Кассационное определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 24 августа 2005 г. N 64-Г05-8 Состоявшееся по делу судебное решение следует отменить с направлением дела на новое рассмотрение, поскольку при новом рассмотрении дела суду надлежит обсудить вопрос о том, затрагивает ли закон субъекта РФ или его отдельные положения права, свободы и законные интересы заявителя и проверить соответствие установленных оспариваемым законом границ муниципальных образований и наделение его статусом городского округа

Кассационное определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 24 августа 2005 г. N 64-Г05-8

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Соловьева В.Н., судей Емышевой В.А., Хаменкова В.Б.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по заявлению прокурора Сахалинской области и Ераксина Ю.П. о признании частично противоречащей федеральному закону и недействующей статьи 1 Закона Сахалинской области "О границах и статусе муниципальных образований Сахалинской области" N 524 от 21 июля 2004 г.

По кассационным жалобам Сахалинской областной Думы, губернатора Сахалинской области, Ераксина Ю.П. на решение Сахалинского областного суда от 28 апреля 2005 г., которым заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской федерации Емышевой В.А., объяснения представителей Губернатора Сахалинской области Романова А.Г., Сивоконова П.В., Шатунова A.A., поддержавших доводы кассационной жалобы, заключение помощника Генерального прокурора Российской Федерации Гермашевой М.М., полагавшей отменить решение суда, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

1 января 2005 г. вступил в силу Закон Сахалинской области от 21.07.2004 г. N 524 "О границах и статусе муниципальных образований в Сахалинской области" (далее - Закон Сахалинской области), опубликованный в газете "Губернские ведомости" в период с 31 июля по 4 августа 2004 года. Статьей 1 Закона Сахалинской области установлены границы и наделены статусом городского округа 19 муниципальных образований:

1) "Александровск-Сахалинский район"

2) "Анивский район"

3) "Вахрушев"

4) "Город Южно-Сахалинск"

5) "Долинский район"

6) "Корсаковский район"

7) "Курильский район"

8) "Макаровский район"

9) "Невельский район"

10) "Ногликский район"

11) "Охинский район"

12) "Поронайский район"

13) "Северо-Курильский район"

14) "Смирныховский район"

15) "Томаринский район"

16) "Тымовский район"

17) "Углегорский район"

18) "Холмский район"

19) "Южно-Курильский район"

29 февраля 2005 года исполняющий обязанности прокурора Сахалинской области обратился в суд с заявлением о признании противоречащей федеральному закону и недействующей статьи 1 Закона Сахалинской области в части установления границ и наделения статусом городского округа 17 муниципальных образований, предусмотренных в пунктах 1, 2, 5-19 оспариваемого закона: "Александровск-Сахалинский район", "Анивский район", "Долинский район", "Корсаковский район", "Курильский район", "Макаровский район", "Невельский район", "Ногликский район", "Охинский район", "Поронайский район", "Северо-Курильский район", "Смирныховский район", "Томаринский район", "Тымовский район", "Углегорский район", "Холмский район", "Южно-Курильский район".

Свои требования прокурор обосновывает тем, что установление границ и наделение статусом городского округа муниципальных образований, предусмотренных в пунктах 1, 2, 5-19 ст. 1 Закона Сахалинской области, противоречит статьям 2 и 11 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в редакции от 28 декабря 2004 года N 186-ФЗ) (далее - Федеральный закон N 131), в соответствии, с которыми статусом городского округа могут быть наделены город или поселок, но не в целом муниципальное образование в рамках административного района.

4 апреля 2005 года житель Поронайского района Сахалинской области Ераксин Ю.П. обратился в суд с заявлением о признании противоречащей федеральному закону и не подлежащей применению со дня издания статьи 1 названного Закона Сахалинской области в полном объеме за исключением наделения муниципальных образований "город Южно-Сахалинск" и "Вахрушев" статусом городского округа, по тем основаниям, ст.ст. 14, 15 ФЗ N 131-ФЗ устанавливается двухуровневое местное самоуправление, в состав городского округа не могут входить сельские поселения; административные районы Сахалинской области, имевшие статус территориальных муниципальных образований, за исключением муниципальных образований "Город Южно-Сахалинск" и "Вахрушев", не могут быть наделены статусом городского округа. Оспариваемым законом нарушаются его права как жителя Сахалинской области на участие в местном самоуправлении.

28.04.2005 г. Сахалинским областным судом постановлено решение, которым статья 1 Закона Сахалинской области N 524 от 21 июля 2004 года "О границах и статусе муниципальных образований в Сахалинской области" в части установления границ и наделения статусом городского округа муниципальных образований, предусмотренных в пунктах 1, 2, 5-19: "Александровск-Сахалинский район", "Анивский район", "Долинский район", "Корсаковский район", "Курильский район", "Макаровский район", "Невельский район", "Ногликский район", "Охинский район", "Поронайский район", "Северо-Курильский район", "Смирныховский район", "Томаринский район", "Тымовский район", "Углегорский район", "Холмский район", "Южно-Курильский район" признана незаконной и недействующей и не влекущей правовых последствий со дня вступления решения в законную силу.

Сахалинская областная Дума, Губернатор Сахалинской области, подали кассационные жалобы, в которых просили решение отменить, постановить новое, которым отказать в удовлетворении заявлений. Полагают, что суд неправильно применил материальный закон, допустил существенные нарушения норм процессуального права, выводы суда не соответствуют обстоятельствам дела.

Ераксин Ю.П. подал кассационную жалобу, в которой просил отменить решение суда и передать на новое рассмотрение, указывая на то, что судом неправильно определены юридически значимые обстоятельства и, кроме того, остались неразрешенными его требования о признании недействующей ст. 1 в части установления границ муниципальных образований "город Южно-Сахалинск" и "Вахрушев".

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационных жалоб, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к следующему.

В соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 85 ФЗ N 131, согласно которому органы государственной власти субъектов Российской Федерации до 1 марта 2005 года устанавливают в соответствии с требованиями настоящего Федерального закона границы муниципальных образований и наделяют соответствующие муниципальные образования статусом городского, сельского поселения, городского округа, муниципального района.

Во исполнение указанной нормы федерального закона принят оспариваемый закон области.

Признавая недействующей ст. 1 Закона Сахалинской области, суд пришел к выводу о том, что оспариваемая норма в части противоречит ст. 2 ФЗ N 131-ФЗ.

При этом суд исходил из того, что все наделенные статусом городского округа 17 муниципальных образований "Александровск-Сахалинский район", "Анивский район", "Долинский район", "Корсаковский район", "Курильский район", "Макаровский район", "Невельский район", "Ногликский район", "Охинский район", "Поронайский район", "Северо-Курильский район", "Смирныховский район", "Томаринский район", "Тымовский район", Углегорский район", "Холмский район", "Южно-Курильский район" фактически представляющие собой административные районы Сахалинской области, каждое из которых имеет в своем составе город или поселок в пределах территории, установленной генпланом, а также иную территорию, не входящую в территорию городского поселения, в связи, с чем муниципальные образования не могут являться городскими округами.

Выводы суда являются необоснованными.

Федеральный закон N 131-ФЗ не запрещает наделять муниципальные образования - районы статусом городского округа, но с соблюдением ряда ограничений, установленных законом.

Закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ (статья 2) определяет городской округ как городское поселение, которое не входит в состав муниципального района, а, в свою очередь, городское поселение - как город или поселок с прилегающей территорией, в составе которого могут (но не обязательно) находиться сельские населенные пункты. Состав территории поселения определен в пункте 3 части 1 статьи 11 названного Закона: "исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения".

Из анализа указанных норм Закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ в их совокупности и взаимосвязи следует, что при определении территории городского округа за основу должна браться территория, состоящая из:

- земель внутри городской черты соответствующего городского населенного пункта,

- прилегающих к территории городского населенного пункта земель общего пользования,

-территорий традиционного природопользования населения соответствующего городского населенного пункта,

- рекреационных земель,

-земель для развития городского населенного пункта.

Населенные пункты, расположенные на указанных землях, могут быть включены в состав территории городского округа.

Установив, что территория всех 17 муниципальных образований наделенных статусом городского округа, выходит за пределы городской черты, суд пришел к выводу о том, что такие муниципальные образования не могут быть наделены статусом городского округа. Вывод судом сделан без учета положений ст. 85 ФЗ N 131-ФЗ.

В силу абзаца 3 части 3 статьи 85 Федерального закона N 131 в случае, если город (поселок), который должен быть наделен статусом городского поселения, не имеет утвержденного в установленном порядке генерального плана либо его сложившаяся территория выходит за пределы городской черты, то состав территории и границы соответствующего городского поселения утверждаются на основании исторически сложившейся территории города (поселка), а также в соответствии с границами земельных участков, выделенных для городской застройки, и территорий, предназначенных для развития социальной, транспортной и иной инфраструктуры города (поселка) либо в соответствии с границами территорий и земельных участков, которые определены правовыми актами, устанавливающими принадлежность оспариваемых территорий и земельных участков к территории города (поселка).

Представители заинтересованных лиц, возражая против удовлетворения заявлений, ссылались на то, к моменту принятия Закона области в Сахалинской области сложилась система территориальной организации местного самоуправления, при которой каждое из 19 находящихся на территории Сахалинской области муниципальных образований являлось единым муниципальным образованием, границы которого, как это сложились исторически, совпадают с границами существующего административного района (за исключением муниципального образования "Вахрушев"), не имело на своей территории иных муниципальных образований, имеет единую систему органов местного самоуправления, которые осуществляю, полномочия по решению вопросов местного значения, а также осуществляют отдельные государственные полномочия, переданные органам местного самоуправления законами Сахалинской области, имеет единый местный бюджет, собственные источники доходов и муниципальную собственность, используемую для решения вопросов местного значения данного муниципального образования, имеет земли, в состав которых входят исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, земли традиционного природопользования населения, рекреационные земли и иные земли, независимо от форм собственности и целевого назначения; имеют территорию, в состав которой входят один город или один поселок (за исключением муниципального образования "Углегорский район"), территории сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями, предназначенные для использования и развития социальной, транспортной и иной инфраструктуры муниципального образования в целом.

Однако эти доводы судом по существу не рассматривались, хотя они имели значение для правильного разрешения дела. В решении не приведены мотивы, по которым эти доводы отвернуты судом.

Не приняты также судом во внимание и доводы Ераксина Ю.П. о том, что в нарушение ст. 7 Устава Сахалинской области постановлением Администрации Сахалинской области N 50-па от 26.04.2004 г. "О преобразовании отдельных поселений на территории Сахалинской области" всем населенным пунктам Сахалинской области, за исключением районных центров, придан статус села, в то время как административно - территориальное устройство Сахалинской области и порядок его изменения устанавливаются законом Сахалинской области.

Данное обстоятельство также имеет значение для правильного разрешения дела, поскольку законом установлены ограничения при установлении границ муниципальных образований. (п. 5 ч. 1 ст. 11 ФЗ N 131).

При рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений, суд в силу ч. 2 ст. 249 ГПК РФ может истребовать доказательства по своей инициативе в целях правильного разрешения дела. Поэтому ссылки в решении суда на то, что заинтересованные лица не представили доказательств, опровергающих доказательства, представленные прокурором, нельзя признать состоятельными.

Не были предметом рассмотрения и не получили разрешения требования заявителя Ераксина Юрия Петровича о признании незаконным установление оспариваемым законом границ муниципальных образований "Город Южно-Сахалинск" и "Вахрушев". Так, в мотивировочной части решения суда отсутствует суждение об обоснованности этой части требований заявителя, отсутствует указание об этом и в резолютивной части.

Кроме того, принимая и рассматривая заявление жителя Поронайского района Сахалинской области Ераксина Ю.П., суд не обсудил вопрос о том, затариваются ли оспариваемым актом или его частью права заявителя, поскольку по общему правилу граждане в силу статей 3 и 4 ГПК РФ вправе обращаться в суд за защитой своих прав, свобод и охраняемых законом интересов (исключение составляют случаи, когда граждане или организации вправе в соответствии с федеральным законом обращаться в суд в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц). Исходя из этого заявления граждан и организаций, оспаривающих нормативные правовые акты, не затрагивающие их права, т.е. не регулирующие отношения с их участием, не должны приниматься к производству судов.

С учетом изложенных выше обстоятельств, решение суда нельзя признать законным и обоснованным.

Поскольку судом неправильно определены обстоятельства, имеющие значение для дела, что является основанием в силу п. 1 ч. 1 ст. 362 ГПК РФ для отмены решения, решение суда подлежит отмене и направлению дела на новое рассмотрение.

При новом рассмотрении дела суду надлежит обсудить вопрос о том, затрагивает ли закон области или его отдельные положения права, свободы и законные интересы Ераксина Ю.П.; проверить соответствие установленных оспариваемым законом границ муниципальных образований и наделение его статусом городского округа требованиям ст.ст. 11, 85 ФЗ N 131 и в зависимости от установленных обстоятельств постановить законное и обоснованное решение.

Руководствуясь ст. 361 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Сахалинского областного суда от 28 апреля 2005 г. отменить и направить дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции в ином составе судей.

Председательствующий

Соловьева В.Н.

Судьи

Емышева В.А.

Хаменков В.Б.