Кассационное определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 20 июля 2005 г. N 64-Г05-5 Об отказе в признании недействующим пункта 2 статьи 33 Закона Сахалинской области от 22 декабря 2003 г. N 458 "Об областном бюджете Сахалинской области на 2004 год"

Кассационное определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 20 июля 2005 г. N 64-Г05-5

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Пирожкова В.Н., судей Меркулова В.П., Емышевой В.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по заявлению прокурора Сахалинской области о признании недействующей статьи 39-1 Закона Сахалинской области от 22 декабря 2003 года N 458 "Об областном бюджете Сахалинской области на 2004 год" (в редакции Закона Сахалинской области от 26 июля 2004 года N 525 "О внесении изменений в Закон Сахалинской области "Об областном бюджете Сахалинской области на 2004 год"), по кассационной жалобе Губернатора Сахалинской области на решение Сахалинского областного суда от 29 марта 2005 г., которым заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Емышевой В.А., заключение помощника Генерального прокурора Российской Федерации Власовой Т.А., полагавшей оставить решение без изменения, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

9 декабря 2004 года Сахалинской областной Думой принят закон Сахалинской области N 555 "Об областном бюджете Сахалинской области на 2005 год", который 20 декабря 2004 года подписан губернатором Сахалинской области и опубликован в газете "Губернские ведомости" N 284 (2220) от 23 декабря 2004 года.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к следующему.

В соответствии со статьей 2 Бюджетного кодекса РФ бюджетное законодательство Российской Федерации состоит из настоящего Кодекса и принятых в соответствии с ним федеральных законов о федеральном бюджете на соответствующий год, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектов Российской Федерации на соответствующий год нормативных правовых актах представительных органов местного самоуправления о местных бюджетах на соответствующий год и иных федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и нормативных правовых актах представительных органов местного самоуправления, регулирующих бюджетные правоотношения, указанные в статье 1 настоящего Кодекса.

Нормативные правовые акты, предусмотренные частью первой настоящей статьи, не могут противоречить настоящему кодексу.

Пунктом 1 статьи 10 Закона Сахалинской области "Об областном бюджете Сахалинской области на 2005 год" определено, что с целью повышения заинтересованности органов местного самоуправления в развитии налогооблагаемой базы своих территорий, мобилизации доходов консолидированный бюджет области и оптимизации расходов местных бюджетов при определении суммы поступлений от налоговых доходов в бюджеты муниципальных образований, принявших в 2004 году действенные меры к перевыполнению налоговых доходов, на 2005 год сохраняется 70 процентов суммы фактического перевыполнения налоговых доходов муниципальным образованием за 8 месяцев 2004 года в сравнении с аналогичным периодом 2003 года, скорректированной на изменения бюджетного и налогового законодательства, вступающего в силу с 1 января 2005 года, в части перераспределения налоговых доходов между региональным и федеральным бюджетом, а также в части передачи расходных обязательств из местных бюджетов в областной бюджет.

Согласно пункта 2 статьи 10 названного Закона Сахалинской области указанные в части 1 средства направляются муниципальными образованиями на погашение кредиторской задолженности местного бюджета по социально значимым расходам, а также на инвестиционные мероприятия.

Суд пришел к правильному выводу о том, что направления расходования доходов местных бюджетов на конкретные цели, предусмотренные оспариваемой нормой, нарушают принцип самостоятельности бюджетов, закрепленный в ст. 31 БК РФ, который включается в самостоятельном осуществлении бюджетного процесса и самостоятельном определении направлений расходования средств своего бюджета, недопустимости изъятия доходов, дополнительно полученных в ходе исполнения законов (решений) о бюджете, сумм превышения доходов над расходами бюджетов и сумм экономии по расходам бюджетов, поскольку при передаче налогов субъекта РФ в местный бюджет в ходе межбюджетного регулирования, определение целевого использования этих средств не предусмотрено.

Целевое использование средств в процессе межбюджетного регулирования предусмотрено при предоставлении бюджету другого уровня субвенций либо субсидий, а также для целевого финансирования централизованных мероприятий.

Средства, указанные в п. 1 ст. 10 ЗСО N 555 к целевому финансированию централизованных мероприятий не относятся, как и не являются субвенциями и субсидиями.

Ссылки Губернатора Сахалинской области на ч. 2 статьи 39 Бюджетного кодекса РФ, согласно которой в доходах бюджетов могут быть частично централизованы доходы, зачисляемые в бюджеты других уровней бюджетной системы Российской федерации для целевого финансирования централизованных мероприятий, а также безвозмездные перечисления, выводов суда не опровергают, поскольку нормативы централизации доходов и перечень централизованных мероприятий утверждаются законом субъекта РФ о региональном бюджете на очередной финансовый год, Законом СО "Об областном бюджете Сахалинской области на 2005 год" нормативы централизации доходов и перечень централизованных мероприятий не установлен.

С учетом изложенного, вывод суда о том, что пункт 2 ст. 10 закона противоречит Бюджетному кодексу РФ является правильным.

Частью 1 статьи 12 Закона установлено, что средства, полученные областными учреждениями от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, учитывается на лицевых счетах, открытых в главном финансовом управлении Сахалинской области, и расходуются бюджетными учреждениями в соответствии со сметами доходов и расходов, утверждаемыми в порядке, определяемом вышестоящими организациями, в ведении которых находятся бюджетные организации, в пределах остатков средств на их лицевых счетах.

Удовлетворяя требования прокурора в этой части, суд исходил из того, что учреждением в силу ст. 120 Гражданского кодекса Российской Федерации признается организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера и финансируется им полностью или частично, а бюджетным учреждением согласно пункта 1 статьи 161 Бюджетного кодекса РФ является организация, созданная органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, деятельность которой финансируется из соответствующего бюджета или бюджета государственного внебюджетного фонда на основе сметы доходов и расходов.

Таким образом, на территории субъекта Российской Федерации наряду с бюджетными учреждениями могут создаваться учреждения, которые не финансируются из бюджета. Оспариваемая норма правомерна в силу п. 1 ст. 158 и п. 1 ст. 159, п. 3 ст. 161 Бюджетного кодекса РФ лишь в отношении бюджетных учреждений, а не всех областных учреждений.

В кассационной жалобе Губернатор Сахалинской области не отрицает того, что в формулировке п. 1 ст. 12 закона допущена неточность, которая должна быть устранена.

Таким образом, часть 1 статьи 12 Закона Сахалинской области "Об областном бюджете Сахалинской области на 2005 год" в силу ее неопределенности правильно признана судом противоречащей федеральному закону.

В части 1 статьи 29 Закона Сахалинской области "Об областном бюджете Сахалинской области на 2005 год" определено, что получателем средств на погашение кредиторской задолженности по предоставленным ветеранам труда льготам по оплате жилищно-коммунальных услуг в соответствии с Федеральным законом "О ветеранах" в сумме 50000 тыс. рублей, предусмотренных в областном бюджете по разделу "Социальная политика", является департамент социальной защиты населения Сахалинской области.

Частью 3 этой статьи Закона предусмотрено направление указанных средств на погашение задолженности по заработной плате работникам жилищно-коммунального хозяйства.

Суд также обоснованно признал ч. 3 ст. 29 закона недействующей, противоречащей федеральному закону.

Статьей 38 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрен принцип адресности и целевого характера бюджетных средств, означающий, что бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных получателей бюджетных средств с обозначением направления их на финансирование конкретных целей. Любые действия, приводящие к нарушению адресности предусмотренных бюджетом средств либо к направлению их на цели, не обозначенные в бюджете при выделении конкретных сумм средств, являются нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации.

Частью 2 статьи 47 Федерального закона от 23 декабря 2004 года N 173-ФЗ "О федеральном бюджете на 2005 год" установлены размеры субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации на оплату жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан, в том числе предусмотренные Федеральным законом "О ветеранах".

В соответствии со статьей 6 Бюджетного кодекса РФ субвенции являются безвозмездными и безвозвратными средствами, предоставляемыми на финансирование целевых расходов местным бюджетам из бюджетов субъектов Российской Федерации только законом. Порядок предоставления и расчет субвенций на финансирование целевых расходов местным бюджетам из бюджетов субъектов Российской Федерации определяется законом субъекта Российской Федерации либо законом субъекта Российской Федерации о бюджете на очередной текущий финансовый год.

Таким образом, бюджетные средства, предоставляемые в виде субвенций, не могуч' быть направлены на погашение задолженности по зарплате работникам жилищно-коммунального хозяйства, так как имеют целевое назначение - погашение задолженности перед ветеранами труда.

Проанализировав указанные нормы бюджетного законодательства, суд пришел к правильному выводу о противоречии оспариваемой норму вышеуказанным нормам Бюджетного кодекса РФ поскольку средства, указанные в п. 1 ст. 29 ЗСО N 555 не могут быть направлены на погашение задолженности по заработной плате работникам жилищно-коммунального хозяйства, обстоятельства, приведенные заинтересованным лицом, не могут служить основанием для направления субвенций на цели, отличные от предусмотренных в Федеральном законе N 173-ФЗ.

Статьей 33 Закона Сахалинской области "Об областном бюджете Сахалинской области на 2005 год" определен порядок и условия предоставления администрацией Сахалинской области бюджетных кредитов местным бюджетам.

Согласно части 2 указанной статьи при предоставлении бюджетных кредитов местным бюджетам за счет привлеченных средств в коммерческих банках процентная ставка за пользование кредитами устанавливается не менее размеров, предусмотренных договорами, заключенными с банками.

Частью 3 данной статьи установлено, что при нарушении сроков возврата и (или) использовании не по целевому назначению средств областного бюджета, предоставленных на возвратной основе местным бюджетам, погашения иной задолженности местных бюджетов, суммы средств, подлежащие перечислению в областной бюджет в установленном порядке:

Списываются в бесспорном порядке со счетов по учету средств соответствующих бюджетов;

Удерживаются за счет доходов, подлежащих перечислению в местные бюджеты по результатам регулировки платежей;

Взыскиваются путем обращения взыскания на средства, предусмотренные для перечисления в местные бюджеты по разделу "Межбюджетные трансферты" функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации.

Удовлетворяя требования прокурора о признании недействующей ч. 2 статьи 33 Закона, суд указал, что приведенная норма в части установления возможности предоставления местным бюджетам кредитов за счет средств, привлеченных к коммерческих банках, противоречит требованиям Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Из анализа ст.ст. 6, 95, 104 Бюджетного кодекса РФ, суд сделал вывод о том, что кредиты, полученные соответствующим бюджетом в кредитных учреждениях, могут использоваться им только в целях покрытия дефицита именно этого бюджета. Предоставление бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации бюджетного кредита, полученного в этих целях в кредитной организации, не соответствует требованиям Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Однако такой вывод из приведенных норм Бюджетного кодекса РФ не вытекает.

Согласно п. 1 ст. 92 Бюджетного кодекса РФ в случае принятия бюджета на очередной финансовый год с дефицитом соответствующим законом (решение) о бюджете утверждаются источники финансирования дефицита бюджета.

Источниками финансирования дефицита бюджета наряду с другими ст. 1 закона Сахалинской области "Об областном бюджете Сахалинской области на 2005 год" определены кредиты, полученные от кредитных организаций, статьей 2 этого закона администрации Сахалинской области предоставлено право привлекать кредиты коммерческих банков для покрытия дефицита и временных кассовых разрывов областного бюджета.

Заключенные кредитные соглашения и договоры является для области согласно п. 3 ст. 99 Бюджетного кодекса РФ долговым обязательством области.

В соответствии с пунктами 1, 2 статьи 99 Бюджетного кодекса РФ государственный долг субъекта Российской Федерации полностью и без условий обеспечивается всем находящимся в собственности субъекта. Российской Федерации имуществом, составляющим казну субъекта Российской Федерации.

Согласно п.п. 1 и 2 статьи 85 Бюджетного кодекса РФ расходные обязательства субъекта Российской Федерации возникают в результате принятия законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, предусматривающих предоставление из бюджета субъекта Российской Федерации межбюджетных трансфертов в формах и порядке, предусмотренных настоящим Кодексом, а также заключения субъектом Российской Федерации или от имени субъекта Российской Федерации договоров (соглашений) при осуществлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по предметам ведения субъектов Российской Федерации.

Расходные обязательства субъекта Российской Федерации указанные в абзацах втором-четвертом пункта 1 настоящей статьи, устанавливаются органами государственной власти субъекта Российской Федерации самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов и источников покрытия дефицита бюджета субъекта Российской Федерации.

В силу п. 1 ст. 86 Бюджетного кодекса РФ оказание финансовой помощи местным бюджетам финансируется исключительно из бюджетов субъектов Российской Федерации. Местному бюджету могут быть предоставлены бюджетные ссуды из бюджета субъекта Российской Федерации на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении местного бюджета. Порядок и условия предоставления бюджетных ссуд из бюджета субъекта Российской Федерации определяются органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с настоящим Кодексом и законом субъекта Российской Федерации о бюджете на очередной финансовый год (п. 2, 5 ст. 139 Бюджетного кодекса РФ).

Как следует из содержания п. 2 ст. 33 Закона Сахалинской области "О бюджете Сахалинской области на 2005 года", Сахалинская область в 2005 г. приняла на себя обязательства по предоставлению кредитов муниципальным образованиям.

Из анализа приведенных выше правовых норм, следует, что предоставление бюджетных кредитов муниципальным образованиям за счет средств, привлеченных в коммерческих организациях, не противоречит бюджетному законодательству, поскольку представляет собой один из видов расходных обязательств Сахалинской области по исполнению бюджета области, источником исполнения такого обязательства могут быть как собственные доходы Сахалинской области, так и источники покрытия дефицита бюджета Сахалинской области, в том числе кредитные ресурсы, полученные от кредитных организаций.

Следовательно, законодательный орган субъекта РФ, установив в законе субъекта РФ оспариваемое положение, основывался на положениях Бюджетного кодекса РФ и не вышел за пределы своих полномочий.

В связи, с чем решение в этой части подлежит отмене с вынесением нового решения об отказе прокурору в удовлетворении требований.

Частью 3 статьи 33 Закона Сахалинской области предусмотрены меры, применяемые к нарушителям бюджетного законодательства.

Удовлетворяя требования прокурора в этой части, суд пришел к обоснованному выводу о том, что приведенная норма противоречит ст. 284.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Согласно ст. 284.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации в случае, если бюджеты субъектов Российской Федерации или местные бюджеты исполняются не органами Федерального казначейства, руководители органов, исполняющих соответствующие бюджеты, имеют право применять меры принуждения в соответствии с настоящим Кодексом. Пункт 2 ст. 284.1 Бюджетного кодекса РФ содержит исчерпывающий перечень полномочий руководителей органов, исполняющих бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты.

Таким образом, руководитель органа, исполняющего бюджет субъекта Российской Федерации, не наделен Бюджетным кодексом РФ полномочиями, указанными в ч. 3 ст. 33 ЗСО N 555.

Ссылки представителя Губернатора Сахалинской области на правомерность оспариваемой нормы в силу аналогичности статье 63 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2005 год" являются необоснованными, поскольку аналогия закона применима в случае отсутствия нормы права, а в данном случае федеральным законом полномочия органов исполняющих бюджет субъектов РФ и местные бюджеты, в области применения мер принуждения урегулированы Бюджетного кодекса РФ.

Признавая оспариваемые положения недействующими с момента принятия закона, суд руководствовался ч. 2 ст. 253 ГПК РФ. Однако судом не приведены мотивы принятия такого решения.

Кроме того, судом не принята во внимание правовая позиция Конституционного суда РФ, выраженная в постановлении от 27 января 2004 г. N 1-П, согласно которой нормативное положение, содержащееся в ч. 2 и 3 ст. 253 ГПК, согласно которому признание нормативного правового акта противоречащим федеральному закону со дня принятия влечет за собой утрату силы этого нормативного правового акта или его части, в части, относящейся к проверке нормативных правовых актов, которые в соответствии со ст. 125 Конституции РФ могут быть проверены в процедуре конституционного судопроизводства, не имеет юридической силы с момента принятия и не подлежит применению.

Из содержания мотивировочной части указанного постановления Конституционного Суда РФ можно сделать вывод, что нормативные правовые акты, которые могут быть проверены в процедуре конституционного судопроизводства (акты Президента РФ, Правительства РФ, законы и иные нормативные акты субъектов Российской Федерации), противоречащие федеральным законам, должны признаваться судами общей юрисдикции недействующими со дня вступления решения суда в законную силу.

В связи, с чем резолютивную часть решения надлежит изменить, определив последствия признания недействующими вышеназванных норм с момента вступления решения в законную силу.

Руководствуясь ст. 361 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Сахалинского областного суда от 29 марта 2005 г. в части удовлетворения требований прокурора о признании недействующими п. 2 ст. 33 Закона Сахалинской области от 22 декабря 2003 года N 458 "Об областном бюджете Сахалинской области на 2004 год" - отменить.

Вынести по данной части требований новое решение, которым в удовлетворении заявления отказать.

Изменить резолютивную часть решения Сахалинского областного суда от 29 марта 2005 г., которым признаны недействующими часть 2 статьи 10, часть 1 статьи 12, часть 3 статьи 29, часть 3 статьи 33 закона Сахалинской области от 20 декабря 2004 года N 555 "Об областном бюджете Сахалинской области на 2005 год", указав о признании указанных положений закона недействующими с момента вступления решения в законную силу.

В остальной части решение оставить без изменения, а кассационную жалобу Губернатора Сахалинской области - без удовлетворения.