Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 8 июля 2003 г. N 66-Г03-10 О признании недействующими подпункта 3 пункта 2 статьи 24 и статьи 27 Закона Иркутской области от 16 декабря 1998 г. N 51-ОЗ "О статусе главы муниципального образования, иного выборного должностного лица местного самоуправления в Иркутской области"

Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 8 июля 2003 г. N 66-Г03-10

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Кнышева В.П.,

судей Беспаловой З.Д. и Харланова А.В.,

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по заявлению прокурора Иркутской области о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими некоторых положений Закона Иркутской области от 16 декабря 1998 года "О статусе главы муниципального образования, иного выборного должностного лица местного самоуправления в Иркутской области" по кассационному представлению прокурора Иркутской области на решение на решение Иркутского областного суда от 5 мая 2003 года.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Дату названного Закона следует читать как "от 7 декабря 1998 года"

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Беспаловой З.Д., заключение прокурора Генеральной прокуроры Российской Федерации Власовой Т.А., полагавшей кассационное представление удовлетворить в части, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Прокурор Иркутской области обратился в суд с заявлением о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими подпункта 4 статьи 5, деф. 1 пункта 1 статьи 12, статьи 23, подпункта 3 пункта 2 статьи 24, подпункта 7 пункта 2 статьи 24, статьи 27, статьи 30 Закона Иркутской области от 16 декабря 1998 года "О статусе главы муниципального образования, иного выборного должностного лица местного самоуправления в Иркутской области.

В обоснование заявленных требований указал, что подпункт 4 статьи 5 оспариваемого закона области, определяющий подконтрольность полномочий выборного должностного лица местного самоуправления представительному органу местного самоуправления противоречит статьям 8, 15 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ".

Так, в соответствии с подпунктом 4 пункта 1 и пунктом 2 статьи 8 указанного Федерального закона структура органов местного самоуправления определяется в Уставе муниципального образования, который разрабатывается и принимается им самостоятельно. Пунктом 4 статьи 15 названного Федерального закона установлено, что полномочия представительных органов местного самоуправления определяются Уставом муниципального образования. Поэтому установление подпунктом 4 статьи 5 оспариваемого Закона области подконтрольности выборного должностного лица представительному органу местного самоуправления недопустимо, поскольку в нем не содержится оговорки о том, что такая подконтрольность может быть предусмотрена лишь уставом муниципального образования.

В соответствии с деф. 1 пункта 1 статьи 12 оспариваемого закона области, выборное должностное лицо местного самоуправления не вправе быть депутатом представительных органов местного самоуправления. Данное положение Закона области противоречит статьям 1, 16 вышеназванного Федерального закона, в соответствии с требованиями которых, выборное должностное лицо местного самоуправления избирается населением непосредственно или представительным органом местного самоуправления. При этом указанный Федеральный закон не содержит требований об обязательном сложении избранным из состава представительного органа выборным должностным лицом своих депутатских полномочий.

И, наоборот, статья 12 оспариваемого закона области не содержит положения о запрете для выборных должностных лиц местного самоуправления осуществления депутатских полномочий в законодательном органе государственной власти субъекта РФ. Между тем, статьей 12 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" установлено, что депутат законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ в течение срока своих полномочий не может замещать выборные муниципальные должности. Следовательно, статья 12 оспариваемого закона области, не предусматривающая ограничений для выборного должностного лица местного самоуправления быть депутатом законодательного органа государственной власти субъекта РФ, противоречит Федеральному законодательству.

Согласно статье 23 оспариваемого закона области выборное должностное лицо местного самоуправления на территории муниципального образования в соответствии с федеральным законодательством не может быть задержано (за исключением случаев задержания на месте преступления), подвергнуто обыску по месту жительства или работы, арестовано, привлечено к уголовной ответственности без согласия прокурора области. Данное положение полностью дублирует статью 18 п. 7 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления".

Однако, с 1 июля 2002 года введен в действие новый УПК РФ, глава 52 которого устанавливает особенности производства по уголовным делам в отношении отдельных категорий лиц, в том числе и выборных должностных лиц органов местного самоуправления. При этом в соответствии со ст. 71 "о" Конституции Российской Федерации уголовно-процессуальное законодательство относится к ведению Российской Федерации.

Согласно ст. 76 Конституции Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации. Таким образом, начиная с 1 июля 2002 года статья 23 Закона области противоречит Федеральному законодательству, статьям 2, 11 Федерального закона "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации"

Подпунктом 3 пункта 2 статьи 24 оспариваемого закона области предусмотрено, что основанием для досрочного прекращения полномочий выборного должностного лица местного самоуправления является его выезд на постоянное место жительства в местность, удаленную от муниципального образования, если это препятствует осуществлению полномочий выборного должностного лица местного самоуправления.

Статьей 27 оспариваемого Закона области определен сам порядок досрочного, прекращения полномочий выборного должностного лица в данном случае. Указанные положения противоречат статье 1 Закона РФ "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации", устанавливающей, что каждый гражданин РФ имеет право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации в соответствии с Конституцией РФ.

Ограничение прав и свобод человека и гражданина может устанавливаться только Федеральным, законом и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ Конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечение обороноспособности страны и безопасности государства. Действующее Федеральное законодательство не устанавливает ограничений для выборных должностных лиц местного самоуправления осуществлять свои полномочия в зависимости от места жительства. Не вправе вводить такие ограничения и законодатель субъекта РФ. Поэтому перемена места жительства не может служить законным основанием для решения вопроса о прекращении полномочий выборного должностного лица местного самоуправления.

По указанным основаниям, по мнению прокурора, противоречит Федеральному законодательству и положения пункта 3 части 3 статьи 24 оспариваемого закона области в части, устанавливающей порядок прекращения полномочий выборного должностного лица местного самоуправления в случае, предусмотренном подпунктом 3 пункта 2 статьи 24 закона области.

Подпунктом 7 пункта 2 статьи 24 оспариваемого Закона области предусмотрено, что основанием для досрочного прекращения полномочий выборного должностного лица местного самоуправления является наступление обстоятельств, свидетельствующих о фактическом прекращении его деятельности, а статьей 30 Закона области определен сам порядок досрочного прекращения полномочий выборного должностного лица в данном случае.

Данные положения противоречат статье 2 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления", поскольку допускают расширительную интерпритацию и не содержит гарантий недопустимости субъективной оценки деятельности выборного должностного лица местного самоуправления. Сам перечень обстоятельств, с которыми связывается фактическое прекращение деятельности выборного должностного лица не исключает, что к таковым могут относится не конкретные действия (бездействия), а общая негативная оценка деятельности выборного должностного лица без ее обоснования подлежащими проверки фактами. Это означает вмешательство органов государственной власти области в самостоятельное и под свою ответственность решение населением вопросов местного значения.

По указанным основаниям противоречит федеральному законодательству и пункт 3 части 3 статьи 24 оспариваемого Закона области в части, устанавливающей порядок прекращения полномочий вы борного должностного лица местного самоуправления в случае, предусмотренном подпунктом 7 пункта 2 статьи 24 оспариваемого Закона области.

Оспариваемыми положениями Закон Иркутской области от 16 декабря 1998 года "О статусе главы муниципального образования, иного выборного должностного лица местного самоуправления" нарушены интересы Российской Федерации, права местного самоуправления.

Представители Законодательного Собрания Иркутской области требования прокурора не признала указав, что оспоренные нормы приняты Законодательным Собранием Иркутской области в пределах предоставленных полномочий и в соответствии с требованиями федерального законодательства.

По этим же основаниям требования прокурора не признал представитель Губернатора Иркутской области.

Решением Иркутского областного суда от 5 мая 2003 года признаны противоречащими федеральному законодательству и недействующими с 1 июля 2002 года положения статьи 23 вышеназванного закона Иркутской области после вступления решения в законную силу. В удовлетворении остальной части требований прокурору отказано.

Прокурор Иркутской области подал кассационное представление, в котором просит решение отменить в части отказа ему в удовлетворении требований и дело направить на новое рассмотрение в суд первой инстанции. Полагает, что суд неправильно применил материальный закон

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационного представления прокурора, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации находит его подлежащим удовлетворению в части.

Доводы, изложенные в кассационном представлении прокурора Иркутской области приводились прокурором в суде первой инстанции в обоснование заявленных требований и были предметом рассмотрения суда.

Суд, исходя из анализа содержания оспоренных прокурором подпункта 4 статьи 5, деф. 1 пункта 1 статьи 12, подпункта 7 пункта 2 статьи 24, статьи 30 Закона Иркутской области "О статусе главы муниципального образования, иного выборного должностного лица местного самоуправления в Иркутской области" правильно сделал вывод о их соответствии федеральному законодательству.

Однако, нельзя согласиться с выводом суда о необоснованности требований прокурора о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими подпункта 3 пункта 2 статьи 24 и ст. 27 названного закона Иркутской области.

В соответствии со статьями 27 и 32 Конституции Российской Федерации каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства.

Согласно статье 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только федеральным законом и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Вышеназванные положения Закона Иркутской области ограничивают право граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места жительства и пребывания, предусмотренные статьей 1 Закона Российской Федерации "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации", а следовательно противоречат федеральному законодательству.

Суд не учел, что предусматривая прекращение полномочий выборного должностного лица местного самоуправления, в случае выезда его на постоянное место жительства в местность, удаленную от муниципального образования, закон области вводит ограничение при осуществлении гражданами права на труд и свободе доступа к должностям в органах местного самоуправления, а также ограничению прав, связанных со статусом названных должностных лиц, которые могут быть ограничены только федеральным законом.

При таких обстоятельствах не может быть признан правильным вывод суда о законности положений, оспоренной прокурором ст. 27 Закона Иркутской области, устанавливающих порядок досрочного прекращения полномочий выборного должностного лица местного самоуправления при выезде его на постоянное место жительства в местность, удаленную от муниципального образования.

В связи с тем, что при разрешении данной части требований прокурора судом был неправильно применен материальный закон, решение в этой части подлежит отмене.

Руководствуясь ст.ст. 360, 361 ГПК РФ, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Иркутского областного суда от 5 мая 2003 г. в части отказа в удовлетворении требований прокурора о признании недействующими подпункта 3 пункта 2 статьи 24 и статьи 27 Закона Иркутской области от 16 декабря 1998 года "О статусе главы муниципального образования, иного выборного должностного лица местного самоуправления в Иркутской области" отменить и вынести по данной части требований новое решение, которым признать данные нормы недействующими со дня вступления в силу настоящего определения.

В остальной части решение оставить без изменения.

Председательствующий

Кнышев В.П.

Судьи

Беспалова З.Д.

Харланов А.В.