Кассационное определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 31 октября 2007 г. N 64-Г07-20 Об отказе в признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим постановления администрации Сахалинской области от 9 апреля 2007 года N 61-ПА "Об изменении категории особо охраняемой территории природного заказника "Остров Монерон" на категорию государственный природный парк "Остров Монерон"

Кассационное определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 31 октября 2007 г. N 64-Г07-20

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Пирожкова В.Н., судей Макарова Г.В., Калининой Л.А.

рассмотрела в судебном заседании дело по заявлению прокурора Сахалинской области о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим со дня вступления решения суда в законную силу постановления администрации Сахалинской области от 9 апреля 2007 г. N 61-ПА "Об изменении категории особо охраняемой территории природного заказника "Остров Монерон" на категорию государственный природный парк "Остров Монерон", по кассационной жалобе администрации Сахалинской области на решение Сахалинского областного суда от 14 августа 2007 г., которым заявление прокурора удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Г.В. Макарова, заключение прокурора Генеральной Прокуратуры РФ Гончаровой Н.Ю., полагавшей кассационную жалобу подлежащей удовлетворению, Судебная коллегия установила:

9 апреля 2007 г. администрацией Сахалинской области принято постановление N 61-па "Об изменении категории особо охраняемой природной территории природного заказника "Остров Монерон" на категорию государственный природный парк "Остров Монерон", опубликованное в газете "Губернские ведомости" от 18 апреля 2007 г. N 69 (2796).

Пунктом 1 указанного постановления изменена категория особо охраняемой территории государственного природного заказника "Остров Монерон" на категорию природный парк "Остров Монерон", а пунктом 2 утверждено положение о нем.

Прокурор Сахалинской области обратился в суд с заявлением о признании данного постановления противоречащим федеральному законодательству и недействующим с момента вступления решения суда в законную силу, указывая на то, что поскольку органам государственной власти субъектов Российской Федерации право изменять категорию существующей особо охраняемой природной территории ни федеральным законодательством, ни законодательством субъекта не предоставлено, то данное постановление администрацией Сахалинской области принято за пределами предоставленных полномочий. Фактически, оспариваемым постановлением осуществлено аннулирование природного заказника "Остров Монерон" и создан природный парк "Остров Монерон". Однако, аннулирование природного заказника возможно только по согласованию с органами местного самоуправления муниципального образования "Невельский муниципальный район", а создание природного парка могло быть произведено только при наличие представления федеральных органов исполнительной власти, чего соблюдено не было.

По делу постановлено приведенное выше решение, мотивированное тем, что при отсутствии как в федеральном законодательстве, так и в законодательстве Сахалинской области права у органов государственной власти на изменение категории особо охраняемой природной территории без ее аннулирования и образования новой, не имеет правого значения и факт образования особо охраняемой природной территории в рамках уже существовавшей территории. Ссылка администрации области на пункт 7 статьи 11, пункт 9 статьи 16 Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях" и пункт 26 раздела 2 Типовой формы учетной документации по особо охраняемой природной территории и методических указаний по ее заполнению, являющуюся Приложением к Правилам ведения государственного кадастра особо охраняемых природных территорий, утвержденного Приказом Госкомэкологии России от 4 июля 1997 г. N 312, которыми предусмотрена возможность изменения статуса особо охраняемой природной территории, не может быть принята во внимание, поскольку понятия "категория" и "статус" особо охраняемой природной территории не являются идентичными. Так, согласно кадастровым данным заказника "Остров Монерон", содержащимся в Государственном кадастре особо охраняемых территорий Сахалинской области по состоянию на 1 января 2005 г., утвержденным распоряжением администрации области от 28 апреля 2005 г. N 186-па, категория данной особо охраняемой природной территории определена как государственный природный заказник со статусом - региональный, в то время как, статус особо охраняемой территории определяет уровень принадлежности особо охраняемой природной территории - Российской Федерации или субъекту Российской Федерации. Согласно части 8 статьи 7 Закона Сахалинской области "Об особо охраняемых природных территориях Сахалинской области" аннулирование особо охраняемых природных территорий областного значения осуществляется в том же порядке, что и их образование, на основании материалов комплексного экологического обследования территории. Однако, в данном случае необходимое согласование об изменении категории природной территории с администрацией Невельского муниципального района и районным собранием отсутствует, что подтверждается официальными ответами мэра Невельского муниципального района от 13 июля 2007 г. N 972-35 и председателя собрания данного муниципального района от 13 июля 2007 г. N 251. Подпись мэра, выполненная на справке-согласовании по данному вопросу в виде ее факсимильной копии, допустимым доказательством не является и указанных прокурором доказательств не опровергает. При принятии оспариваемого постановления администрацией области не соблюдены требования части 1 статьи 19 Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях" и пункта 1 части 4 статьи 7 Закона Сахалинской области "Об особо охраняемых природных территориях Сахалинской области", в соответствии с которыми решение об образовании природных парков органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают только по представлению федеральных органов исполнительной власти в области охраны окружающей среды. Таким органом, в силу Постановления Правительства Российской Федерации от 30 декабря 1998 г. N 1594 "О специально уполномоченных государственных органах Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды " и Постановления Правительства Российской Федерации от 22 июля 2004 г. N 370 "Об утверждении положения о Министерстве природных ресурсов Российской Федерации", является Министерство природных ресурсов Российской Федерации. Также, при образовании территории природного парка не выполнены и другие требования, необходимые для этого и предусмотренные частью 3 ст. 7 Закона Сахалинской области "Об особо охраняемых природных территориях Сахалинской области", поскольку из всех перечисленных в данной статье требований произведено только резервирование земельного участка и проведена государственная экологическая экспертиза проекта постановления по указанному вопросу.

В кассационной жалобе администрации Сахалинской области ставится вопрос об отмене решения суда и вынесении нового решения по мотиву неправильного толкования судом норм материального права.

Проверив материалы дела и обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия Верховного Суда Российской Федерации приходит к следующему.

Согласно подпункту "д" пункта 1 статьи 72 Конституции РФ в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории, охрана памятников истории и культуры.

В соответствии со статьей 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи.

Отношения в области организации, охраны, и использования особо охраняемых природных территорий регулирует Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" N 33-ФЗ от 14 марта 1995 г. Статьей 1 данного закона предусмотрено, что законодательство об особо охраняемых природных территориях основывается на соответствующих положениях Конституции РФ и состоит из настоящего Федерального закона, принимаемых в соответствии с ним других законов и иных нормативных актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных актов субъектов РФ. В соответствии с пунктом 7 статьи 2 этого же закона к особо охраняемым природным территориям регионального значения могут быть отнесены территории государственных заказников, памятников природы, дендрологических парков и ботанических садов, лечебно-оздоровительных местностей и курортов, а также природные парки. Лечебно-оздоровительные местности и курорты могут объявляться особо охраняемыми природными территориями местного значения. Согласно п. 2 статьи 3 данного закона государственное управление и государственный контроль в области организации и функционирования территорий государственных природных заказников, памятников природы, дендрологических парков и ботанических садов, лечебно-оздоровительных местностей и курортов регионального значения осуществляются органами государственной власти субъектов Российской Федерации и федеральными органами исполнительной власти в области охраны окружающей среды. Части 1, 3 ст. 35 закона предусматривают, что охрана территорий природных парков, государственных природных заказников и других, особо охраняемых природных территорий осуществляется государственными органами, в ведении которых они находятся, в порядке, предусмотренном нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Аналогичные положения предусмотрены и ст. 95 ЗК РФ, в соответствии с которой наряду с другими обстоятельствами предусмотрено, что в случаях, предусмотренных федеральными законами, допускается включение в земли особо охраняемых природных территорий земельных участков, принадлежащих гражданам и юридическим лицам на праве собственности; территории природных парков располагаются на землях, предоставленных им в постоянное (бессрочное) пользование и допускается их размещение на землях иных пользователей, а также собственников; объявление земель государственным природным заказником допускается как с изъятием, в том числе путем выкупа, так и без такого изъятия земельных участков у их собственников, землепользователей, землевладельцев.

Из материалов дела следует, что 5 декабря 1995 года было принято постановление губернатора Сахалинской области N 392 "Об образовании природного парка областного значения "Остров Монерон". В соответствии с положением о данном парке, он является государственным природоохранным рекреационным учреждением, не имеет в качестве цели своей деятельности извлечение прибыли, находится в ведении администрации Сахалинской области и создается в форме финансируемого за счет средств областного бюджета природоохранного учреждения.

Постановлением администрации Сахалинской области от 30 декабря 2004 года N 211-па "Об изменении категории особо охраняемой территории природного парка "Остров Монерон" на категорию государственный природный заказник "Остров Монерон" была изменена категория особо охраняемой территории природного парка "Остров Монерон" на категорию государственный природный заказник "Остров Монерон". В соответствии с положением о данном заказнике, его земли являются землями особо охраняемых природных территорий с установлением на них права собственности Сахалинской области. Учитывая, что постановление N 211-па от 30 декабря 2004 года, а также оспариваемое прокурором постановление от 9 апреля 2007 года приняты одним и тем же исполнительным органом государственной власти, касаются одного и того же вопроса (образование и аннулирование особо охраняемой территории), разрешены одинаковым образом (путем изменения одной категории особо охраняемой территории на другую), но прокурором постановление от 2004 года не оспаривалось, а также то, что спорным постановлением фактически особо охраняемой территории была возвращена раннее присвоенная ею категория (заказник на парк), то приведенные прокурором доводы в обоснование заявленных им требований нельзя признать влекущими удовлетворение его требований.

Как отмечено выше, государственный природный заказник "Остров Монерон " является собственностью субъекта Российской Федерации -Сахалинской области. Данное обстоятельство подтверждается Положением о государственном природном заказнике "Остров Монерон", утвержденного постановлением администрации Сахалинской области от 30 декабря 2004 года 211-па" Об изменении категории особо охраняемой территории природного парка "Остров Монерон" на категорию государственный природный заказник "остров Монерон" пунктом 1.3 которого предусмотрено, что земли в границах заказника "Остров Монерон являются землями особо охраняемых природных территорий с установлением на них права собственности Сахалинской области. Земельные участки предоставляются областному государственному учреждению в постоянное (бессрочное пользование в установленном законодательном порядке. Кроме того, указанный природный заказник имеет статус региональный.

Суждение суда о том, что ни федеральным, ни региональным законодательствам не урегулированы вопросы перевода одной категории особо охраняемой территории в другую и то данный вопрос мог быть решен только путем аннулирования особо охраняемой природной территории и образования новой, нельзя признать правильным.

В соответствии с п. 6 статьи 2 вышеназванного закона N 33-ФЗ особо охраняемые природные территории регионального значения являются собственностью субъектов РФ и находятся в ведении органов государственной власти субъектов РФ, а особо охраняемые природные территории местного значения являются собственностью муниципальных образований и находятся в ведении органов местного самоуправления. В данном случае, рассматриваемый природный объект имеет статус регионального значения, то есть находится в ведении органов государственной власти Сахалинской области и его территория в установленном Законом порядке отнесена к категории особо охраняемым природным территориям. Оснований для аннулирования установленной категории особо охраняемой природной территории для данного объекта не установлено. Из анализа Федеральных законов "Об особо охраняемых природных территориях " и "Об охране окружающей природной среды" следует, что земли природного парка в отличие от земель государственного природного заказника имеют более высокий уровень охраны, в связи с чем администрации области вправе была принять решения о переводе особо охраняемой территории из одной категории в другую в существующих границах с соблюдением требований законодательства.

Согласно п. 1 статьи 19 Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях" и пункта 1 части 4 статьи 7 Закона Сахалинской области "Об особо охраняемых природных территориях Сахалинской области", решение об образовании природных парков принимают органы государственной власти субъектов Российской Федерации по представлению федеральных органов исполнительной власти в области охраны окружающей среды, которыми является Министерство природы Российской Федерации или его территориальные органы. Удовлетворяя требования прокурора, суд исходил из того, что такого представления федеральных органов исполнительной власти не имеется. Между тем, в материалах дела имеются документы, свидетельствующие о том, что вопрос об изменении категории особо охраняемой природной территории природного заказника "Остров Монерон" на природный парк "Остров Монерон" был согласован с федеральными органами исполнительной власти в области охраны окружающей среды (Управление Росприроднадзора по Сахалинской области, Управление Россельхознадзора по Сахалинской области). С учетом того, что фактически была изменена категория особо охраняемой природной территории с одной категории на другую в пределах одного статуса (региональное значение) а не образовывалась новая особо охраняемая территория, то при наличии согласования с соответствующими федеральными органами исполнительной власти, представления федерального органа об образовании природного парка не требовалось.

Из справки согласования к проекту оспариваемого постановления администрации области усматривается, что кроме указанных в ней инстанций согласование было с Комитетом природных ресурсов и охраны окружающей природной среды Сахалинской области, с Департаментом лесов и особо охраняемых природных территорий Сахалинской области, являющиеся органами исполнительной власти Сахалинской области.

Нельзя согласиться с выводом суда о том, что при изменении категории особо охраняемой территории в нарушение ч. 3 ст. 7 ЗСО N 120-ЗО требования, предъявляемые к процедуре образования особо охраняемой природной территории выполнены частично, поскольку в данном случае особо охраняемая территория была уже создана в установленном законом порядке и речь шла только об изменении категории данной территории (с природного заказника на природный парк).

В силу указанного, судебная коллегия находит, что оснований для удовлетворения заявления прокурора не имелось.

На основании изложенного, руководствуясь ст. 361 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Сахалинского областного суда от 14 августа 2007 г. отменить. Вынести по делу новое решение, которым в удовлетворении заявление прокурора Сахалинской области о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим со дня вступления решения суда в законную силу постановления администрации Сахалинской области от 9 апреля 2007 года N 61-ПА "Об изменении категории особо охраняемой территории природного заказника "Остров Монерон" на категорию государственный природный парк "Остров Монерон" отказать.

Председательствующий

В.Н. Пирожков

Судьи

Г.В. Макаров

Л.А. Калинина