Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 3 ноября 2004 г. N 53-Г04-53 О признании недействующими п.п. 4, 5 ст. 5, п. 2 ст. 35 Закона Красноярского края от 28 октября 2003 г. N 8-1467 "О бюджетном процессе в Красноярском крае"

Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 3 ноября 2004 г. N 53-Г04-53

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего М.Н. Лаврентьевой,

судей В.Б. Хаменкова и В.П. Меркулова

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по заявлению прокурора о признании противоречащими федеральному законодательству недействующими и не подлежащими применению п.п. 4, 5 ст. 5, п. 2 ст. 35 Закона Красноярского края N 8-1467 от 28.10.2003 года "О бюджетном процессе в Красноярском крае" по кассационному представлению прокурора, участвовавшего в деле, на решение Красноярского краевого суда от 12 августа 2004 года.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Меркулова В.П., заключение помощника Генерального прокурора Российской Федерации Власовой Т.А. об отмене решения суда, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Прокурор обратился в суд с заявлением о признании противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению п.п. 4, 5 ст. 5, п. 2 ст. 35 Закона Красноярского края N 8-1467 от 28.10.2003 года "О бюджетном процессе в Красноярском крае", ссылаясь на то, что пункты 4, 5 статьи 5 этого Закона устанавливают меры ответственности, применяемые к нарушителям бюджетного законодательства, не предусмотренные БК РФ. Часть 2 статьи 35 Закона края, указывая на то, что в проекте закона о краевом бюджете в составе расходов бюджета должны устанавливаться лимиты предоставления налоговых кредитов, отсрочек и рассрочек по уплате налогов в краевой бюджет на срок, не превышающий пределы очередного финансового года, в части определения срока, противоречит БК РФ.

Решением Красноярского краевого суда от 12 августа 2004 года постановлено: прокурору в удовлетворении требований о признании противоречащими федеральному законодательству недействующими и не подлежащими применению п.п. 4, 5 ст. 5, п. 2 ст. 35 Закона Красноярского края N 8-1467 от 28.10.2003 года "О бюджетном процессе в Красноярском крае" отказать.

В кассационном представлении ставится вопрос об отмене решения суда в виду неправильного применения материального закона.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационного представления, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к следующему.

Нормами п. 4 ст. 5 Закона края "О бюджетном процессе в Красноярском крае" предусмотрено право руководителя финансового органа края, при установлении случает нецелевого использования средств краевого бюджета, назначить в органы исполнительной власти края, краевые бюджетные учреждения уполномоченных по краевому бюджету. К уполномоченному по краевому бюджету переходят все полномочия главного распорядителя, распорядителя и получателя бюджетных средств.

Пункт 5 этой же статьи предусматривает право руководителя финансового органа запретить главному распорядителю, распорядителю, получателю бюджетных средств, бюджетному учреждению осуществление отдельных расходов за исключением расходов, осуществляемых руководителем бюджетного учреждения за счет средств, полученных от внебюджетных источников.

Отказывая в удовлетворении заявления прокурора, суд сослался на позицию абз. 5 п. 2.1 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 17.06.2004 N 12-П, которым указано, что согласно ст. 73 Конституции РФ субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти на своей территории, включая право управлять своей собственностью, иметь собственный бюджет и самостоятельно осуществлять бюджетный процесс.

Исходя из определения бюджетного процесса, установленного ст. 6 БК РФ, как регламентируемой нормами права деятельности участников бюджетного процесса, в том числе и по контролю за исполнением бюджета, и понятия участников бюджетного процесса, к которым БК РФ относит и орган финансового контроля субъекта РФ, суд пришел к выводу о том, что законом края орган финансового контроля края может быть наделен полномочиями, аналогичными полномочиям Министра финансов. Иное, по мнению суда, противоречило бы принципу самостоятельности участников бюджетного процесса.

Подобные выводы суда противоречат нормам Бюджетного кодекса РФ.

Полномочия по назначению уполномоченного по бюджету, в случае установления нецелевого использования бюджетных средств, с передачей ему всех полномочий главного распорядителя, распорядителя и получателя бюджетных средств и запрет на осуществление отдельных расходов бюджета, являются мерой ответственности, что не оспаривается судом. Вместе с тем, вывод суда о возможности наделения такими полномочиями субъекта Федерации по аналогии с полномочиями Министра финансов РФ является ошибочным.

Компетенция по привлечению к ответственности, в том числе, за нецелевое расходование бюджетных средств, проистекает из контрольных функций участников бюджетного процесса, круг и полномочия которых определены частью 3 разделом IX, частью 4 Бюджетного кодекса РФ.

В соответствии со ст. 270 БК РФ финансовые органы субъекта РФ наделены правом финансового контроля за исполнением бюджета субъекта РФ. Полномочия финансовых органов субъекта РФ по привлечению к ответственности за нарушения бюджетного законодательства исчерпывающим образом определены ст. 284.1 БК РФ.

Анализ вышеназванной нормы свидетельствует, что финансовый орган субъекта Федерации не вправе применять ряд мер, предусмотренных статьей 282 БК РФ, в частности, приостанавливать операции по счетам, а также применять иные меры ответственности, предусмотренные настоящим Кодексом, а именно: назначать уполномоченных в исполнительные органы власти и бюджетные учреждения, а также запрещать главному распорядителю, распорядителю бюджетных средств и бюджетным учреждениям осуществление отдельных расходов бюджетов. Указанные полномочия в силу ст. 166 БК РФ предоставлены исключительно Министру финансов РФ.

При этом основаниями для применения указанного запрета являются представления Счетной палаты РФ, акты проверок Минфина РФ и Федерального казначейства РФ, свидетельствующие о нарушении бюджетного законодательства.

Таким образом, оспариваемое полномочие предоставлено исключительно Министру Финансов РФ и не может применяться по аналогии, что предусмотрено ст. 2 БК РФ, которой не только определяются нормативные правовые акты, регулирующих бюджетные отношения, но и прямо предусмотрено, что никакие нормативные акты по вопросам бюджетного регулирования, не могут противоречить Бюджетному кодексу РФ. В случае такого противоречия, в том числе, и закона субъекта РФ, применяется Бюджетный кодекс РФ.

В силу п. 4 ст. 3 БК РФ органы государственной власти РФ наделены правом принятия нормативных правовых актов по вопросам бюджетного регулирования только в пределах своей компетенции.

Статья 7 БК РФ полномочия по установлению оснований и порядка привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства относит к компетенции органов государственной власти Российской Федерации.

Как указывает Конституционный Суд РФ в Постановлении N 12-П от 17.06.2004 года федеральный законодатель, осуществляя бюджетное регулирование на основе Конституции РФ, имеет дискреционные полномочия в выборе правовых средств, что позволяет ему учитывать всю совокупность социально-экономических, иных факторов развития Российской Федерации.

Субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения (п. 2.1 Постановления).

Конституционные предписания об отнесении к ведению Российской Федерации вопросов финансового регулирования и о самостоятельности субъектов РФ и местного самоуправления в пределах предоставленных им полномочий конкретизированы в федеральном, в том числе бюджетном законодательстве.

Следовательно, законодатель предопределил публично-правовой характер регулирования бюджетных отношений, выступающих в качестве экономического выражения суверенитета государства, материальной основы осуществления публичных функций и полномочий Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований, деятельность которых должна осуществляться в финансово-бюджетной сфере исключительно на правовых основаниях и в пределах, дозволенных Конституцией РФ и действующим законодательством (п. 2.2 постановления).

Таким образом полномочия субъектов РФ в бюджетном процессе ограничиваются предметом их ведения, определенным Бюджетным кодексом РФ, статья 7 которого вопросы определения оснований и порядка привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства относит к компетенции Российской Федерации.

При таких обстоятельствах Судебная коллегия считает, что оспариваемые нормы противоречат федеральному законодательству.

В обоснование незаконности ч. 2 ст. 35 Закона края "О бюджетном процессе", прокурор указал на ее противоречие п. 3 ст. 181 БК РФ, в силу которой в проекте закона о бюджете в составе расходов бюджета должны быть установлены лимиты предоставления налоговых кредитов на срок, превышающий пределы очередного финансового года.

Нормами ч. 2 ст. 35 Закона края "О бюджетном процессе в Красноярском крае" предусмотрено установление лимитов налоговых кредитов, отсрочек и рассрочек по уплате налогов в краевой бюджет на срок, не превышающий пределы очередного финансового года.

Отказывая в удовлетворения заявления в этой части, суд сослался на то, что перечень показателей, обязательных для отражения в проекте бюджета, не носит исчерпывающего характера, а потому субъект Федерации вправе предусмотреть в местном законе иные показатели. Кроме того, ст. 69 БК РФ относит налоговые кредиты к форме расходов бюджета, не предусматривая, что таковые должны быть отражены в расходной части лишь при условии предоставления их на срок, превышающий пределы финансового года. Более того, судом расценена как необоснованная ссылка прокурора на положения Налогового кодекса РФ, поскольку Налоговый кодекс и оспариваемый прокурором Закон края регулируют правоотношения в различных отраслях законодательства.

Однако такие выводы суда противоречат действующему законодательству.

В силу п. 4 ст. 59 Бюджетного кодекса РФ налоговые кредиты, отсрочки и рассрочки по уплате налогов и иных обязательных платежей в бюджеты субъектов РФ предоставляются в соответствии с налоговым законодательством РФ в пределах лимитов предоставления налоговых кредитов, отсрочек и рассрочек по уплате налогов и иных обязательных платежей, определенных законами субъектов РФ о бюджете.

Статьей 21 Налогового кодекса РФ предусмотрено, что налогоплательщики имеют право получать отсрочку, рассрочку, налоговый кредит в порядке и на условиях, установленных Налоговым кодексом.

Согласно ст. 65 Налогового кодекса РФ налоговый кредит представляет собой изменение срока уплаты налога на срок от трех месяцев до одного года. При этом законодатель, предоставляя субъекту предпринимательской деятельности право на получение налоговых кредитов и отсрочек в уплате налога, не ограничивает это право финансовым годом.

Тем самым оспариваемой нормой нарушены положения БК РФ, устанавливающие обязательные для всех участников бюджетного процесса требования к составлению проектов бюджетов, а также права и законные интересы субъектов предпринимательской деятельности, имеющих в силу ст.ст. 21, 65 Налогового кодекса РФ право на получение отсрочки, рассрочки налоговых платежей, предоставления налоговых кредитов на срок от трех месяцев до одного года. При этом право на получение отсрочки, рассрочки налоговых платежей и предоставление налоговых кредитов Налоговый кодекс РФ не ограничивает пределами финансового года.

Таким образом, к оспариваемым правоотношениям нормы Налогового кодекса применяются непосредственно.

Нормы п. 3 ст. 181 БК РФ обязывают в проекте закона о бюджете в составе расходов бюджета установить лимиты предоставления налоговых кредитов на срок, превышающий пределы очередного финансового года.

В соответствии с п. 2 ст. 32 БК РФ налоговые кредиты, отсрочки и рассрочки по уплате налогов и иных обязательных платежей учитываются отдельно по доходам и расходам бюджетов, за исключением отсрочек и рассрочек по уплате налогов и иных обязательных платежей, предоставляемых в пределах текущего финансового года.

Анализ статей 32, 41, 69, 181 БК РФ свидетельствует о том предоставленные налоговые кредиты, отсрочки и рассрочки налоговых платежей подлежат отражению в доходной части бюджета, поскольку в силу ст. 40, ч. 3 ст. 41 БК РФ налоги и сборы являются одним из видов доходов бюджета. Предоставляемые в течение финансового года налоговые кредиты, отсрочки и рассрочки по уплате налогов также являются доходом соответствующего бюджета, поскольку подлежат безусловной уплате течение финансового года.

Налоговые кредиты, отсрочки и рассрочки, предоставляемые на срок, превышающий пределы финансового года, доходом бюджета не являются (они не поступят в бюджет в пределах финансового года), в связи с этим законодатель предусмотрел в п. 3 ст. 181 БК РФ обязательное установление лимитов таких отсрочек и рассрочек в проектах расходной части бюджета, что в системе норм Бюджетного кодекса РФ является нормой специального действия и имеет приоритет перед нормами общего действия, в частности, ст. 69 БК РФ, на которую сослался суд в обоснование своего вывода.

Названный показатель является обязательным для отражения в проекте закона о бюджете и не может быть заменен иным показателем, в частности, лимитом предоставления налоговых кредитов в пределах финансового года, как установлено в Законе края "О бюджетном процессе в Красноярском крае".

С учетом изложенного Судебная коллегия считает, что п. 2 ст. 35 Закона края противоречит вышеназванным нормам федерального законодательства.

При таких обстоятельствах Судебная коллегия считает, что решение суда нельзя признать законным и оно подлежит отмене, а по делу необходимо принять новое решение об удовлетворении заявления прокурора, не передавая дела на новое рассмотрение, поскольку обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены на основании имеющихся данных.

Руководствуясь ст. 361 ГПК РФ, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Красноярского краевого суда от 12 августа 2004 года отменить.

Вынести новое решение, которым заявление прокурора Красноярского края удовлетворить. Признать п.п. 4, 5 ст. 5, п. 2 ст. 35 Закона края "О бюджетном процессе в Красноярском крае" недействующими со дня вступления настоящего решения в законную силу.

Председательствующий

М.Н. Лаврентьева

Судьи

В.Б. Хаменков

В.П. Меркулов