Кассационное определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 3 декабря 2003 г. N 64-Г03-10 О признании противоречащей федеральному законодательству и недействующей части 2 статьи 22 Закона Сахалинской области от 21 декабря 2002 г. N 382 "Об областном бюджете Сахалинской области на 2003 г."

Кассационное определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 3 декабря 2003 г. N 64-Г03-10

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего судьи М.Н. Лаврентьевой, судей Г.В. Макарова и Г.В. Манохиной

рассмотрела в судебном заседании от 3 декабря 2003 г. гражданское дело по заявлению прокурора Сахалинской области о признании противоречащей федеральному законодательству и недействующей части 2 статьи 22 Закона Сахалинской области "Об областном бюджете Сахалинской области на 2003 г." от 21 декабря 2002 г. N 382 по кассационному представлению участвовавшего в деле прокурора на решение Сахалинского областного суда от 10 сентября 2003 г., которым постановлено: "прокурору Сахалинской области в удовлетворении заявления о признании противоречащей федеральному законодательству и недействующей со дня принятия части 2 статьи 22 Закона Сахалинской области "Об областном бюджете Сахалинской области на 2003 г." от 21 декабря 2002 г. N 382 отказать".

Заслушав доклад судьи Верховного Суда РФ Макарова Г.В., заключение прокурора Генеральной Прокуратуры РФ Засеевой Э.С., полагавшей решение суда подлежащим отмене, судебная коллегия установила:

21 декабря 2002 г. Сахалинской областной Думой принят закон Сахалинской области N 382 "Об областном бюджете Сахалинской области на 2003 г." (далее Закон), который был подписан губернатором Сахалинской области 26 декабря 2002 г. и опубликован в газете "Губернские ведомости " 28 декабря 2002 г.

14 августа 2003 г. прокурор Сахалинской области обратился в суд с заявлением о признании противоречащей федеральному законодательству и недействующей со дня принятия части 2 статьи 22 Закона Сахалинской области, ссылаясь на то, что частью 1 статьи 21 Закона Сахалинской области предусмотрена передача муниципальным образованиям отдельных государственных полномочий Сахалинской области с передачей финансовых средств на их реализацию и компенсацию дополнительных расходов, возникающих в результате решений, принятых органами государственной власти Сахалинской области, приводящих к увеличению бюджетных расходов местных бюджетов.

По делу постановлено приведенное выше решение.

В кассационном представлении указывается о несогласии с решением, ставится вопрос о его отмене и принятии нового решения об удовлетворении требования прокурора. В обоснование представления указано на то, что отказ в удовлетворении требования прокурора по мотиву обоснованности принятия решения о распределении расходов областного бюджета на 2003 г. в части передачи государственных полномочий муниципальным образованиям является неверным, так как указанное обстоятельство прокурором области в заявлении не оспаривалось. Предметом оспаривания являлся порядок передачи средств на реализацию государственных полномочий и компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти области, приводящих к увеличению бюджетных расходов местных бюджетов. Вывод суда о том, что установленный оспариваемым законом порядок передачи указанных финансовых средств не противоречит федеральному законодательству является ошибочным, так как согласно частей 6, 12 ст. 5 и ч. 4 ст. 6 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" к полномочиям органов госвласти субъектов РФ относятся наделение органов местного самоуправления законом отдельными полномочиями субъектов РФ, передача материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления переданных полномочий, контроль за их реализацией, а также компенсация местному самоуправлению дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами госвласти субъектов РФ. Такое наделение полномочиями осуществляется с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств. Указанный порядок определяется частями 2, 3 ст. 4 ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в РФ", предусмотрен ст.ст. 60, 69, 130 Бюджетного кодекса РФ.

Согласно указанных норм источником финансирования указанных полномочий являются дополнительные неналоговые средства, передаваемые вышестоящим бюджетом нижестоящему, а поэтому их передачу в процессе бюджетного регулирования при утверждении налоговых отчислений нельзя признать правильной. В соответствии с п. 1 ст. 55 Бюджетного кодекса РФ доходы бюджетов субъектов РФ формируются за счет собственных и регулирующих налоговых доходов, за исключением доходов, передаваемых в порядке регулирования местным бюджетом, а следовательно, доходы, передаваемые в порядке регулирования местным бюджетам исключаются из доходов бюджетов субъектов РФ и в соответствии со ст. 60 Бюджетного кодекса РФ включаются в доходы местных бюджетов.

Проверив материалы дела и обсудив доводы представления, Судебная коллегия находит его подлежащим удовлетворению по следующим основаниям.

При вынесении решения суд исходил из того, что указанные прокурором основания обращения в суд не могут быть признаны правильными, так как в силу ст. 8 (абз. 3), ст. 31 (абз. 2 и 5) Бюджетного кодекса РФ действует принцип самостоятельности бюджетов, что означает право законодательных и исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления на соответствующем уровне бюджетной системы Российской Федерации самостоятельно осуществлять бюджетный процесс и самостоятельно определять направления расходования средств соответствующих бюджетов, а следовательно, оспариваемый прокурором закон принят в соответствии с компетенцией органов государственной власти Сахалинской области. Данный закон согласуется с положениями пунктов 4, 6, 12 ст. 5 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления" и в нем (ч. 1 ст. 7) предусмотрена передача в местных бюджеты по нормативам согласно приложению N 2 закрепленные за областным бюджетом в соответствии с законодательством налог на прибыль; акцизы, налог на доходы физических лиц (за исключением налога на доходы физических лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица); налог на имущество предприятий; за пользование лесным фондом, а из содержания приложения N 2 к Закону Сахалинской области видно, что в нем установлены нормативы отчислений в областной и местные бюджеты от указанных в ч. 1 ст. 7 Закона налогов в процентном отношении.

В соответствии с частью 1 статьи 58, абзацами 11 и 12 статьи 86, частями 2 и 3 статьи 130 Бюджетного кодекса Российской Федерации отдельные виды расходов бюджетов субъектов Российской Федерации, предусмотренные пунктом 1 статьи 86 настоящего Кодекса могут передаваться из бюджета субъекта Российской Федерации местным бюджетам только путем включения соответствующих норм (положений) в закон субъекта Российской Федерации о бюджете на очередной финансовый год и внесения соответствующих изменений в настоящий Кодекс. Собственные доходы бюджетов субъектов Российской Федерации от региональных налогов и сборов, а также от закрепленных за субъектами Российской Федерации федеральных налогов и сборов могут быть переданы местным бюджетам на постоянной основе полностью или частично в процентной доле, утверждаемой законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации, а следовательно, наделяя органы местного самоуправления в Сахалинской области отдельными государственными полномочиями и определяя компенсации дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти Сахалинской области, Сахалинская областная Дума при принятии закона "Об областном бюджете Сахалинской области на 2003 г." в соответствии в вышеперечисленными нормами Бюджетного кодекса обоснованно приняла решение о распределении расходов областного бюджета на 2003 г. в части передачи государственных полномочий муниципальным образованиям. Частью 1 статьи 22 Закона Сахалинской области в конкретных объемах и размерах предусмотрена передача муниципальным образованиям отдельных государственных полномочий Сахалинской области с передачей финансовых средств на их реализацию и компенсацией дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти Сахалинской области.

Оспариваемой частью 2 статьи 22 Закона Сахалинской области установлено, что передача средств на реализацию государственных полномочий и компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти Сахалинской области, приводящих к увеличению бюджетных расходов местных бюджетов, произведена в процессе бюджетного регулирования при утверждении нормативов отчислений от регулирующих федеральных и областных налогов и объема дотаций муниципальным образованиям из фонда финансовой поддержки муниципальных образований. Такой порядок передачи финансовых средств на реализацию государственных полномочий и компенсацию расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти Сахалинской области, приводящих к увеличению бюджетных расходов местных бюджетов не противоречит требованиям Бюджетного кодекса Российской Федерации, приведенным в вышепоименованных нормах Кодекса, то есть в процессе бюджетного регулирования, поскольку иного механизма передачи таких финансовых средств в Бюджетном кодексе не содержится. Не содержится такого механизма передачи финансовых средств на выполнение государственных полномочий и в нормах Федерального закона "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" от 25 сентября 1997 г., на что ссылается прокурор в заявлении.

Ссылка прокурора на часть 4 статьи 130 Бюджетного кодекса Российской Федерации о том, что финансовые средства, предусмотренные в Законе Сахалинской области, на выполнение отдельных государственных полномочий должны быть в бюджете Сахалинской области предусмотрены раздельно по каждому виду расходов и раздельно учтены по каждому виду расходов, является несостоятельной для оспаривания части 2 статьи 22 Закона Сахалинской области. В соответствии с абзацем 1 части 4 статьи 130 Бюджетного кодекса Российской Федерации финансовые средства, необходимые для осуществления отдельных государственных полномочий, не относящихся к предметам ведения Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, передаваемые из соответствующего бюджета, предусматриваются в бюджете, из которого передаются расходы, как отдельный вид расходов бюджета и учитываются раздельно по каждому передаваемому виду расходов. Анализ положений части 1 статьи 7, части 1 статьи 22 Закона Сахалинской области и приложений NN 7-21 к Закону свидетельствует о том, что расходы областного бюджета на 2003 г. на выполнение муниципальными образованиями отдельных государственных полномочий учтены как отдельный вид расходов бюджета в соответствии с требованиями ст. 21 Бюджетного кодекса Российской Федерации, предусматривающей функциональную классификацию расходов областного бюджета.

Судебная коллегия находит данное суждение суда ошибочным, так как оно основано на неправильном применении и толковании закона.

В соответствии со ст. 28 Бюджетного кодекса РФ бюджетная система основана на ряде принципов, в том числе и самостоятельности бюджетов. В силу ст. 31 этого же кодекса под этим принципом понимается самостоятельное осуществление бюджетного процесса и самостоятельное определение направлений расходования средств своего бюджета.

В силу ст. 6 Бюджетного кодекса РФ только в форме субвенций другому уровню бюджетной системы могут предоставляться бюджетные средства, имеющие целевое назначение. Бюджетный кодекс РФ дотации и отчисления от регулирующих налогов не относит к средствам, предоставляемым бюджету другого уровня бюджетной системы, имеющим целевое назначение.

Порядок возмещения расходов органов местного самоуправления из фонда финансовой поддержки и за счет отчислений от регулирующих налогов фактически органам местного самоуправления такого возмещения не производит. В силу п. 1 ст. 139 Бюджетного кодекса РФ дотации из фонда финансовой поддержки направляются муниципальным образованиям на выполнение тех задач, финансирование которых федеральным законодательством непосредственно возложено на них (расходы и содержание органов местного самоуправления, муниципальных учреждений образования, культуры, здравоохранения), а следовательно, указание в законе области о возможности возмещения расходов за счет дотаций из Фонда финансовой поддержки муниципальных образований противоречит указанной выше норме закона.

При указанных выше положениях законодательства вывод суда по делу нельзя признать правильным.

На основании изложенного, руководствуясь ст. 361 ГПК РФ, Судебная коллегия определила:

отменить решение Сахалинского областного суда от 10 сентября 2003 г. и вынести новое решение по делу, которым требование прокурора удовлетворить и признать ч. 2 ст. 22 Закона Сахалинской области "Об областном бюджете Сахалинской области на 2003 г." от 21 декабря 2002 г. N 382 недействующим со времени вступления решения в законную силу, то есть с 3 декабря 2003 г.

Председательствующий Судья

М.Н. Лаврентьева

Судьи

Г.В. Макаров

Г.В. Манохина