ими вопросов, относящихся к компетенции органов местного самоуправления в связи с ограничениями, накладываемыми режимом запретной зоны.

Поскольку границы ЗАТО город Озерск до настоящего времени в установленном порядке не определены, доводы заинтересованных лиц об отведении земель для производственно-хозяйственных нужд ПО "Маяк", в том числе ссылка на постановление СМ СССР N 2287-947 сс/оп от 26 июня 1948 года и решение исполкома Челябинского облсовета N 9 от 10 июля 1948 года (л.д. 141-145) правильно не приняты во внимание, поскольку вопросы отведения земель для хозяйственного использования, а также вопросы административно-территориального устройства субъекта РФ, хотя и связаны между собой, но обладают собственным юридическим содержанием и каждый из них имеет самостоятельное значение и регулирование. Само по себе отведение земель для производственно-хозяйственных и иных нужд предприятия, в том числе режимного, не может автоматически, без соблюдения предусмотренных Федеральным законом процедур влиять на изменение границ территорий, на которых осуществляется местное самоуправление.

Согласно карты (л.д. 241), схемы границ и пояснений главного редактора предприятия "Уралмаркшейдерия" Тимеркаевой Д.Н., данных в судебном заседании, часть границы между Кыштымским и Озерским городскими округами, которая относит поселок Татыш и улицу Боровая, расположенную в районе озера Большая Акуля описана в Приложении N 1 к Закону Челябинской области N 287-ЗО от 28 октября 2004 года "О статусе и границах Озерского городского округа" словами "по восточной границе лесных кварталов N 81, 68 Кыштымского лесничества Кыштымского лесхоза" и "по восточной границе лесных кварталов 70, 62 Городского лесничества Кыштымского лесхоза". В Приложении N 1 к Закону Челябинской области N 294-ЗО от 28 октября 2004 года "О статусе и границах Кыштымского городского округа" спорная граница описана словами "по восточной границе лесных кварталов N 81, 68 Кыштымского лесничества Кыштымского лесхоза" и "по восточной границе лесных кварталов N 70, 62 Городского лесничества Кыштымского лесхоза".

Учитывая доводы заявителя о нарушении прав местного самоуправления в части изменения территории муниципального образования и отнесения поселка Татыш и ул. Боровой к Озерскому городскому округу, а также отсутствие на момент рассмотрения дела иных территориальных споров об отнесении тех или иных земель, не занятых поселениями к территории того или иного муниципального округа, судебная коллегия обоснованно удовлетворила требования Городского собрания депутатов города Кыштыма в части, касающейся описания границы и включения поселка Татыш и улицы Боровая в состав Озерского городского округа в связи с противоречием оспариваемых Законов Челябинской области требованиям ст.ст. 12, 84 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и ст. 5 "Европейской Хартии о местном самоуправлении".

Вывод суда основан на анализе действующего законодательства, мотивирован, соответствует требованиям закона и оснований считать его неправильным у Судебной коллегии не имеется.

Доводы кассационной жалобы по существу сводятся к нарушению судом норм материального права, с чем нельзя согласиться по указанным выше основаниям.

Нарушений судом норм материального и процессуального права, которые бы привели или могли привести к неправильному разрешению дела, в том числе и тех, на которые имеется ссылка в кассационной жалобе, судом не допущено.

Руководствуясь ст.ст. 361, 362, 366 ГПК РФ, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Челябинского областного суда от 28 февраля 2005 г. оставить без изменения, а кассационную жалобу Городского Собрания депутатов г. Кыштыма (Собрания депутатов Кыштымского городского округа) - без удовлетворения.

Председательствующий

Пирожков В.Н.

Судьи

Харланов А.В.

Меркулов В.П.