Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 9 февраля 2005 г. N 58-Г04-56 Об отказе в признании частично не действующими приложений N 7 и N 8 к Закону Хабаровского края от 29 декабря 2003 г. N 155 "О бюджетной системе Хабаровского края на 2004 год"

Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 9 февраля 2005 г. N 58-Г04-56

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Манохиной Г.В.,

судей Харланова А.В. и Макарова Г.В.

рассмотрела в судебном заседании от 9 февраля 2005 года гражданское дело по кассационной жалобе Администрации г. Хабаровска на решение Хабаровского краевого суда от 26 октября 2004 года, которым муниципальному образованию г. Хабаровск отказано в удовлетворении заявления о признании недействующим в части приложений N 7 и 8 Закона Хабаровского края от 29 декабря 2003 года N 155 "О бюджетной системе Хабаровского края на 2004 год".

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Харланова А.В., объяснения представителя Законодательной Думы Хабаровского края Власенко Н.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры РФ Засеевой Э.С., полагавшей решение суда оставить без изменения, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Законодательной Думой Хабаровского края 29.12.2003 г. принят Закон Хабаровского края N 155 "О бюджетной системе Хабаровского края на 2004 год".

В соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 4 данного краевого закона доходы бюджета Хабаровского края, поступающие в 2004 году, формируются за счет налоговых доходов, в том числе доходов от уплаты федеральных и региональных налогов и сборов, поступающих в бюджет края в порядке бюджетного регулирования между федеральным бюджетом, краевым бюджетом и бюджетами муниципальных образований: городов и районов края, в соответствии с нормативами отчислений, установленными в приложениях 7, 8 к настоящему закону (далее - Приложение 7 и 8).

Муниципальное образование город Хабаровск обратилось в Хабаровский краевой суд с заявлением, в котором просило признать недействующими со дня принятия положения Приложения 7 закона в части определения нормативов отчислений в краевой и местные бюджеты на 2004 год по налогу на прибыль организаций, зачисляемому в бюджеты субъектов Российской Федерации по ставке 17% в 2004 г. и Приложение 8 в части нормативов отчислений по налогу на доходы физических лиц в краевой бюджет и местные бюджеты на 2004 год, определенных для муниципального образования город Хабаровск.

В обоснование заявленных требований заявитель сослался на то, что согласно Приложению 7 налог на прибыль организаций, зачисляемый в бюджеты субъектов Российской Федерации по ставке 17% в 2004 г. подлежит зачислению в краевой бюджет в размере 100% от сумм, поступающих по данному налогу в консолидированный бюджет края, а норматив отчислений в местные бюджеты в порядке регулирования доходов по налогу на прибыль (подлежащего зачислению в бюджет субъекта Российской Федерации по ставке 17%) не предусмотрен, между тем п. 1 ст. 36 Федерального закона от 28.08.1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусмотрено, что в доходы местных бюджетов зачисляются отчисления от федеральных налогов и налогов субъектов Российской Федерации в соответствии с нормативами, установленными федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, закрепленными на долговременной основе.

Пунктами 4 и 5 ст. 7 Федерального закона от 25.09.1997 г. N 126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" установлены минимальные нормативы отчислений от федеральных налогов, закрепляемые за муниципальными образованиями на постоянной основе (по налогу на прибыль не менее 5%), при этом определено, что расчет долей федеральных налогов, подлежащих закреплению за муниципальными образованиями, производится законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации исходя из общего объема средств, переданных субъекту Российской Федерации по каждому из этих налогов.

Приложение 8 в части установления норматива отчислений по налогу на доходы физических лиц в бюджет муниципального образования город Хабаровск в размере 44,87% противоречит п. 4 ст. 7 Федерального закона "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" в соответствии, с которым минимальный норматив отчисления от налога на доходы физических лиц, относящийся к собственным доходам местных бюджетов, закрепляемый за муниципальным образованием на постоянной основе должен составлять не менее 50% в среднем по субъекту Российской Федерации.

В судебном заседании представители муниципального образования город Хабаровск поддержали требования, изложенные в заявлении, и дополнили их указанием на то, что после вступления в силу ст. 284 Налогового кодекса РФ статья 7 ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" не отменена, является действующей. В названный Федеральный закон вносились изменения уже после введения в действие Бюджетного кодекса РФ, однако пункты 4 и 5 ст. 7 не изменялись. Данный Федеральный закон является специальным законом по отношению к Бюджетному кодексу РФ и подлежит преимущественному применению. Кроме того, в Бюджетном кодексе РФ содержатся все основания для применения ст. 7 ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации", в том числе ст.ст. 48, 56, 58 Бюджетного кодекса РФ.

Кроме того, в судебном заседании представители заявителя пояснили, что доходы от налога на прибыль предприятий не являются собственными доходами местных бюджетов, а отнесены законодателем к регулирующим доходам, которые не подлежат изъятию, а подлежат дальнейшему распределению на основании законодательства.

Представители Законодательной Думы Хабаровского края, не соглашаясь с заявлением, просили в его удовлетворении отказать, ссылаясь на то, что Федеральный закон "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" подлежит применению с учетом Бюджетного кодекса РФ и Налогового кодекса РФ, вступивших в силу позже названного Федерального закона.

Ст. 284 Налогового кодекса РФ, вступившей в силу с 01.01.2002 г., установлены ставки налога на прибыль организаций для каждого уровня бюджетной системы Российской Федерации, в том числе в местные бюджеты подлежат зачислению суммы налога на прибыль организаций, исчисленные по ставке 2%, а в бюджеты субъекта Российской Федерации - по ставке 17%.

Федеральный законодатель четко разграничил между уровнями бюджетной системы доходы от налога на прибыль организаций и у законодательного органа субъекта Российской Федерации нет обязанности передавать в бюджеты муниципальных образований отчисления от налоговой ставки, зачисляемой в бюджет субъекта Российской Федерации.

Установив в Приложении 8 городу Хабаровску норматив отчислений подоходного налога с физических лиц в размере 44,87 процента нормы, ст. 7 ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" Законодательной Думой края не нарушены, поскольку данная норма предполагает закрепление не менее 50% отчислений от подоходного налога не за каждым местным бюджетов а в среднем по субъекту.

Действующим федеральным и краевым законодательством не предусмотрено утверждение Методики расчета доли (норматива) отчислений в местные бюджеты регулирующих федеральных налогов в виде отдельного законодательного акта. Расчет налога на доходы физических лиц по муниципальным образованиям Хабаровского края на 2004 год производился исходя из прогнозной оценки исполнения консолидированного бюджета края в 2003 г. и прогнозируемых темпов роста фонда оплаты труда на 2004 г. Нормативы отчислений по муниципальным образованиям рассчитаны в зависимости от налогового потенциала каждого муниципального образования и способствовали выравниванию уровня бюджетной обеспеченности местных бюджетов края.

Нормативы отчислений в местные бюджеты по налогу на доходы физических лиц определялись по формуле: норматив по НДФЛ по муниципальному образованию = (Расходы по муниципальному образованию - Доходы собственные и регулирующие, закрепленные на постоянной без учета НДФЛ) : Планируемые поступления НДФЛ в бюджет края по муниципальному образованию.

Нормативы на 2004 г. установлены индивидуально по каждому муниципальному образованию от 20,68% до 93%. В целом по краю, исходя из общей суммы поступлений налога на доходы физических лиц в сумме 9468,4 млн. рублей, местным бюджетам указанного вида дохода передано - 4759,7 млн. рублей, в краевой бюджет - 4708,7 млн. рублей, норматив отчислений по налогу на доходы физических лиц по местным бюджетам составил 50,3% (4759,7 : 9468,4 * 100 = 50,3%), а в краевой бюджет - 49,7%.

Фактически за 9 месяцев 2004 г. в консолидированный бюджет края поступило доходов от уплаты налога на доходы физических лиц 5947,8 млн. рублей, в том числе в местные бюджеты 2998,8 млн. рублей, в краевой бюджет 2949,0 млн. рублей.

Таким образом, норматив отчислений за 9 месяцев 2004 г. по налогу на доходы физических лиц фактически составил: по местным бюджетам 50,4% (2998,8 / 5947,8 * 100 = 50,4%), а в краевой бюджет- 49,6%.

Решением Хабаровского краевого суда от 26 октября 2004 года в удовлетворении заявления муниципальному образованию г. Хабаровск отказано.

В кассационной жалобе Администрации г. Хабаровска поставлен вопрос об отмене решения суда в связи с нарушением норм материального права.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия оснований для отмены решения суда не находит.

Согласно п. "з" ст. 71 Конституции Российской Федерации федеральные налоги и сборы находятся в ведении Российской Федерации.

Налог на прибыль (доход) организаций, в силу ст. 13 Налогового кодекса РФ относится к числу федеральных налогов.

Согласно ст. 7 Бюджетного кодекса РФ в области регулирования бюджетных правоотношений к исключительному ведению Российской Федерации относятся разграничение налогов и других доходов, а также распределение в порядке межбюджетного регулирования доходов от федеральных налогов и сборов между бюджетами разных уровней бюджетной системы Российской Федерации.

В соответствии с п. 1 ст. 36 Федерального закона от 28.08.1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в доходы местных бюджетов зачисляются отчисления от федеральных налогов и налогов субъектов Российской Федерации в соответствии с нормативами установленными федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, закрепленными на долговременной основе.

Согласно ст. 48 Бюджетного кодекса РФ регулирующие доходы - федеральные и региональные налоги и иные платежи, по которым устанавливаются нормативы отчислений (в процентах) в бюджеты субъектов Российской Федерации или местные бюджеты на очередной финансовый год, а также на долговременной основе (не менее чем на 3 года) по разным видам таких доходов.

Нормативы отчислений определяются законом о бюджете того уровня бюджетной системы Российской Федерации, который передает регулирующие доходы, либо законом о бюджете того уровня бюджетной системы Российской Федерации, который распределяет переданные ему регулирующие доходы из бюджета другого уровня.

Порядок отчислений от федеральных и региональных регулирующих налогов, передаваемых местному бюджету, определяется в соответствии со ст.ст. 52, 58 и 63 Бюджетного кодекса РФ.

Согласно ст. 58 Бюджетного кодекса РФ собственные доходы бюджетов субъектов Российской Федерации от региональных налогов и сборов, а также от закрепленных за субъектами Российской Федерации федеральных налогов и сборов могут быть переданы местным бюджетам на постоянной основе полностью или частично - в процентной доле, утверждаемой законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации на срок не менее трех лет.

Срок действия нормативов может быть сокращен только в случае внесения изменений в налоговое законодательство Российской Федерации.

Статьей 284 Налогового кодекса РФ (глава 25 Налогового кодекса и в том числе ст. 284 введена в действие с 01.01.2002 г. Федеральным законом N 110-ФЗ от 06.08.2001 г.) установлены налоговые ставки по налогу на прибыль организаций, при этом: сумма налога, исчисленная по налоговой ставе в размере 5% зачисляется в федеральный бюджет; сумма налога, исчисленная по налоговой ставке в размере 17%, зачисляется в бюджеты субъектов Российской Федерации; сумма налога, исчисленная по налоговой ставке в размере 2%, зачисляется в местные бюджеты.

Согласно Приложению 2 к Федеральному закону от 23.12.2003 г. N 186-ФЗ "О федеральном бюджете на 2004 год" нормативы отчислений по налогу на прибыль организаций определены следующим образом: налог на прибыль организаций, зачисляемый в бюджет субъектов Российской Федерации (код 1010102), составляет 100%; налог на прибыль организаций, зачисляемый в местные бюджеты (код 1010110), составляет 100%.

Приложением 7 к закону края "О бюджетной системе Хабаровского края на 2004 год" нормативы отчислений по коду 1010102 (налог на прибыль организаций, зачисляемый в бюджет субъектов Российской Федерации по ставке 17%) и коду 1010110 (налог на прибыль организаций, зачисляемый в местные бюджеты по ставке 2%) не изменены и соответствуют ст. 284 Налогового кодекса РФ и Приложению 2 к Федеральному закону "О федеральном бюджете на 2004 год".

Таким образом, в соответствии с федеральным и краевым бюджетным законодательством в 2004 году отчисления по налогу на прибыль организаций в местные бюджеты Хабаровского края составляют 2% от общей ставки 24%, налога взимаемого в бюджеты разных уровней бюджетной системы Российской Федерации.

При таких обстоятельствах суд пришел к правильному выводу, что Приложение 7 в оспариваемой заявителем части не противоречит действующему бюджетному и налоговому законодательству.

Доводы заявителя о противоречии Приложения 7 в оспариваемой части пунктам 4 и 5 ст. 7 Федерального закона "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" суд обоснованно признал несостоятельными.

Как следует из заявления муниципального образования город Хабаровск, объяснений представителей заявителя в суде, заявителем оспариваются положения краевого закона в части межбюджетных отношений, которые основываются на принципах распределения и закрепления расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы Российской Федерации, с одной стороны, и разграничения (закрепления) на постоянной основе и распределения по временным нормативам регулирующих доходов по уровням бюджетной системы Российской Федерации, с другой стороны (ст. 129 Бюджетного кодекса РФ) в силу ст. 1 Бюджетного кодекса РФ регулируются Бюджетным кодексом Российской Федерации.

Согласно ст. 7 Федерального закона от 09.07.1999 г. N 159-ФЗ "О введении в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации" законодательные акты Российской Федерации, действующие на территории Российской Федерации и не вошедшие в перечень законодательных актов, признаваемых утратившими силу в соответствии со ст. 2 настоящего Федерального закона, действуют в части, не противоречащей Кодексу.

В связи с этим суд правильно указал в решении, что положения пунктов 4 и 5 ст. 7 Федерального закона "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" при разрешении спора о противоречии законодательству в части Приложения 7 не подлежат применению.

Поскольку доли федеральных налогов, распределенные между бюджетами разных уровней и закрепленные законодательством Российской Федерации на постоянной основе полностью или частично за соответствующими бюджетами не относятся к собственным доходам бюджета, а являются регулирующими доходами, что не отрицали в судебном заседании и представители заявителя, суд правильно признал основанными на неверном истолковании норм Бюджетного кодекса РФ доводы муниципального образования город Хабаровск о том, что Законодательная Дума Хабаровского края обязана была нормативы отчислений распределить местным бюджетам, поскольку федеральный законодатель четко разграничил между уровнями бюджетной системы доходы от налога на прибыль организаций и у законодательного органа субъекта Российской Федерации нет установленной действующим законодательством обязанности передачи в бюджеты муниципальных образований отчислений от налоговой ставки, зачисляемой в бюджет субъекта Российской Федерации.

Доводы заявителя о противоречии Приложения 8 в части установления нормативов отчислений по налогу на доходы физических лиц в краевой бюджет и местные бюджеты на 2004 год, определенных для муниципального образования город Хабаровск суд также обоснованно признал несостоятельными.

Статьей 7 Федерального закона "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" установлено, что часть подоходного налога с физических лиц в пределах не менее 50% в среднем по субъекту Российской Федерации подлежит зачислению в местные бюджеты.

Приложением 8 городу Хабаровску установлен норматив отчислении - 44,87%. Данным нормативом права города Хабаровска, как обоснованно указал суд, не нарушаются поскольку норма статьи 7 названного Федерального закона устанавливает закрепление не менее 50% отчислений от подоходного налога не за каждым местным бюджетом, как утверждают представители заявителя, а в среднем по субъекту, то есть доля каждого муниципального образования может изменяться в зависимости от налогового потенциала каждого муниципального образования.

Отсутствие методики расчета доли (норматива) отчислений в местные бюджеты регулирующих федеральных налогов в виде отдельного законодательного акта само по себе не свидетельствует о незаконности решения суда, не препятствует формированию бюджета.

Как видно из материалов дела и установлено судом, расчеты налога на доходы физических лиц по муниципальным образованиям Хабаровского края на 2004 год производились исходя из прогнозной оценки исполнения консолидированного бюджета края в 2003 г. и прогнозируемых темпов роста фонда оплаты труда на 2004 г., что не отрицали в судебном заседании представители заявителя.

Нормативы отчислений по муниципальным образованиям рассчитаны в зависимости от налогового потенциала каждого муниципального образования и способствовали выравниванию уровня бюджетной обеспеченности местных бюджетов края.

Нормативы отчислений в местные бюджеты по налогу на доходы физических лиц определялись по формуле: норматив по НДФЛ по муниципальному образованию = (Расходы по муниципальному образованию - Доходы собственные и регулирующие, закрепленные на постоянной без учета НДФЛ) : Планируемые поступления НДФЛ в бюджет края по муниципальному образованию.

Рассчитанные по указанной формуле нормативы отчислений в среднем по субъекту (Хабаровскому краю) составили 50,3%, следовательно, является правильным вывод суда о том, что установленный муниципальному образованию город Хабаровск в Приложении 8 норматив отчисления по налогу на доходы физических лиц 44,87% соответствует требованиям ст. 7 Федерального закона "О финансовых основах местного самоуправления в Федерации".

Доводы кассационной жалобы Администрации г. Хабаровска сводятся к нарушению судом норм материального права, с чем нельзя согласиться по указанным выше основаниям.

Положения, содержащиеся в постановлении Конституционного Суда РФ от 11 ноября 2003 года N 16-П и определении этого же суда от 5 февраля 2004 года N 71-О применены судом правильно.

Ссылка на определения Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ по другим делам несостоятельна, поскольку они не имеют преюдициального значения для настоящего дела.

То обстоятельство, что с января 2004 года был отменен налог с продаж, вследствие чего бюджеты муниципальных образований были лишены части собственных доходов, не свидетельствует о незаконности решения суда, поскольку предмет настоящего спора иной.

Нарушений судом норм материального права, которые бы привели или могли привести к неправильному разрешению дела, в том числе и тех, на которые имеется ссылка в кассационной жалобе, судом не допущено.

Руководствуясь ст.ст. 361, 362, 366 ГПК РФ, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Хабаровского краевого суда от 26 октября 2004 год оставить без изменения, кассационную жалобу муниципального образования г. Хабаровск - без удовлетворения.

Председательствующий

Манохина Г.В.

Судьи

Харланов А.В.

Макаров Г.В.