Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 30 июня 2004 г. N 58-Г04-22 Дело о признании недействительными отдельных положений нормативного правового акта субъекта РФ подлежит направлению на новое рассмотрение, поскольку судом первой инстанции не был исследован вопрос о передаче муниципальным образованиям части подоходного налога с физических лиц в пределах не менее пятидесяти процентов в среднем по субъекту РФ

Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 30 июня 2004 г. N 58-Г04-22

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Лаврентьевой М.Н.

судей Харланова А.В., Меркулова В.П.

рассмотрела в судебном заседании от 30 июня 2004 года гражданское дело по кассационной жалобе Законодательной Думы Хабаровского края на решение Хабаровского краевого суда от 25 марта 2004 года, которым удовлетворено заявление муниципального образования г. Хабаровск о признании недействующим в части Приложения N 7 и 8 Закона Хабаровского края от 29 декабря 2003 года N 155 "О бюджетной системе Хабаровского края на 2004 год".

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Харланова А.В., объяснения представителей Законодательной Думы Хабаровского края Власенко Н.В. и Баздыревой С.А., муниципального образования г. Хабаровск Якутовой М.А., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Воскобойниковой Е.Л., полагавшей решение суда отменить в части, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Муниципальное образование город Хабаровск обратилось в суд с заявлением о признании недействующими в части Приложения N 7 и 8 Закона Хабаровского края от 29.12.2003 г. N 155 "О бюджетной системе Хабаровского края на 2004 год".

В судебном заседании представитель муниципального образования г. Хабаровска заявленные требования поддержал в полном объеме и суду пояснил, что Законодательной Думой Хабаровского края был принят Закон Хабаровского края от 29.12.2003 г. N 155 "О бюджетной системе Хабаровского края на 2004 год".

В соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 4 данного Закона доходы бюджета Хабаровского края, поступающие в 2004 году, формируются за счет налоговых доходов, в том числе доходов от уплаты федеральных и региональных налогов и сборов, поступающих в бюджет края в порядке бюджетного регулирования между федеральным бюджетом, краевым бюджетом и бюджетами муниципальных образований: городов и районов края, в соответствии с нормативами отчислений, установленными в приложениях 7, 8 названного Закона.

Согласно приложению 7 к Закону Хабаровского края о бюджете на 2004 год, установившему нормативы отчислений федеральных и региональных налогов и сборов в бюджет края (консолидированный бюджет), краевой и местные бюджеты, налог на прибыль организаций, зачисляемый в бюджеты субъектов Российской Федерации по ставке 17% в 2004 году, подлежит зачислению в краевой бюджет в размере 100% от сумм, поступающих по данному налогу в консолидированный бюджет края.

Норматив отчислений в местные бюджеты в порядке регулирования доходов по налогу на прибыль (подлежащего зачислению в бюджет субъекта РФ по ставке 17%) не предусмотрен. Между тем, в соответствии с п. 1 ст. 36 Федерального закона от 28.08.1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" в доходы местных бюджетов зачисляются отчисления от федеральных налогов и налогов субъектов Российской Федерации в соответствии с нормативами, установленными федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, закрепленными на долговременной основе. Согласно п. 4 ст. 7 Федерального закона от 25.09.1997 г. N 126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" к собственным доходам местных бюджетов относятся доли федеральных налогов, распределенные между бюджетами разных уровней и закрепленные за муниципальными образованиями на постоянной основе. К указанным доходам в числе прочих отнесена часть налога на прибыль организаций в пределах не менее 5% в среднем по субъекту РФ. Таким образом, п. 4 ст. 7 Федерального закона о финансовых основах местного самоуправления установил минимальные нормативы отчислений от федеральных налогов, закрепляемые за муниципальными образованиями на постоянной основе. Пунктом 5 той же ст. 7 Федерального закона о финансовых основах местного самоуправления установлено, что расчет долей федеральных налогов, подлежащих закреплению за муниципальными образованьями, производится законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации исходя из общего объема средств, переданных субъекту Российской Федерации по каждому из этих налогов. Однако Законом Хабаровского края о бюджете на 2004 год указанные положения Федерального закона о финансовых основах местного самоуправления были нарушены, обязательный норматив отчислений в бюджеты муниципальных образований по налогу на прибыль (подлежащего зачислению в бюджет субъекта РФ по ставке 17%) не предусмотрен.

В соответствии с Приложением N 8 к Закону Хабаровского края о бюджете на 2004 год, в котором определены нормативы отчислений по налогу на доходы физических лиц, в бюджет муниципального образования город Хабаровск норматив отчислений установлен в размере 44,87% от сумм, поступающих по налогу на доходы физических лиц в консолидированный бюджет края. Однако, в соответствии с п. 4 ст. 7 Федерального закона о финансовых основах местного самоуправления к собственным доходам местных бюджетов относится часть налога на доходы физических лиц в пределах не менее 50% в среднем по субъекту РФ. Как уже указывалось выше, п. 4 ст. 7 Федерального закона о финансовых основах местного самоуправления установил минимальные нормативы отчислений от федеральных налогов, закрепляемых за муниципальными образованьями на постоянной основе. Законом же Хабаровского края о бюджете на 2004 год норматив отчислений в бюджет города Хабаровска по налогу на доходы физических лиц определен в меньшем размере, чем это предусмотрено п. 4 ст. 7 Федерального закона о финансовых основах местного самоуправления.

Тем самым, Законом Хабаровского края о бюджете на 2004 год в части рассматриваемых положений нарушен принцип самостоятельности бюджетов, закрепленный в ст. 31 Бюджетного кодекса РФ, который означает в числе прочего наличие собственных источников доходов бюджетов каждого уровня бюджетной системы Российской Федерации, определяемых в соответствии с законодательством Российской Федерации, а также законодательное закрепление регулирующих доходов бюджетов. Состав собственных доходов местных бюджетов определен в ст.ст. 60, 61 Бюджетного кодекса РФ и ст. 7 Федерального закона о финансовых основах местного самоуправления, к их числу относятся регулирующие доходы в виде отчислений от федеральных и региональных налогов. Не предусмотрев в Законе Хабаровского края о бюджете на 2004 год обязательный норматив отчислений в бюджеты муниципальных образований по налогу на прибыль, а также установив норматив отчислений по налогу на доходы физических лиц в размере меньшем, чем минимальный размер предусмотренный в п. 4 ст. 7 Федерального закона о финансовых основах местного самоуправления, Законодательная Дума Хабаровского края лишила бюджеты муниципальных образований, в том числе и бюджет города Хабаровска, части собственных доходов, за счет которых органы местного самоуправления решают вопросы местного значения, определенные в п. 1 ст. 6 Федерального закона от 28.08.1995 года N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ".

Представители Законодательной Думы Хабаровского края с заявленными требованиями не согласились и суду пояснили, что действительно, статьей 7 Федерального закона "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" установлено, что часть подоходного налога с физических лиц в пределах не менее 50 процентов в среднем по субъекту Российской Федерации и часть налога на прибыль организаций в пределах не менее 5 процентов в среднем по субъекту подлежат передаче в доходы местных бюджетов. Данные нормативы Законом Хабаровского края "О бюджетной системе Хабаровского края на 2004 год" соблюдены.

Согласно части 4 статьи 7 Федерального закона "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" подлежат передаче в местные бюджеты доли федеральных налогов, распределенные между бюджетами разных уровней и закрепленные за муниципальными образованиями на постоянной основе, в порядке, предусмотренном пунктом 5 настоящей статьи, которым установлено, что расчет долей федеральных налогов, подлежащих закреплению за муниципальными образованиями, производится законодательным (представительным) органом власти субъекта Российской Федерации исходя из общего объема средств, передаваемых субъекту Российской Федерации по каждому из этих налогов.

Действовавший до 2001 года Закон Российской Федерации "О налоге на прибыль предприятий и организаций" ставку налога на прибыль распределял между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Российской Федерации. Согласно статье 7 данного закона в бюджет субъекта Российской Федерации подлежал зачислению налог на прибыль предприятий по ставке не свыше 22 процентов с последующим определением доли налога, подлежащей зачислению в местные бюджеты.

В связи с чем, Законодательная Дума края ежегодно в краевых законах о бюджетной системе края на соответствующий финансовый год закрепляла за бюджетами муниципальных образований края часть налога на прибыль не менее 5 процентов в среднем по краю, исходя из общего объема переданных краю средств по ставке 22 процента. Вместе с тем, в действующее бюджетное и налоговое законодательство были внесены существенные изменения в части разграничения налоговых доходов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации и поэтому статья 7 Федерального закона "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" применяется с учетом новых требований налогового и бюджетного законодательства.

Согласно статье 7 Бюджетного кодекса Российской Федерации в области регулирования бюджетных правоотношений к исключительному ведению Российской Федерации относятся разграничение налогов и других доходов, а также распределение в порядке межбюджетного регулирования доходов от федеральных налогов и сборов между бюджетами разных уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Статьей 284 Налогового кодекса Российской Федерации, вступившей в силу с 1 января 2002 года, установлены ставки налога на прибыль организаций для каждого уровня бюджетной системы Российской Федерации, в том числе в местные бюджеты подлежат зачислению суммы налога на прибыль организаций, исчисленные по ставке 2 процента, а в бюджет субъекта Российской Федерации - поставке 17 процентов.

Таким образом, в целом в консолидированный бюджет субъекта Российской Федерации зачисляются отчисления по налогу на прибыль организаций по ставке 19 процентов, следовательно, путем внесения изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации требования части 5 статьи 7 Федерального закона "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" в части распределения доходов от налога на прибыль между бюджетом субъекта Российской Федерации и местными бюджетами федеральным законодателем исполнено, поскольку зачисляемые по ставке 2 процента отчисления по налогу на прибыль организаций превышают минимально гарантированный размер отчислений, установленный данной статьей.

Поскольку федеральный законодатель четко разграничил между уровнями бюджетной системы доходы от налога на прибыль организаций, у законодательного органа субъекта Российской Федерации нет обязанности передавать в бюджеты муниципальных образований отчисления от налоговой ставки, зачисляемой в бюджет субъекта Российской Федерации.

Статьей 7 Федерального закона "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" установлено, что часть подоходного налога с физических лиц в пределах не менее 50 процентов в среднем по субъекту Российской Федерации подлежит зачислению в местные бюджеты. Приложением 8 к Закону Хабаровского края "О бюджетной системе Хабаровского края на 2004 год" городу Хабаровску установлен норматив отчислений - 44,87 процента. Данным нормативом права города Хабаровска не нарушаются, поскольку норма статьи 7 Федерального закона "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" предполагает закрепление не менее 50 процентов отчислений от подоходного налога не за каждым местным бюджетом, а в среднем по субъекту, то есть доля каждого муниципального образования может изменяться в зависимости от налогового потенциала каждого муниципального образования.

Таким образом, данная норма Федерального закона "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" выдержана, часть подоходного налога с физических лиц передана местным бюджетам в среднем по Хабаровскому краю на 50,3 процента.

Решением Хабаровского краевого суда от 25 марта 2004 г., заявление муниципального образования г. Хабаровск удовлетворено.

В кассационной жалобе Законодательной Думы Хабаровского края поставлен вопрос об отмене решения в связи с нарушением норм материального права.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия находит решение суда подлежащим отмене по следующим основаниям.

Удовлетворяя заявление Муниципального образования г. Хабаровск о признании недействующим Приложения N 7 в части определения нормативов отчислений в краевой и местный бюджеты на 2004 г. по налогу на прибыль организаций, зачисляемому в бюджет края по ставке 17% в 2004 г., суд руководствовался пунктами 4 и 5 статьи 7 Федерального закона "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации".

Однако при этом судом не были проверены доводы Законодательной Думы Хабаровского края о том, что положения пунктов 4 и 5 статьи 7 данного закона противоречат в указанной части Бюджетному кодексу РФ, в связи с чем применению не подлежат. Не учтены судом и изменения, внесенные в налоговое законодательство.

Как видно из материалов дела суждения по указанным доводам Законодательной Думы Хабаровского края, содержащимся в ее отзыве на заявление, в решении суда отсутствуют, этот вопрос судом первой инстанции не исследовался.

Что касается вывода суда о противоречии федеральному законодательству Приложения N 8 в части нормативов отчислений по налогу на доходы физических лиц в краевой бюджет и местный бюджет на 2004 год, определенных для муниципального образования город Хабаровск, к оспариваемому Закону края, то с ним согласиться нельзя по следующим основаниям.

Суд неправильно при принятии решения исходил из того, что норматив отчислений по налогу на доходы физических лиц в размере не ниже 50% должен устанавливаться не в целом по субъекту Российской Федерации, а в бюджеты каждого муниципального образования.

В соответствии с Приложением N 8 к Закону Хабаровского края о бюджете на 2004 год, в котором определены нормативы отчислений по налогу на доходы физических лиц, в бюджет муниципального образования г. Хабаровск норматив отчислений установлен в размере 44,87% от сумм, поступающих по налогу на доходы физических лиц в консолидированный бюджет края.

В статье 7 Федерального закона от 15 сентября 1997 года N 126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" установлено, что к собственным доходам местных бюджетов относятся доли федеральных налогов, закрепленные за местными бюджетами на постоянной основе. В частности, к таким доходам относятся часть подоходного налога с физических лиц в пределах не менее 50% в среднем по субъекту РФ и часть налога на прибыль организаций в пределах не менее 5% в среднем по субъекту РФ. При этом размеры минимальных долей (в процентах) федеральных налогов, закрепляемых за муниципальными образованиями на постоянной основе, определяются законодательными (представительными) органами субъекта Российской Федерации. Расчет долей федеральных налогов, подлежащих закреплению за муниципальными образованиями, производится исходя из общего объема средств, переданных субъекту Российской Федерации по каждому из этих налогов. В этих пределах законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации устанавливает в соответствии с фиксированной формулой для каждого муниципального образования доли соответствующих федеральных налогов, закрепляемых на постоянной основе, исходя из их среднего уровня по субъекту Российской Федерации. Доли указанных налогов рассчитываются по фактическим данным базового года. Сверх этих долей законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации может устанавливать нормативы отчислений (в процентах) в местные бюджеты от регулирующих доходов на планируемый финансовый год, а также на долговременной основе (не менее чем на три года).

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Дату названного Федерального закона следует читать как "25 сентября 1997 г."

Согласно ст. 9 вышеуказанного Федерального закона организация межбюджетных отношений органов местного самоуправления и органов государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется на основе федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации, и они строятся на принципах выравнивания доходов муниципальных образований, что в частности возможно в результате применения регулирующих доходов.

Анализ названных положений федерального законодательства свидетельствует о том, что часть подоходного налога с физических лиц в пределах не менее 50% в среднем по субъекту РФ передается в местные бюджеты с установлением для каждого муниципального образования конкретных нормативов отчислений в процентах. Эти нормативы отчислений в бюджеты разных муниципальных образований могут быть разными, в том числе менее 50% для отдельных муниципальных образований; а в среднем субъекту РФ не должны быть менее 50% по налогу на доходы физических лиц. Не менее 50% доходов от подоходного налога с физических лиц, поступающих в бюджет субъекта РФ распределяются по бюджетам муниципальных образований с учетом принципа выравнивания их доходов.

Таким образом решением суда в указанной части также подлежит отмене.

Вместе с тем, дело подлежит направлению на новое рассмотрение, поскольку судом не исследовался вопрос о том, что муниципальным образованиям передана часть подоходного налога с физических лиц в пределах ее менее 50% в среднем по Хабаровскому краю, как не исследовался вопрос и о противоречии норм названного выше Закона от 25 сентября 1997 года Бюджетному кодексу РФ.

Довод о том, что местным бюджетам передана часть налога на доходы физических лиц (в среднем по Хабаровскому краю) в размере свыше 50% подлежит проверке при новом рассмотрении дела.

Методика расчета доли для муниципального образования г. Хабаровск в решении суда не указана. Соответствует ли доля муниципального образования г. Хабаровск установленной в Хабаровском крае методике, проверить в суде кассационной инстанции не представляется возможным.

При новом рассмотрении дела суду необходимо проверить соответствие пунктов 4 и 5 статьи 7 Федерального закона "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" Бюджетному кодексу РФ, в частности довод о том, что в Бюджетном кодексе РФ по иному определен состав собственных доходов местных бюджетов и бюджетов субъектов РФ, а именно: отчисления от регулирующих налогов не относятся к собственным доходам местных бюджетов и бюджетов субъектов РФ; необходимо также проверить утверждение заинтересованного лица о том, что муниципальным образованиям Хабаровского края передана часть подоходного налога с физических лиц в пределах не менее 50% в среднем по Хабаровскому краю, учесть правовые позиции, содержащиеся в определениях Конституционного Суда РФ от 5 февраля 2004 года N 70-О и N 71-О, и в зависимости от установленных обстоятельств разрешить спор в соответствии с требованиями закона.

Руководствуясь ст.ст. 362, 366 ГПК РФ, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Хабаровского краевого суда от 25 марта 2004 года отменить, дело направить на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

Председательствующий

Лаврентьева М.Н.

Судьи

Харланов А.В.

Меркулов В.П.