Заключение на проект федерального закона N 69711-5 "О содействии развитию жилищного строительства" (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы по строительству и земельным отношениям
по проекту федерального закона N 69711-5 "О Федеральном фонде содействия развитию жилищного строительства", внесенному депутатами Государственной Думы М.Л. Шаккумом, С.В. Петровым
(первое чтение)

Согласно положениям части 1 статьи 4 законопроекта имущество Федерального фонда содействия развитию жилищного строительства (далее - Фонд) формируется за счет имущественного взноса Российской Федерации, в том числе, в виде денежных средств, сумма которых в соответствии с частью 2 статьи 15 законопроекта, определяется Правительством Российской Федерации в двухмесячный срок с даты вступления в силу федерального закона.

Таким образом, реализация законопроекта повлечет за собой дополнительные расходы из федерального бюджета в виде имущественного взноса Российской Федерации в имущество Фонда. В этой связи полагаем необходимым согласовать законопроект с пунктом 1 статьи 83 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - Бюджетный кодекс), согласно которому, если принимается закон либо другой нормативный правовой акт, предусматривающий увеличение расходных обязательств по существующим видам расходных обязательств или введение новых видов расходных обязательств, которые до его принятия не исполнялись ни одним публично-правовым образованием, указанный нормативный правовой акт должен содержать нормы, определяющие источники и порядок исполнения новых видов расходных обязательств, в том числе в случае необходимости порядок передачи финансовых ресурсов на новые виды расходных обязательств в соответствующие бюджеты бюджетной системы Российской Федерации.

Кроме того, статья 15 законопроекта предполагает вступление в силу федерального закона со дня его официального опубликования. Следовательно, в случае принятия указанного законопроекта в 2008 году может возникнуть необходимость внесения изменений в Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов". В этой связи законопроект следует также согласовать с пунктом 2 статьи 83 Бюджетного кодекса, согласно которому выделение бюджетных ассигнований на принятие новых видов расходных обязательств или увеличение бюджетных ассигнований на исполнение существующих видов расходных обязательств может осуществляться только с начала очередного финансового года при условии включения соответствующих бюджетных ассигнований в закон (решение) о бюджете либо в текущем финансовом году после внесения соответствующих изменений в закон (решение) о бюджете при наличии соответствующих источников дополнительных поступлений в бюджет и (или) при сокращении бюджетных ассигнований по отдельным статьям расходов бюджета.

В соответствии с частью 7 статьи 14 законопроекта доходы от продажи находящихся в федеральной собственности земельных участков и расположенного на них недвижимого имущества, осуществление полномочий Российской Федерации по управлению и распоряжению которыми передано органам государственной власти субъектов Российской Федерации, от продажи права на заключение договоров аренды таких земельных участков и арендная плата за них поступают в бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты по нормативам, определяемым федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период.

Полагаем, что данные положения законопроекта следует соотнести с положениями пункта 1 статья 51 Бюджетного кодекса, согласно которым доходы от использования имущества, находящегося в государственной собственности Российской Федерации, а также доходы от продажи такого имущества, являющиеся неналоговыми доходами федерального бюджета, подлежат зачислению в федеральный бюджет по нормативу 100 процентов.

Кроме того, в статьях 57 и 62 Бюджетного кодекса, в которых содержится исчерпывающие перечни неналоговых доходов бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, такой вид доходов, как доходы от продажи и использования, находящихся в федеральной собственности земельных участков и расположенного на них недвижимого имущества, отсутствует.

В законопроекте используется термин "уполномоченный федеральный орган исполнительной власти". При этом из текста законопроекта не ясно, кто уполномочивает указанный орган. Кроме того, в разных статьях законопроекта подразумеваются разные федеральные органы исполнительной власти (см., например, пункт 9 статьи 10, статью 13). В этой связи, во избежание неправильной трактовки и применения норм федерального закона, исходя из положений Указа Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти", целесообразно использовать соответствующие условные наименования федеральных органов исполнительной власти.

В пункте 1 части 1 статьи 11 законопроекта предусмотрено, что неиспользование находящихся в федеральной собственности земельных участков для обеспечения выполнения полномочий Российской Федерации является основанием для прекращения права постоянного (бессрочного) пользования, права безвозмездного срочного пользования указанными земельными участками, предоставленными, в частности, федеральным государственным унитарным предприятиям. Однако в соответствии с пунктом 1 статьи 20, пунктом 1 статьи 24 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) земельные участки предоставляются на указанных вещных правах казенным предприятиям, в том числе, федеральным казенным предприятиям, которые, в отличие от федеральных государственных унитарных предприятий, основаны на праве оперативного управления (статья 2 Федерального закона "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях"). Данное положение следует уточнить.

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 11 законопроекта неиспользование находящихся в федеральной собственности земельных участков для обеспечения выполнения полномочий Российской Федерации, является основанием для "изъятия недвижимого имущества, расположенного на указанных земельных участках и закрепленного на праве хозяйственного ведения или оперативного управления за федеральным государственным унитарным предприятием или федеральным государственным учреждением, без согласия таких предприятий или учреждений, и независимо от оснований, установленных Гражданским кодексом Российской Федерации". В этой связи необходимо отметить следующее. Статьей 296 ГК РФ императивно установлено, что собственник имущества казенного предприятия или учреждения вправе изъять у этих организаций "излишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению имущество". На основании пункта 3 статьи 3 ГК РФ нормы гражданского права, содержащиеся в других федеральных законах, должны соответствовать ГК РФ.

Пунктом 3 части 1 статьи 11 законопроекта предусмотрено, что по основанию, указанному в абзаце первом указанной части рассматриваемой статьи обязательства по договорам аренды федерального недвижимого имущества прекращаются "по инициативе арендодателя в порядке, предусмотренном Гражданским кодексом Российской Федерации". В этой связи необходимо отметить, что ГК РФ не предусматривает досрочного расторжения договора аренды по основанию, указанному в абзаце первом части 1 статьи 11 законопроекта. Статьей 619 ГК РФ установлен перечень случаев, когда договор аренды может быть расторгнут по требованию арендодателя.

В пункте 4 части 1 статьи 11 законопроекта предусмотрено "досрочное прекращение иных обязательственных прав на указанные земельные участки и иных обязательственных прав на федеральное имущество, расположенное на таких земельных участках в порядке, предусмотренном Гражданским кодексом Российской Федерации". Данное положение, по нашему мнению, требует обсуждения, поскольку допускает расторжение любых договоров, в том числе, предусматривающих использование указанного имущества в целях производства.

Положения пункта 5 части 3 статьи 3, пункта 1 части 3 статьи 4 законопроекта наделяют Фонд правом "передавать в залог земельные участки Фонда". При этом не ясно, в обеспечение каких обязательств будут предоставляться в залог земельные участки - самого Фонда (например, в обеспечение кредитного договора) или третьего лица (см. пункт 1 статьи 335 ГК РФ). Полагаем, что данные положения нуждаются в уточнении.

В соответствии с пунктами 4-6 части 2 статьи 6 законопроекта к компетенции попечительского совета Фонда относятся такие вопросы, как установление правил организации и проведения аукционов по продаже права на заключение договоров аренды земельных участков, продажи земельных участков и т.д. В этой связи обращаем внимание, что в соответствии со статьей 3 ГК РФ гражданско-правовые отношения регулируются федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти.

В законопроекте (см. часть 3 статьи 3, часть 3 статьи 4 законопроекта и далее) используется словосочетание "строительство предприятий", однако в соответствии со статьей 132 ГК РФ предприятием признается имущественный комплекс в состав которого, кроме зданий, входят земельные участки, иные вещи, а также нематериальные активы (права требования, исключительные права).

В законопроекте используется термин "жилье" (пункты 7, 10 и 11 части 3 статьи 3 проекта), но значение указанного термина не определено ни одним законодательным актом Российской Федерации, в Жилищном кодексе Российской Федерации используется понятие "жилое помещение".

Юридико-технические замечания прилагаются на 3 л.

И.о. начальника управления

М.Н. Ласточкина