Кассационное определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 18 июля 2003 г. N 66-Г03-12 О признании недействующими пункта "в" части 1 статьи 4, части 4 статьи 4, части 2 статьи 30 Закона Иркутской области от 20 мая 1999 г. N 24-ОЗ "О статусе депутата представительного органа местного самоуправления в Иркутской области"

Кассационное определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 18 июля 2003 г. N 66-Г03-12

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Кнышева В.П.,

судей Беспаловой З.Д. и Нечаева В.И.,

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по заявлению прокурора Иркутской области о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими некоторых положений Закона Иркутской области "О статусе депутата представительного органа местного самоуправления в Иркутской области" от 20 мая 1999 г. N 24-ОЗ с изменениями от 11 июля 2001 г. N 40-ОЗ, по кассационной жалобе Законодательного собрания Иркутской области и кассационному представлению прокурора Иркутской области на решение Иркутского областного суда от 13 мая 2003 г.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Беспаловой З.Д., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Власовой Т.А., поддержавшей доводы кассационного представления и возражавшей против доводов кассационной жалобы, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Прокурор Иркутской области обратился в суд с заявлением о признании части 2 статьи 3; пункта "в" части 1 статьи 4 и части 4 статьи 4 (в части, устанавливающий момент прекращения полномочий депутата в случае, предусмотренном п. "в" части 1 статьи 4) ; дефиса 7 части 2 статьи 16; частей 2 и 3 статьи 18; части 5 статьи 20; части 4 статьи 21; статьи 23; части 2 статьи 26; статьи 30 Закона Иркутской области от "О статусе депутата представительного органа местного самоуправления в Иркутской области" от 20 мая 1999 г. N 24-ОЗ с изменениями от 11 июля 2001 г. N 40-ОЗ противоречащими федеральному законодательству и недействующими.

В обоснование заявления прокурор указал, что положения части 1 статьи 3 оспариваемого закона противоречат пункту 3 статьи 18 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ (в редакции Федерального закона от 21 марта 2002 г. N 31-ФЗ), поскольку полномочия депутата местного самоуправления начинаются со дня его избрания, а не со дня официального опубликования общих итогов муниципальных выборов.

Положения пункта "в" части 1 статьи 4 и части 4 статьи 4 (в части, устанавливающий момент прекращения полномочий депутата в случае, предусмотренном пунктом "в" части 1 статьи 4) Закона области, противоречат статье 1 Закона Российской Федерации от 25 июня 1993 г. N 5242-1 "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации". Ограничение прав и свобод человека и гражданина может устанавливаться только федеральным законом, и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственного здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечение обороны страны и безопасности государства. Действующее законодательство не устанавливает ограничений по осуществлению своих полномочий депутатам представительного органа местного самоуправления в зависимости от места жительства. Лишь ненадлежащее исполнение депутатом своих обязанностей может служить основанием для решения вопроса о прекращении его полномочий, а не выезд на постоянное место жительства в местность, удаленную от муниципального образования.

Положения дефиса 7 части 2 статьи 16 закона области противоречат статьям 8, 14, 15, 32 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", поскольку подконтрольность органов местного самоуправления представительным органам местного самоуправления допустима лишь при наличии такой оговорки в уставе муниципального образования.

Положения части 2 и 3 статьи 18, части 5 статьи 20, статьи 21, статьи 23 Закона области противоречат пунктам 9 и 10 Указа Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. "О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан" (в редакции Указа ПВС СССР от 4 марта 1980 г. с изменениями от 2 февраля 1988 г.), статьям 7 и 21 Федерального Закона "Об информации, информатизации и защите информации" от 20 февраля 1995 г. N 24-ФЗ. Для рассмотрения обращений и запросов депутатов местного самоуправления федеральным законодательством не установлены специальные сроки. Установление сроков рассмотрения обращений и запросов депутатов представительного органа местного самоуправления органами государственной власти, местного самоуправления, общественными объединениями, предприятиями, учреждениями, организациями и их должностными лицами; права депутата принимать непосредственное участие в рассмотрении поставленных им в обращении вопросов, в том числе и на закрытых заседаниях вышеуказанных органов и организаций; обязанности всех государственных органов, органов местного самоуправления, общественных объединений, предприятий, учреждений, организаций и их должностных лиц оказывать содействие в проведение депутатского расследования, беспрепятственно предоставлять сведения и документы; права на безотлагательный прием депутатов руководителями и другими должностными лицами органов государственной власти области, органов местного самоуправления, общественных объединений, предприятий, учреждений, организаций, воинских частей, расположенных на территории муниципального образования является вмешательством в деятельность вышеуказанных органов, организаций и воинских частей.

Положения части 2 статьи 26 закона области противоречат Трудовому кодексу Российской Федерации, так как устанавливают основания увольнения депутата представительного органа местного самоуправления, избранного для работы на постоянной основе, предусмотренные пунктом 5 статьи 29 и статьей 31 КЗоТ РФ, утратившего силу с 1 февраля 2002 г.

Положения части 1, 2, 3 статьи 30 закона области противоречат пункту 11 части 1 статьи 448, статье 449 и части 1 статьи 450 Уголовного процессуального кодекса Российской Федерации, не предусматривающим наличия согласия прокурора области на задержание, арест, обыск по месту жительства или работы, привлечение к уголовной ответственности, а также извещение об этом представительного органа местного самоуправления. Оспариваемые положения закона области нарушают интересы Российской Федерации и муниципальных образований Иркутской области.

Представитель Законодательного собрания Иркутской области и представитель Губернатора Иркутской области требования прокурора Иркутской области не признали. Полагают, что оспоренные прокурором нормы приняты Законодательным Собранием Иркутской области в пределах предоставленных полномочий и в соответствии с федеральным законодательством.

Решением Иркутского областного суда от 13 мая 2003 года признаны противоречащими федеральному законодательству и недействующими положения части 1 статьи 3, частей 2 и 3 статьи 18, части 5 статьи 20, части 4 статьи 21, статьи 23, части 2 статьи 26, частей 1 и 3 статьи 30 Закона Иркутской области "О статусе депутата представительного органа местного самоуправления в Иркутской области.

В остальной части в удовлетворении требований прокурору отказано.

Прокурор Иркутской области подал кассационное представление, в котором просит решение в части отказа ему в удовлетворении требований отменить и дело направить на новое рассмотрение. Полагает, что суд неправильно применил материальный закон,

Представитель Законодательного Собрания Иркутской области подала кассационную жалобу, в которой не оспаривается правильность решения о признании недействующими положений части 1 и 3 статьи 30 и ставится вопрос об отмене решения суда в части удовлетворения остальных требований прокурора. Полагает, что суд неправильно применил материальный закон.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационного представления и кассационной жалобы, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации находит их подлежащими удовлетворению в части.

Суд, исходя из анализа содержания оспоренных прокурором положений части 1 статьи 3, части 3 стати 18, части 4 статьи 21, статьи 23, части 2 статьи 26, частей 1 и 3 статьи 30 Закона Иркутской области от 20 мая 1999 года N 24-ОЗ "О статусе депутата представительного органа местного самоуправления в Иркутской области" (в последующей редакции) правильно признал их противоречащими федеральному законодательству и недействующими.

Судом правильно сделан и мотивирован в решении суда вывод о необоснованности требований прокурора о признании таковыми положения дефиса 7 части 2 статьи 16 вышеназванного закона Иркутской области.

В то же время нельзя согласиться с выводом суда о необоснованности требований прокурора о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими пункта "в" части 1 статьи 4 и ч. 4 статьи 4 (в части, устанавливающей момент прекращения полномочий депутата в случае, предусмотренном пунктом "в" части 1 статьи 4), а также части 2 статьи 30 этого закона.

В соответствии со статьями 27 и 32 Конституции Российской Федерации каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства.

Согласно статье 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только федеральным законом и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Вышеназванные положения Закона Иркутской области ограничивают право граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места жительства и пребывания, предусмотренные статьей 1 Закона Российской Федерации "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации", а следовательно противоречат федеральному законодательству.

Суд не учел, что предусматривая прекращение полномочий депутата представительного органа местного самоуправления, в случае выезда его на постоянное место жительства в местность, удаленную от муниципального образования, закон области вводит ограничение при осуществлении гражданами права на труд и свободе доступа к должностям в органах местного самоуправления, а также ограничению прав, связанных со статусом депутата, которые могут быть ограничены только федеральным законом.

Далее, согласно п. "о" статьи 71 Конституции Российской Федерации уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство находятся в ведении Российской Федерации и по данным предметам ведения Российской Федерации принимаются законы федерального уровня, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации.

Поскольку по указанным предметам ведения субъекты Российской Федерации не могут принимать собственные законодательные акты, постольку Законодательное собрание Иркутской области не имел право самостоятельно урегулировать вопрос неприкосновенности депутата представительного органа местного самоуправления.

Таким образом, не может быть признан правильным вывод суда о законности положений, оспоренных прокурором п. "в" части 1 статьи 4 и части 4 статьи 4 (в части, устанавливающей момент прекращения полномочий депутата в случае, предусмотренном пунктом "в" части 1 статьи 4) и части 2 статьи 30 закона Иркутской области.

Нельзя признать правильным решение суда в части удовлетворения требований прокурора о признании незаконными положений части 2 статьи 18, части 5 статьи 20.

Согласно пункту "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации отнесено установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления, в том числе и тех принципов, которые относятся к установлению статуса депутата представительного органа местного самоуправления субъекта Российской Федерации, включая права, обязанности, гарантии, ответственность и ограничения в связи с осуществлением принадлежащих ему полномочий.

В соответствии с частью 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

В настоящее время отсутствует специальный федеральный закон, который регулировал вопросы, связанные со статусом депутата представительного органа местного самоуправления субъекта Российской Федерации.

При таких обстоятельствах, отсутствие федерального закона по вопросам совместного ведения позволяет законодательному органу государственной власти субъекта Российской Федерации принять правовой акт, что вытекает из природы совместной компетенции.

Таким образом, исходя из изложенного следует, что субъект Российской Федерации вправе своим законом урегулировать формы осуществления полномочий депутата представительного органа местного самоуправления субъекта Федерации, наделив их при этом правом на депутатское обращение, депутатский запрос истребование информации от органов и должностных лиц и получение от них ответов в сроки, предусмотренные в оспариваемых нормах вышеприведенного закона Иркутской области. Это является формой и гарантией осуществления депутатских полномочий.

Разрешая требования прокурора о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими п. "в" части 1 статьи 4 и ч. 4 статьи 4 (в части, устанавливающей момент прекращения полномочий депутата в случае, предусмотренном пунктом "в" части 1 статьи 4), части 2 статьи 18, части 5 статьи 20, части 2 статьи 30 Закона Иркутской области "О статусе депутата представительного органа местного самоуправления в Иркутской области" суд неправильно применил материальный закон, а поэтому решение суда в этой части нельзя признать законным по вышеизложенным основаниям.

Руководствуясь ст.ст. 360, 361 ГПК РСФСР, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Иркутского областного суда от 13 мая 2003 года в части отказа в удовлетворении требований прокурора о признании недействующими пункта "в" части 1 статьи 4 и части 4 статьи 4 (в части, устанавливающей момент прекращения полномочий депутата в случае, предусмотренном пунктом "в" части 1 статьи 4), части 2 статьи 30 и в части удовлетворения требований прокурора о признании недействующими части 2 статьи 18 и части 5 статьи 20 Закона Иркутской области от 20 мая 1999 года N 24-ОЗ (с последующими изменениями) "О статусе депутата представительного органа местного самоуправления в Иркутской области" отменить.

Вынести по данной части требований новое решение, которым признать недействующими со дня вступления в силу настоящего определения пункт "в" части 1 статьи 4 и части 4 статьи 4 (в части, устанавливающей момент прекращения полномочий в случае, предусмотренном п. "в" части 1 статьи 4), части 2 статьи 30. Отказать прокурору в удовлетворении требований о признании недействующими части 2 статьи 18 и части 5 статьи 20.

В остальной части решение оставить без изменения.

Председательствующий

Кнышев В.П.

Судьи

Беспалова З.Д.

Нечаев В.И.