Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 11 июля 2007 г. N 59-Г07-9 О признании недействующими абзаца 2 статьи 1, статьи 10, статьи 11, пункта 2 статьи 18, пункта 1 статьи 39, подпункта 1 статьи 47, статьи 2 Закона Амурской области от 13 декабря 2006 г. N 263-ОЗ "Об областном бюджете на 2007 год", а также Приложений N 1, 5, 6 к данному Закону

Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 11 июля 2007 г. N 59-Г07-9

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Т.И. Еременко,

судей В.П. Меркулова и Л.А. Калининой

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по заявлению прокурора Амурской области о признании недействующими с 1 января 2007 года пункта 2 статьи 3; приложения N 2.1; абзаца 2 статьи 1; статьи 10; приложения N 5; статьи 11; приложения N 6; пункта 2 статьи 18 в части формирования целевого финансового резерва Администрации области; подпункта 1 пункта 1 статьи 31; приложения 44; пункта 1 статьи 39; подпункта 1 статьи 47; статьи 2; приложения N 1; пункта 3 статьи 27; приложения 12 Закона Амурской области "Об областном бюджете на 2007 год" от 13 декабря 2006 года N 263-ОЗ

по кассационной жалобе администрации Амурской области, кассационному представлению прокурора Амурской области на решение Амурского областного суда от 28 февраля 2007 года.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Меркулова В.П., заключение помощника Генерального прокурора Российской Федерации Кротова В.А. об оставлении решения без изменения с уточнением резолютивной части, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Прокурор Амурской области обратился с заявлением в суд о признании недействующими с 1 января 2007 года пункта 2 статьи 3; приложения N 2.1; абзаца 2 статьи 1; статьи 10; приложения N 5; статьи 11; приложения N 6; пункта 2 статьи 18 в части формирования целевого финансового резерва Администрации области; подпункта 1 пункта 1 статьи 31; приложения 44; пункта 1 статьи 39; подпункта 1 статьи 47; статьи 2; приложения N 1; пункта 3 статьи 27; приложения 12 Закона Амурской области "Об областном бюджете на 2007 год" от 13 декабря 2006 года N 263-ОЗ, ссылаясь на то, что названные нормы противоречат федеральному законодательству.

Положения п. 2 ст. 3 указанного закона области утверждают перечень администраторов поступлений областного бюджета - территориальных органов государственной власти Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации согласно приложению N 2.1.

Согласно приложению N 2.1 к указанному закону области Амурский областной Совет народных депутатов утвердил администраторами доходов областного бюджета следующие органы государственной власти Российской Федерации: Управление Федеральной налоговой службы по Амурской области, межрайонные инспекции Федеральной налоговой службы России по Амурской области, Управление внутренних дел Амурской области, Управление по технологическому и экологическому надзору Ростехнадзора по Амурской области, Агентство лесного хозяйства по Амурской области, Управление Федерального казначейства по Амурской области, Управление Федеральной регистрационной службы по Амурской области Министерства юстиции Российской Федерации, Территориальное управление Федеральной службы финансово-бюджетного надзора Амурской области, Управление Федеральной службы судебных приставов по Амурской области.

Однако согласно п.п. 1-6 Указа Президента РФ от 20 мая 2004 г. N 649 "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти", ст.ст. 1, 2 Закона РФ "О налоговых органах Российской Федерации", п. 1 Положения "О Федеральной налоговой службе" (утверждено постановлением Правительства РФ от 30 сентября 2004 г. N 506) Управление Федеральной налоговой службы по Амурской области, межрайонные инспекции Федеральной налоговой службы России по Амурской области являются федеральными органами государственной власти.

Согласно п. 1 Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации (утверждено Указом Президента РФ от 19 июля 2004 г. N 927), Управление внутренних дел Амурской области является федеральным органом исполнительной власти.

В соответствии с п. 1 Положения о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору (утверждено постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. N 401), Управление по технологическому и экологическому надзору Ростехнадзора по Амурской области является федеральным органом исполнительной власти.

В соответствии с п. 1 Положения о Федеральном агентстве лесного хозяйства (утверждено постановлением Правительства РФ от 16 июня 2004 г. N 283) Агентство лесного хозяйства по Амурской области является федеральным органом исполнительной власти.

Согласно п. 1 Положения о Федеральном казначействе (утверждено постановлением Правительства РФ от 1 декабря 2004 г. N 703) Управление Федерального казначейства по Амурской области является федеральным органом исполнительной власти.

Согласно п. 1 Положения о Федеральной регистрационной службе (утверждено Указом Президента РФ от 13 октября 2004 г. N 1315) Управление Федеральной регистрационной службы по Амурской области Министерства юстиции Российской Федерации является федеральным органом исполнительной власти.

В соответствии с п. 1 Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора (утверждено постановлением Правительства РФ от 15 июня 2004 г. N 278) Территориальное управление Федеральной службы финансово-бюджетного надзора Амурской области надзора является федеральным органом исполнительной власти.

В соответствии с п. 1 Положения о Федеральной службе судебных приставов (утверждено Указом Президента РФ от 13 октября 2004 г. N 1316) Управление Федеральной службы судебных приставов по Амурской области является федеральным органом исполнительной власти.

Вместе с тем, согласно ст. 1 Федерального закона "О бюджетной классификации Российской Федерации" бюджетная классификация Российской Федерации в части классификации доходов бюджетов Российской Федерации является единой и используется при составлении, утверждении и исполнении бюджетов всех уровней. В соответствии со ст. 2 указанного Федерального закона основные источники доходов бюджетов Российской Федерации закреплены за администраторами поступлений в бюджеты Российской Федерации (федеральными органами государственной власти), согласно приложению N 11.1 к настоящему Федеральному закону. Субъекты Российской Федерации вправе закреплять источники доходов соответствующего бюджета за администраторами поступлений в соответствующий бюджет (органами государственной власти субъектов Российской Федерации).

Таким образом, Амурский областной Совет народных депутатов не вправе утверждать основные источники доходов областного бюджета за федеральными органами государственной власти.

В соответствии с абз. 2 ст. 1, ст. 10, приложением N 5 к указанному закону области в доходах областного бюджета учтены поступления на сумму 18 114 730 тыс. рублей. Положения ст. 11 оспариваемого закона области утверждают смету доходов и расходов территориального дорожного фонда Амурской области на 2007 согласно приложению N 6 к указанному закону области. В соответствии с данным приложением общий объем доходов территориального дорожного фонда составил 750 083 тыс. рублей.

Однако указанные показатели не учитывают доходы от предпринимательской деятельности и иной деятельности, приносящей доход.

В соответствии со ст. 10, приложением N 2 к Федеральному закону "О бюджетной классификации Российской Федерации", приказом Министерства финансов РФ от 25 августа 2006 г. N 112н "О применении бюджетной классификации Российской Федерации для составления бюджетов всех уровней, начиная с бюджетов на 2007 год" бюджетная классификация Российской Федерации в части классификации доходов бюджетов Российской Федерации является единой и используется при составлении, утверждении и исполнении бюджетов всех уровней и составлении консолидированных бюджетов всех уровней. Указанный доход отражается по коду бюджетной классификации 000 3 00 00000 00 0000 000. В соответствии со ст.ст. 28, 29, 32 Бюджетного кодекса РФ бюджетная система основана на принципах единства бюджетной системы, полноты отражения доходов бюджетов. В соответствии с принципом полноты отражения доходов бюджетов все доходы бюджетов, определенные налоговым и бюджетным законодательством Российской Федерации, подлежат отражению в бюджетах в обязательном порядке и в полном объеме. В соответствии с ч. 2 ст. 42 Бюджетного кодекса РФ доходы бюджетного учреждения, полученные от предпринимательской и иной деятельности, приносящей доход, после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах, в полном объеме отражаются в доходах соответствующего бюджета.

Таким образом, доходы от предпринимательской деятельности должны быть учтены при составлении и утверждении бюджета области, сметы доходов и расходов дорожного фонда Амурской области на 2007 год.

В соответствии с п. 2 ст. 18 оспариваемого закона области в бюджете области сформирован целевой финансовый резерв Администрации области.

Однако согласно ст. 81 Бюджетного кодекса РФ средства резервных фондов расходуются на финансирование непредвиденных расходов, в том числе на проведение аварийно-восстановительных работ по ликвидации последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций, имевших место в текущем финансовом году.

При этом федеральное законодательство не предусматривает для органов государственной власти субъекта Федерации полномочий по формированию в составе бюджетов иных резервов бюджетных средств, за исключением резервного фонда Администрации области.

В соответствии с пп. 1 п. 1 ст. 31 Закона области "Об областном бюджете на 2007 год" из областного фонда софинансирования социальных расходов предусмотрено выделение субсидий бюджетам городских округов в части исполнения полномочий по вопросам местного значения поселений, предусмотренных ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" на выравнивание бюджетной обеспеченности, в сумме 9 759 тыс. рублей согласно приложению N 44 к настоящему закону.

Однако в соответствии со ст. 138 Бюджетного кодекса РФ в целях выравнивания бюджетной обеспеченности городских округов в составе бюджета субъекта Федерации образуется региональный фонд финансовой поддержки муниципальных округов. Средства из данного фонда выделяются в форме дотаций.

Согласно п. 2 ст. 139 Бюджетного кодекса РФ для долевого финансирования приоритетных социально значимых расходов местных бюджетов в бюджете субъекта может быть образован региональный фонд софинансирования социальных расходов. Средства из данного фонда выделяются в форме субсидий.

В соответствии со ст. 6 Бюджетного кодекса РФ дотация - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации на безвозмездной и безвозвратной основе; субсидия - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов.

Таким образом, средства на выравнивание бюджетной обеспеченности городских округов должны предоставляться в форме дотаций за счет средств фонда финансовой поддержки муниципальных округов (районов).

В соответствии с п. 1 ст. 39 Закона Амурской области "Об областном бюджете на 2007 год" не использованные на 1 января 2007 года целевые средства, переданные в виде субвенций и субсидий из областного бюджета в местные бюджеты (за исключением целевых средств, переданных из федерального бюджета в местные бюджеты, контроль за которыми возложен на органы федерального казначейства), подлежат возврату в доходы областного бюджета в срок до 10 февраля 2007 года.

Однако, согласно ст. 78 Бюджетного кодекса РФ возврату в соответствующий бюджет подлежат субсидии и субвенции в случаях их нецелевого использования в сроки, устанавливаемые уполномоченными органами исполнительной власти, а также в случаях их неиспользования в установленные сроки. В соответствии со ст. 154 Бюджетного кодекса РФ органы исполнительной власти субъекта Федерации осуществляют исполнение бюджета.

Таким образом, в случае неиспользования субсидии и субвенции в установленные сроки они подлежат возврату в срок, установленный органом исполнительной власти субъекта Федерации. По мнению прокурора, Амурский областной Совет народных депутатов не имеет полномочий по установлению данного срока. Указанное полномочие принадлежит Администрации области.

В соответствии с пп. 1 ст. 47 оспариваемого Закона Амурской области Администрации области разрешено направить остатки средств областного бюджета, сложившиеся по состоянию на 1 января 2007 года, в случае их целевого назначения - на те же цели. Положения ст. 2 закона области "Об областном бюджете на 2007 год" установили источники внутреннего финансирования дефицита областного бюджета на 2007 год согласно приложению N 1 к указанному закону области.

Согласно заключению Контрольно-счетной палаты Амурской области на проект закона области "Об областном бюджете на 2007 год" из анализа исполнения областного бюджета за 2004-2005 годы, следует, что указанные остатки сложились по состоянию на 01.01.2005 - 191 205 тыс. рублей, по состоянию 01.10.2006 - 120118 тыс. рублей.

Между тем, остатки бюджетных средств не учтены в приложении N 1 к закону области "Об областном бюджете на 2007 год".

Однако в соответствии со ст. 33 Бюджетного кодекса РФ при составлении, утверждении и исполнении бюджета уполномоченные органы должны исходить из необходимости минимизации размера дефицита бюджета.

В соответствии со ст. 95 Бюджетного кодекса РФ изменение остатков средств на счетах по учету средств бюджета субъекта Федерации является источником финансирования дефицита бюджета субъекта Российской Федерации.

Согласно ст. 1 Федерального закона "О бюджетной классификации Российской Федерации", Приложения N 7 "Классификация источников внутреннего финансирования дефицитов бюджетов Российской Федерации" к указанному федеральному закону, приказа Министерства финансов РФ от 25 августа 2006 г. N 112н "О применении бюджетной классификации Российской Федерации для составления бюджетов всех уровней, начиная с бюджетов на 2007 год" остатки средств бюджета подлежат учету в бюджете субъекта Федерации как источник финансирования его дефицита по соответствующему коду бюджетной классификации.

Положения п. 3 ст. 27 Закона Амурской области утвердили распределение дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности из областного фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) на 2007 год согласно приложению N 12 к указанному закону области.

Согласно информации Администрации Амурской области об уровне расчетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) на 2007 год уровень расчетной бюджетной обеспеченности до распределения дотации из областного фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) г. Белогорска установлен 1,437; Архаринского района - 0,650; Михайловского района - 0,534; Шимановского района - 0,601. В соответствии с Приложением N 12 к указанному закону области г. Белогорск не является получателем средств дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности из областного фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) на 2007 год; финансирование из указанного фонда Архаринского района предусмотрено в размере 48 339 тыс. рублей, Михайловского района - 31 243 тыс. рублей, Шимановского района - 26 296 тыс. рублей.

Уровень расчетной бюджетной обеспеченности после распределений дотации из областного фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) названных муниципальных образований составил 1,437; 1,796; 1,590; 2,262, соответственно.

Однако в соответствии с абз. 5 п. 3 ст. 138 Бюджетного кодекса РФ уровень расчетной бюджетной обеспеченности муниципального района (городского округа) с учетом дотаций из регионального фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) не может превышать уровень расчетной бюджетной обеспеченности с учетом соответствующих дотаций иного муниципального района (городского округа), который до распределения указанных дотаций имел более высокий уровень расчетной бюджетной обеспеченности.

Таким образом, после распределения дотации из областного фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) Архаринскому, Михайловскому, Шимановскому районам их уровень расчетной бюджетной обеспеченности, в нарушение ст. 138 БК РФ превысил уровень расчетной бюджетной обеспеченности г. Белогорска.

Уровень расчетной бюджетной обеспеченности до распределения дотации из областного фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) г. Зея составил 0,446; Благовещенского района - 0,220; Константиновского района - 0,389; Свободненского района - 0,331. В соответствии с Приложением N 12 к указанному закону области г. Зея является получателем средств дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности из областного фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) на 2007 год в размере 94 830 тыс. рублей, финансирование из указанного фонда Благовещенского района предусмотрено в размере 47 216 тыс. рублей, Константиновского района - 29 975 тыс. рублей, Свободненского района - 28 272 тыс. рублей.

После распределения дотации из областного фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) уровень расчетной бюджетной обеспеченности названных муниципальных образований составил 0,999; 1,250; 1,070; 1,092, соответственно.

Таким образом, после распределения дотации из областного фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) Благовещенскому, Константиновскому, Свободненскому районам их уровень расчетной бюджетной обеспеченности, в нарушение ст. 138 БК РФ превысил уровень расчетной бюджетной обеспеченности г. Зея.

Уровень расчетной бюджетной обеспеченности до распределения дотации из областного фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) г. Райчихинска составил 1,329; Михайловского района - 0,534; Ромненского района - 0,448; Шимановского района - 0,601. В соответствии с Приложением N 12 к указанному закону области г. Райчихинск не является получателем средств дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности из областного фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) на 2007 год. Вместе с тем, Михайловскому району предусмотрено выделение средств указанного фонда в размере 31 243 тыс. рублей, Ромненскому району - 46 885 тыс. рублей, Шимановскому району - 26 296 тыс. рублей.

После распределения дотации из областного фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) уровень расчетной бюджетной обеспеченности названных муниципальных образований составил 1,329; 1,590; 2,253; 2,262, соответственно.

Таким образом, после распределения дотации из областного фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) Михайловскому, Ромненскому, Шимановскому районам их уровень расчетной бюджетной обеспеченности, в нарушение ст. 138 БК РФ превысил уровень расчетной бюджетной обеспеченности г. Райчихинска.

Уровень расчетной бюджетной обеспеченности до распределения дотации из областного фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) г. Тында составил 1,392; Архаринского района - 0,650; Михайловского района - 0,534; Ромненского района - 0,448; Шимановского района - 0,601.

В соответствии с Приложением N 12 к указанному закону области г. Тында не является получателем средств дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности из областного фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) на 2007 год. При этом Архаринскому району предусмотрено выделение средств указанного фонда в размере 48 339 тыс. рублей, Михайловскому району 31 243 тыс. рублей, Ромненскому району - 46 885 тыс. рублей, Шимановскому району - 26 296 тыс. рублей.

После распределения дотации из областного фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) уровень расчетной бюджетной обеспеченности названных муниципальных образований составил 1,392; 1,796; 1,590; 2,253; 2,262, соответственно.

Таким образом, после распределения дотации из областного фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) Архаринскому, Михайловскому, Ромненскому, Шимановскому районам их уровень расчетной бюджетной обеспеченности, в нарушение ст. 138 БК РФ превысил уровень расчетной бюджетной обеспеченности г. Тынды.

Уровень расчетной бюджетной обеспеченности до распределения дотации из областного фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) г. Шимановска составил 0,817; Архаринского района - 0,650; Шимановского района - 0,601.

В соответствии с Приложением N 12 к указанному закону области г. Шимановск является получателем средств дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности из областного фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) на 2007 год в размере 25 499 тыс. рублей. При этом Архаринскому району определено финансирование за счет средств указанного фонда - 48 339 тыс. рублей, Шимановскому району - 26 296 тыс. рублей.

После распределения дотации из областного фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) уровень расчетной бюджетной обеспеченности названных муниципальных образований составил 1,283; 1,796; 2,262, соответственно.

Таким образом, после распределения дотации из областного фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) Архаринскому, Шимановскому районам их уровень расчетной бюджетной обеспеченности, в нарушение ст. 138 БК РФ превысил уровень расчетной бюджетной обеспеченности г. Шимановска.

Уровень расчетной бюджетной обеспеченности до распределения дотации из областного фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) Сковородинского района составил 1,661; Архаринского района - 0,650; Шимановского района - 0,601.

В соответствии с Приложением N 12 к указанному закону области Сковородинский район не является получателем средств дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности из областного фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) на 2007. При этом Архаринскому, Шимановскому районам предусмотрено выделение средств указанного фонда в размере 48 339 тыс. рублей и 26 296 тыс. рублей, соответственно.

После распределения дотации из областного фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) уровень расчетной бюджетной обеспеченности названных муниципальных образований составил 1,663; 1,796; 2,262, соответственно.

Таким образом, после распределения дотации из областного фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) Архаринскому, Шимановскому районам их уровень расчетной бюджетной обеспеченности, в нарушение ст. 138 БК РФ превысил уровень расчетной бюджетной обеспеченности Сковородинского района.

Уровень расчетной бюджетной обеспеченности до распределения дотации из областного фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) Магдагачинского района составил 1,348; Архаринского района - 0,650; Михайловского района - 0,534; Ромненского района - 0,448; Шимановского района - 0,601.

В соответствии с Приложением N 12 к указанному закону области Магдагачинский район не является получателем средств дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности из областного фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) на 2007. При этом Архаринскому району предусмотрено финансирование за счет средств указанного фонда в размере 48 339 тыс. рублей, Михайловскому району 31 243 тыс. рублей, Ромненскому району - 46 885 тыс. рублей, Шимановскому району - 26 296 тыс. рублей.

После распределения дотации из областного фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) уровень расчетной бюджетной обеспеченности названных муниципальных образований составил 1,348; 1,796; 1,590; 2,253; 2,262, соответственно.

Таким образом, после распределения дотации из областного фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) Архаринскому, Михайловскому, Ромненскому, Шимановскому районам их уровень расчетной бюджетной обеспеченности, в нарушение ст. 138 БК РФ превысил уровень расчетной бюджетной обеспеченности Магдагачинского района.

Уровень расчетной бюджетной обеспеченности до распределения дотации из областного фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) Бурейского района составил 1 324; Михайловского района - 0,534; Ромненского района - 0,448; Шимановского района - 0,601.

В соответствии с Приложением N 12 к указанному закону области Бурейский район не является получателем средств дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности из областного фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) на 2007. При этом Михайловскому, Ромненскому, Шимановскому районам предусмотрено финансирование за счет средств указанного фонда в размере 31 243 тыс. рублей, 46 885 тыс. рублей, 26 296 тыс. рублей, соответственно.

После распределения дотации из областного фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) уровень расчетной бюджетной обеспеченности названных муниципальных образований составил 1,324; 1,590; 2,253; 2,262, соответственно.

Таким образом, после распределения дотации из областного фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) Михайловскому, Ромненскому, Шимановскому районам их уровень расчетной бюджетной обеспеченности, в нарушение ст. 138 БК РФ превысил уровень расчетной бюджетной обеспеченности Бурейского района.

Решением Амурского областного суда от 28 февраля 2007 года постановлено: заявление прокурора Амурской области удовлетворить частично.

Признать противоречащими федеральному законодательству абзац 2 статьи 1; статью 10; Приложение N 5; статью 11; Приложение N 6; пункт 2 статьи 18 в части установления целевого финансового резерва администрации Амурской области; пункт 1 статьи 39; подпункт 1 статьи 47; статью 2; Приложение N 1 Закона Амурской области N 263-ОЗ "Об областном бюджете на 2007 год".

Абзац 2 статьи 1; статью 10; Приложение N 5; статью 11; Приложение N 6; пункт 2 статьи 18 в части установления целевого финансового резерва администрации Амурской области; пункт 1 статьи 39; подпункт 1 статьи 47; статью 2; Приложение N 1 Закона Амурской области N 263-ОЗ "Об областном бюджете на 2007 год" считать недействующими и не подлежащими применению со дня вступления решения в законную силу.

В остальной части заявленных требований прокурору Амурской области отказать.

Обязать Амурский областной Совет народных депутатов после вступления решения в законную силу опубликовать сообщение о принятии решения в газете "Амурская правда".

В кассационной жалобе администрация Амурской области просит решение суда отменить в части признания недействующими абз. 2 ст. 1, ст. 10, Приложения N 5; статью 11; Приложения N 6 Закона Амурской области "Об областном бюджете на 2007 год" ввиду того, что суд неправильно применил материальный закон, дал неправильную оценку доводам заявления.

В кассационном представлении ставится вопрос об отмене решения суда в части отказа в удовлетворении требований прокурора о признании недействующими п. 2 ст. 3, Приложения N 2.1, пп. 1 п. 1 ст. 31, Приложения N 44, п. 3 ст. 27, Приложения 12 Закона Амурской области "Об областном бюджете на 2007 год" и принять новое решение об удовлетворении в этой части заявленных требований.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, кассационного представления, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к следующему.

Амурским областным Советом народных депутатов 7 декабря 2006 года принят Закон Амурской области N 263-ОЗ "Об областном бюджете на 2007 год", который был подписан Губернатором Амурской области и опубликован в газете "Амурская Правда" 20 декабря 2006 года N 240, 22 декабря 2006 года N 242, 26 декабря 2006 года N 244, 27 декабря 2006 года N 245.

Согласно абз. 2 ст. 1 Закона Амурской области "Об областном бюджете на 2007 год" утвержден областной бюджет на 2007 год по доходам в сумме 18114730 тыс. рублей.

В соответствии ст. 10 указанного Закона Амурской области учтены в областном бюджете на 2007 год поступления доходов областного бюджета согласно приложению N 5 к настоящему Закону.

В силу ст. 11 вышеназванного Закона Амурской области утверждена смета доходов и расходов территориального дорожного фонда Амурской области на 2007 год согласно приложению N 6 к настоящему Закону.

Анализ вышеназванных норм Закона Амурской области и Приложений N 5, 6 к оспариваемому Закону, свидетельствует о том, что они не учитывают доходы от предпринимательской деятельности и иной деятельности, приносящей доход, что противоречит ст. 10 Федерального закона "О бюджетной классификации Российской Федерации" и приложению N 2 к данному Федеральному закону, приказу Министерства финансов РФ от 25 августа 2006 г. N 112н "О применении бюджетной классификации Российской Федерации для составления бюджетов всех уровней, начиная с бюджетов на 2007 год", ст.ст. 28, 29, 32, 42 Бюджетного кодекса РФ.

Статья 46 Закона Амурской области предусматривает аккумулирование в доходах областного бюджета доходов бюджетных учреждений, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, и отражение указанных средств в областном бюджете после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах.

Однако согласно ст. 217 Бюджетного кодекса Российской Федерации исполнение бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской федерации осуществляется уполномоченными исполнительными органами на основе бюджетной росписи. Бюджетная роспись составляется на основе утвержденного бюджета в соответствии с функциональной и экономической классификацией расходов бюджетов.

При таких обстоятельствах является правильным вывод суда о том, что при утверждении Закона Амурской области "Об областном бюджете на 2007 год" не соблюден принцип полноты отражения доходов и расходов бюджетов, доходы от предпринимательской и иной деятельности должны быть учтены при составлении и утверждении бюджета области.

Вместе с тем резолютивная часть решения о признании недействующими абз. 2 ст. 1, ст. 10, ст. 11 Закона Амурской области "Об областном бюджете на 2007 год" и Приложения N 5, N 6 к данному Закону Амурской области подлежит уточнению о признании недействующими в той части, в которой вышеназванные нормы не учитывают доходы от предпринимательской деятельности и иной деятельности, приносящей доход.

Доводы кассационной жалобы администрации Амурской области о незаконности решения в этой части нельзя признать состоятельными. По существу они сводятся к переоценке выводов суда, не основаны на нормах законодательства и не свидетельствуют о неправильности постановленного решения.

В соответствии с п. 2 ст. 18 оспариваемого Закона Амурской области предусмотрено, в бюджете области установить резервный фонд Администрации области и целевой финансовый резерв Администрации области для предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Согласно п. 4 ст. 81 Бюджетного кодекса РФ средства резервных фондов расходуются на финансирование непредвиденных расходов, в том числе на проведение аварийно-восстановительных работ по ликвидации последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций, имевших место в текущем финансовом году.

Вывод суда о том, что федеральное законодательство не предусматривает для органов государственной власти субъекта Федерации полномочий по формированию в составе бюджетов иных резервов бюджетных средств, за исключением резервного фонда Администрации области, является правильным, а п. 2 ст. 18 в части установления целевого финансового резерва Администрации Амурской области Закона Амурской области "Об областном бюджете на 2007 год" признан недействующим обоснованно, что не оспаривается заинтересованными лицами.

В соответствии с п. 1 ст. 39 оспариваемого Закона Амурской области, не использованные на 1 января 2007 года целевые средства, переданные в виде субвенций и субсидий из областного бюджета в местные бюджеты (за исключением целевых средств, переданных из федерального бюджета в местные бюджеты, контроль за которыми возложен на органы федерального казначейства), подлежат возврату в доходы областного бюджета в срок до 10 февраля 2007 года.

Названная норма противоречит п. 2 ст. 78 Бюджетного кодекса РФ, согласно которому возврату в соответствующий бюджет подлежат субсидии и субвенции в случаях их нецелевого использования в сроки, устанавливаемые уполномоченными органами исполнительной власти, а также в случаях их неиспользования в установленные сроки.

В соответствии со ст. 154 Бюджетного кодекса РФ органы исполнительной власти субъекта Федерации осуществляют исполнение бюджета.

Таким образом, в случае неиспользования субсидии и субвенции в установленные сроки они подлежат возврату в срок, установленный органом исполнительной власти субъекта Федерации.

Вывод о том, что пункт 1 статьи 39 Закона Амурской области "Об областном бюджете на 2007 год" противоречат требованиям федерального законодательства, сделан правильно, что не оспаривается в кассационной жалобе Администрации области.

В соответствии с пп. 1 ст. 47 Закона Амурской области Администрации области разрешено направить остатки средств областного бюджета, сложившиеся по состоянию на 1 января 2007 года, в случае их целевого назначения - на те же цели.

Статьей 2 оспариваемого Закона Амурской области установлены источники внутреннего финансирования дефицита областного бюджета на 2007 год согласно приложению N 1 к настоящему Закону.

Суд проанализировал оспариваемое Приложение и обоснованно пришел к выводу, что остатки бюджетных средств не учтены в приложении N 1 к Закону Амурской области "Об областном бюджете на 2007 год".

В силу ст. 33 Бюджетного кодекса РФ при составлении, утверждении и исполнении бюджета уполномоченные органы должны исходить из необходимости минимизации размера дефицита бюджета.

В соответствии статьи 95 Бюджетного кодекса РФ изменение остатков средств на счетах по учету средств бюджета субъекта Российской Федерации является источником финансирования дефицита бюджета субъекта Российской Федерации.

Согласно статьи 1 Федерального закона "О бюджетной классификации Российской Федерации", Приложения 7 "Классификация источников внутреннего финансирования дефицитов бюджетов Российской Федерации" к указанному Федеральному закону, приказа Министерства финансов РФ от 25 августа 2006 г. N 112н "О применении бюджетной классификации Российской Федерации для составления бюджетов всех уровней, начиная с бюджетов на 2007 год" остатки средств бюджета подлежат учету в бюджете субъекта Федерации как источник финансирования его дефицита по соответствующему коду бюджетной классификации.

Кроме того, статьей 85 Федерального закона от 19.12.2006 г. N 238-ФЗ "О федеральном бюджете на 2007 год" предусмотрены остатки средств бюджета по состоянию на 01.01.2007 г., направляемые на обеспечение ассигнований федерального бюджета в 2007 году.

При таких обстоятельствах является правильным вывод суда, что положения подпункта 1 статьи 47, статья 2 Закона Амурской области "Об областном бюджете на 2007 год" и приложение N 1 к данному Закону противоречат требованиям федерального законодательства.

Необоснованность доводов кассационной жалобы в этой части отражена в судебном решении с изложением соответствующих мотивов, которые, как указано выше, Судебная коллегия считает правильными.

Отказывая в удовлетворении требований о признании недействующими п. 2 ст. 3; Приложения N 2.1; пп. 1 п. 1 ст. 31; Приложения N 44; п. 3 ст. 27; Приложения N 12 Закона Амурской области N 263-ОЗ "Об областном бюджете на 2007 год", суд проанализировал нормы правовых актов, на которые ссылается прокурор в обоснование своих требований, правильно сопоставил предмет регулирования, сферу действия оспариваемых норм и федерального законодательства и сделал обоснованный вывод об отказе в удовлетворении заявления.

Доводы кассационного представления не опровергают выводов суда.

В силу положений п. 2 ст. 3 и Приложения N 2.1 оспариваемого Закона федеральные органы исполнительной власти осуществляют функции администраторов доходов областного бюджета в связи с наделением их данным полномочием.

Полномочия федеральных органов государственной власти в части закрепления за ними основных источников доходов и определения их в качестве администраторов поступлений в бюджеты всех уровней бюджетной системы закреплены в Федеральном законе от 05.08.96 N 115-ФЗ "О бюджетной классификации Российской Федерации".

Согласно статье 20 БК РФ классификация доходов бюджетов Российской Федерации включает в себя помимо кодов экономической классификации доходов коды администраторов поступлений в бюджет. Администраторами поступлений в бюджеты всех уровней бюджетной системы Российской Федерации являются органы государственной власти, органы местного самоуправления, органы управления государственных внебюджетных фондов, Центральный банк Российской Федерации, а также бюджетные учреждения, созданные органами государственной власти и органами местного самоуправления, осуществляющими в установленном порядке контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты, начисление, учет, взыскание и принятие решений о возврате (зачете) излишне уплаченных (взысканных) платежей в бюджет, пеней и штрафов по ним.

Статья 56 БК РФ устанавливает перечень налоговых доходов, подлежащих зачислению в бюджет субъекта РФ, администраторами которых в соответствии с Приложением N 11.1 к Федеральному закону "О бюджетной классификации Российской Федерации" являются федеральные органы исполнительной власти.

Статья 32 БК РФ определяет, что все доходы бюджетов и иные обязательные поступления, определенные налоговым и бюджетным законодательством, подлежат обязательному отражению в бюджетах.

При таких обстоятельствах полномочия администраторов доходов бюджета субъекта Российской Федерации за федеральными органами исполнительной власти закреплены федеральным законодательством. Оспариваемые нормы Закона области устанавливают лишь перечень таких администраторов согласно письму Министерства финансов Российской Федерации от 12.10.2006 N 02-05-03/2734, на которое суд обоснованно сослался, поскольку издано органом, полномочием которого в силу федерального закона является установление порядка применения федеральных норм.

Ссылки в кассационном представлении на аналогичный факт наделения полномочиями администратора федеральных органов государственной власти Законом Амурской области "Об областном бюджете на 2006 год" и вступившее в законную силу решение Амурского областного суда от 06.03.2006, которым подобные нормы Закона Амурской области "Об областном бюджете на 2006 год" признаны противоречащими федеральному законодательству, нельзя признать состоятельными.

Нормы закона Амурской области "Об областном бюджете на 2006 год" о полномочиях администраторов доходов регулировали иные правоотношения, имели другую структуру и правовое обоснование. Оспариваемые нормы Закона области, как указано выше, устанавливают лишь перечень таких администраторов на основании разъяснений, содержащихся в письме Министерства финансов Российской Федерации от 12.12.2006 N 02-05-03/2734, которое было издано после вступления в законную силу указанного решения Амурского областного суда Российской Федерации.

Доводы прокурора Амурской области о противоречии подпункта 1 пункта 1 статьи 31 и приложения N 44 оспариваемого Закона области положениям статьи 138 БК РФ являются необоснованными.

Распределение дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности из областного фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) утверждено статьей 27 и Приложением N 12 к Закону области. Подпунктом 1 пункта 1 статьи 31 и Приложением N 44 Закона области предусмотрено выделение из областного фонда софинансирования социальных расходов субсидии бюджетам городских округов на исполнение полномочий по вопросам местного значения поселений, предусмотренных ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления" на выравнивание бюджетной обеспеченности, то есть предусмотрен целевой характер указанной субсидии. При этом указанные расходы носят социальный характер, поскольку направлены на софинансирование потребностей городских округов, связанных с решением вопросов местного значения.

Согласно статье 6 БК РФ субсидия - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов.

В соответствии со статьей 8 БК РФ органы государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с настоящим Кодексом, федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации осуществляют бюджетные полномочия по установлению порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Российской Федерации.

Согласно ст. 78 БК РФ субсидии предоставляются в случаях, предусмотренных в том числе региональными целевыми программами и законами субъектов РФ. Пункт 2 статьи 138 БК РФ определяет, что целевое назначение, условия и порядок предоставления и расходования субсидий для долевого финансирования приоритетных социально значимых расходов местных бюджетов устанавливаются законами субъекта Российской Федерации.

При таких обстоятельствах в силу федерального закона субъект РФ вправе самостоятельно предусмотреть целевое назначение, условия и порядок предоставления и расходования субсидий их регионального фонда софинансирования социальных расходов. Указанное полномочие было реализовано в Законе Амурской области от 11.11.2005 N 90-ОЗ "О межбюджетных отношениях в Амурской области", статья 16 которого регулирует цели и условия предоставления субсидии, предусмотренной оспариваемой нормой Закона области. При этом иные формы предоставления межбюджетных трансфертов, чем это предусмотрено Бюджетным кодексом Российской Федерации, оспариваемой нормой Закона области не установлены.

Нельзя согласиться с доводами кассационного представления о противоречии пункта 3 статьи 27 и Приложения N 12 оспариваемого Закона области положениям пункта 3 статьи 138 БК РФ.

Суд обоснованно применил положения статьи 2 Федерального закона от 20.08.2004 N 120-ФЗ, устанавливающие особенности применения статьи 138 БК РФ в переходный период, согласно которым дотации из региональных фондов финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) могут распределяться с использованием показателей фактических или прогнозируемых доходов и расходов бюджетов муниципальных районов (городских округов) в 2007 году в размере до 80 процентов от общего объема средств указанных фондов.

Является правильным вывод суда о том, что на каждом из этапов распределения дотации требование пункта 3 статьи 138 БК РФ о сохранении ранжированного ряда муниципальных районов (городских округов) по уровню расчетной бюджетной обеспеченности до и после распределения средств регионального фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) выдерживалось, что подтверждается представленными в материалах дела расчетными таблицами.

Механизм расчета и распределения дотации, что фактически оспаривается прокурором, установлен Методикой расчета дотации из областного фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов), утвержденной Законом Амурской области от 11.11.2005 N 90-ОЗ "О межбюджетных отношениях в Амурской области".

Согласно ст. 138 БК РФ порядок образования регионального фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) и методика распределения дотаций из указанного фонда утверждаются законом субъекта РФ.

Таким образом, установление порядка распределения указанных дотаций отнесено федеральным законом к полномочиям субъектов РФ.

Оснований для отмены решения суда, как о том ставится вопрос в кассационных жалобе и представлении, Судебная коллегия не усматривает.

Руководствуясь ст. 361 ГПК РФ, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Амурского областного суда от 28 февраля 2007 года оставить без изменения, уточнив резолютивную часть решения, считать недействующими абзац 2 статьи 1, статью 10, статью 11 Закона Амурской области "Об областном бюджете на 2007 год" и Приложения N 5, N 6 к данному Закону Амурской области в той части, в которой вышеназванные нормы не учитывают доходы от предпринимательской деятельности и иной деятельности, приносящей доход. Кассационную жалобу администрации Амурской области, кассационное представление прокурора Амурской области оставить без удовлетворения.

Председательствующий

Т.И. Еременко

Судьи

В.П. Меркулов

Л.А. Калинина