Кассационное определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 11 февраля 2004 г. N 67-Г03-20 Суд отменил ранее принятое судебное решение, которым отказано в удовлетворении заявления прокурора о подтверждении аналогичности некоторых положений Устава Новосибирской области положениям других уставов и конституций субъектов РФ, их законов, признанных Конституционным Судом РФ не соответствующими Конституции РФ, прекратив производство по делу, поскольку данное решение постановлено с существенным нарушением норм процессуального права

Кассационное определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 11 февраля 2004 г. N 67-Г03-20

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Лаврентьевой М.Н.,

судей Манохиной Г.В. и Хаменкова В.Б.

рассмотрела в судебном заседании от 11 февраля 2004 года дело по кассационному представлению участвующего в деле прокурора на решение Новосибирского областного суда от 8 октября 2003 года, которым заявление прокурора Новосибирской области о подтверждении аналогичности некоторых положений Устава Новосибирской области положениям других уставов и конституций субъектов Российской Федерации, их законов, признанных Конституционным Судом Российской Федерации не соответствующими Конституции Российской Федерации.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Хаменкова В.Б., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Власовой Т.А., полагавшей, что решение суда подлежит отмене, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

прокурор Новосибирской области обратился в суд с заявлением, в котором просил признать некоторые положения пункта 1 статьи 4, абзаца 5 пункта 2 статьи 47, пункта 4 статьи 48, пункта 2 статьи 53, пункта 1 статьи 60 и пункта 5 статьи 105 Устава Новосибирской области аналогичными по содержанию положениям других нормативных правовых актов, ранее признанных Конституционным Судом Российской Федерации не соответствующими Конституции Российской Федерации, а потому недействительными.

Решением суда от 8 октября 2003 года в удовлетворении заявления прокурора Новосибирской области отказано.

В кассационном представлении участвующий в деле прокурор просит об отмене решения суда, считая его незаконным и необоснованным.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационного представления, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации считает решение суда неправильным и подлежащим отмене с прекращением производства по делу.

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 26 ГПК РФ областной суд рассматривает в качестве суда первой инстанции гражданские дела об оспаривании нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан и организаций.

Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении N13-П от 18 июля 2003 г. "О проверке конституционности положений статей 115 и 231 ГПК РСФСР, статей 26, 251 и 253 ГПК РФ, статей 1, 21 и 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" в связи с запросами Государственного Собрания-Курултая Республики Башкортостан, Государственного Совета Республики Татарстан и Верховного суда Республики Татарстан" признал содержащуюся во взаимосвязанных пункте 2 части первой статьи 26, частях первой, второй и четвертой статьи 251, частях второй и третьей статьи 253 ГПК Российской Федерации норму, которая наделяет суд общей юрисдикции полномочием разрешать дела об оспаривании нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, не соответствующей Конституции Российской Федерации, ее статьям 66 (части 1 и 2), 76 (части 3, 4, 5 и 6), 118 (часть 2), 125 (части 2, 3 и 5), 126 и 128 (часть 3), в той мере, в какой данная норма допускает разрешение судом общей юрисдикции дел об оспаривании конституций и уставов субъектов Российской Федерации.

Согласно правовым позициям Конституционного Суда Российской Федерации, выраженным в пункте 4.3 указанного постановления, суды общей юрисдикции вправе по инициативе управомоченных лиц, в том числе органов прокуратуры, подтверждать, что нормы конституции или устава субъекта Российской Федерации аналогичны по содержанию нормам других учредительных актов, ранее признанным Конституционным Судом Российской Федерации не соответствующими Конституции Российской Федерации и потому недействительными. Данное правомочие судов общей юрисдикции и органов прокуратуры служит обеспечению исполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации в силу того, что признанные противоречащими Конституции Российской Федерации в порядке конституционного судопроизводства положения не могут применяться судами, другими органами и должностными лицами, а аналогичные им предписания должны быть лишены юридической силы в установленном законом порядке,

Конституционный Суд Российской Федерации указал также на то, что правом подтверждать аналогичность положений конституций и уставов субъектов Российской Федерации нормам, ранее признанным противоречащими Конституции Российской Федерации и федеральным законам, обладают не только суды общей юрисдикции, но сам Конституционный Суд Российской Федерации. Субъект Российской Федерации, не согласный с соответствующим решением суда общей юрисдикции, может поставить перед Конституционным Судом Российской Федерации вопрос о том, является ли оспоренная в суде общей юрисдикции норма его конституции (устава) аналогичной по содержанию норме учредительного акта другого субъекта Российской Федерации, которая была признана Конституционным Судом Российской Федерации противоречащей Конституции Российской Федерации.

Право принять окончательное решение по данному вопросу принадлежит только Конституционному Суду Российской Федерации.

При отсутствии очевидности тождества для выявления содержания сопоставляемых норм необходимо определить их цели и место в системе всех правовых норм, связанных с конституционно-правовым статусом субъекта Российской Федерации. Соответствующие процедуры, которые используются в конституционном правосудии, требуют в том числе толкования и разъяснения как Конституции Российской Федерации, так и ранее вынесенных решений Конституционного Суда Российской Федерации, что может быть сделано только им самим по обращениям субъектов Российской Федерации или судов общей юрисдикции. Субъекты Российской Федерации, если они не обращаются в Конституционный Суд Российской Федерации с такого рода заявлениями, обязаны устранить из своих учредительных актов положения, признанные судами общей юрисдикции аналогичными по своему содержанию положениям, лишенным юридической силы на основании решения Конституционного Суда Российской Федерации.

Право общих судов подтверждать аналогичность по содержанию норм конституции или устава субъекта Российской Федерации нормам других учредительных актов, ранее признанным Конституционным Судом Российской Федерации не соответствующими Конституции Российской Федерации, а потому недействительными, вытекает из положений части 5 статьи 87 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" от 21 июля 1994 года N1-ФКЗ, в соответствии с которой в случае, если в течение шести месяцев после опубликования решения Конституционного Суда Российской Федерации аналогичный признанному неконституционным нормативный акт не будет отменен или изменен, а действие договора, аналогичного признанному неконституционным, не будет прекращено полностью или частично, уполномоченные федеральным законом государственный орган или должностное лицо приносят протест либо обращаются в суд с требованием о признании такого нормативного акта либо договора недействующим.

Вместе с тем, по мнению Судебной коллегии, суд не вправе принять решение об отказе в подтверждении аналогичности содержания норм, поскольку, как указал Конституционный суд Российской Федерации в вышеуказанном постановлении, при отсутствии очевидности тождества для выявления содержания сопоставляемых норм необходимо определить их цели и место в системе всех правовых норм, связанных с конституционно-правовым статусом субъекта Российской Федерации, для чего должны быть использованы соответствующие процедуры, требующие в том числе толкования и разъяснения как Конституции Российской Федерации, так и ранее вынесенных решений Конституционного Суда Российской Федерации, что может быть сделано только им самим по обращениям субъектов Российской Федерации или судов общей юрисдикции.

Из приведённых положений о том, что по обращениям субъектов Российской Федерации или судов общей юрисдикции лишь Конституционный Суд Российской Федерации вправе принять окончательное решение, следует, что такое решение принимается по обращениям субъектов Российской Федерации в случаях, когда они не согласны с соответствующим решением суда, то есть с решением о признании сопоставляемых норм аналогичными, либо обращениям суда общей юрисдикции при установлении им отсутствия очевидности тождества этих норм.

Изложенное позволяет сделать вывод о том, что при установлении в судебном заседании отсутствия очевидности тождества сопоставляемых норм решение вопроса об аналогичности этих норм по существу выходит за рамки компетенции суда общей юрисдикции, в силу чего суд в связи с неподведомственностью ему данного дела на основании статьи 220 ГПК РФ должен прекратить производство по делу.

Поскольку решение суда в соответствии со статьёй 195 ГПК РФ должно быть законным и обоснованным, основанным только на тех доказательствах, которые были исследованы в судебном заседании, суд, разрешая дело по существу при отсутствии очевидности тождества сопоставляемых им норм конституций и уставов субъектов Российской Федерации, при обосновании своего решения об отказе в признании этих норм аналогичными всякий раз сталкивается с необходимостью толкования как самих сопоставляемых норм, так и тех норм, во взаимосвязи с которыми они находятся, а также толкованием Конституции Российской Федерации и решений Конституционного Суда Российской Федерации, что вправе делать только Конституционный Суд Российской Федерации.

Так, суд отказал прокурору в признании положений пункта 2 статьи 47 Устава Новосибирской области о том, что территориальный Совет депутатов осуществляет контроль за деятельностью территориальной администрации в пределах полномочий, установленных законами области, аналогичными по содержанию положениям части 2 статьи 78 Устава Тамбовской области, части 2 статьи 63 Устава Читинской области о подотчётности и подконтрольности администрации области областной Думе, признанным не соответствующими Конституции Российской Федерации постановлениями Конституционного Суда Российской Федерации от 10 декабря 1997 года N 19-П и от 1 февраля 1996 года N 3-П.

В обоснование своего решения суд указал на то, что в отличие от оспариваемого прокурором абзаца 5 пункта 2 статьи 47 Устава Новосибирской области предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации были положения, регламентирующие вопросы формирования органов государственной власти области, разграничения их полномочий и порядка взаимодействия, которые по существу составляют единый блок.

Из части 2 статьи 63 Устава Читинской области суд усмотрел, что администрация области несет ответственность перед населением области за решение социально-экономических и иных вопросов и подотчетна областной Думе по вопросам, отнесенным к ее компетенции.

Сослался на статью 57 Устава Читинской области, которой установлены полномочия областной Думы, посчитав при этом, что их перечень согласно пункту 3 статьи 57 Устава является незакрытым, т.к. областная Дума решает другие вопросы, отнесенные к ее ведению настоящим Уставом, федеральными и областными законами.

Привёл положения подпункта "е" пункта 1 статьи 58 о полномочиях по осуществлению Читинской областной Думой контроля, согласно которым допускается осуществление "иных контрольных функций".

Исходя из вышеизложенного, суд пришёл к выводу, что рассмотрение названных норм Устава Читинской области в их системной взаимосвязи свидетельствует о возможности на их основании неограниченно расширять полномочия Читинской областной Думы, в том числе и в определении форм и методов осуществляемого ею контроля.

Сопоставляя указанные выше положения Устава Читинской области, а также Устава Тамбовской области с абзацем 5 пункта 2 статьи 47 Устава Новосибирской области, которым закреплено полномочие территориального Совета депутатов по осуществлению контроля за деятельностью территориальной администрации в пределах полномочий, установленных законами области, суд сделал вывод о том, что они не являются аналогичными не только в силу отсутствия очевидности их тождества, но и потому, что сравниваемые нормы различны как по содержанию, так и по целям правового регулирования.

При этом суд исходил из того, что для уяснения содержания абзаца 5 п. 2 ст. 47 Устава Новосибирской области ее необходимо рассматривать в системе (неразрывно) с положениями Закона Новосибирской области "О территориальных органах государственной власти в Новосибирской области", нормами которого и закреплены конкретные полномочия территориальных органов государственной власти Новосибирской области (территориальных Советов депутатов и территориальных администраций).

Проанализировав положения статей 34 и 36 названного Закона Новосибирской области суд указал на то, что сферы осуществления контроля территориальным Советом депутатов за деятельностью территориальной администрации четко определены и ограничены Законом, в то время как Уставами Тамбовской и Читинской областей допускается осуществление "иных контрольных функций", не определенных в уставах и законодательстве названных областей. Полномочия же территориального Совета депутатов, осуществляемые на основании принципов, установленных статьей 34 Закона области, исключают возможность произвольного изменения видов и форм контроля за деятельностью территориальной администрации.

В результате чего суд заключил, что рассмотрение нормы абзаца 5 пункта 2 статьи 47 Устава области в системе с другими нормами, регулирующими вопросы статуса территориальных органов государственной власти в Новосибирской области показывает, что в законодательстве области отсутствует какая бы то ни было неопределенность в определении сфер, форм и методов осуществления контроля.

При этом суд согласился с доводами заинтересованных лиц о том, что в данном случае речь идет о "месте сопоставляемых норм в системе всех правовых норм, связанных с конституционно-правовым статусом субъекта Российской Федерации" (Постановление КС РФ от 18.07.2003 N13-П).

Не ограничиваясь толкованием сопоставляемых норм в системе иных правовых норм субъектов Российской Федерации, суд сослался на подпункт "а" пункта 4 статьи 5 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", в соответствии с которым законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации в пределах и формах, установленных конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации и законами субъекта Российской Федерации осуществляет наряду с другими уполномоченными на то органами контроль за соблюдением и исполнением законов субъекта Российской Федерации, исполнением бюджета субъекта Российской Федерации, исполнением бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов субъекта Российской Федерации, соблюдением установленного порядка распоряжения его собственностью.

Из чего сделал вывод о том, что контрольные функции территориальных Советов депутатов определены Уставом Новосибирской области в точном соответствии с действующим законодательством.

Таким образом, суд не только допустил толкование сопоставляемых норм в системе всех правовых норм, связанных с конституционно-правовым статусом субъекта Российской Федерации, положений постановлений Конституционного суда Российской Федерации, но и признал сопоставляемую норму Устава Новосибирской области соответствующей закону, то есть осуществил полномочие, признанное Конституционным Судом Российской Федерации неконституционным.

Аналогичная ошибка была допущена и при разрешении вопроса об аналогичности других норм Устава Новосибирской области.

Суд в решении правильно указал на то, что согласно приведённым выше положениям пункта 4.3 постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 18 июля 2003 года N13-П суды общей юрисдикции вправе по инициативе управомоченных лиц, в том числе органов прокуратуры, подтверждать, что нормы конституции или устава субъекта Российской Федерации аналогичны по содержанию нормам других учредительных актов, ранее признанным Конституционным Судом Российской Федерации не соответствующими Конституции Российской Федерации и потому недействительными.

Поскольку законы субъектов Российской Федерации в отличие от их уставов и конституций учредительными актами субъектов не являются, суд обоснованно указал на то, что вопрос о подтверждении аналогичности, в частности, пункта 4 статьи 48, пункта 2 статьи 53 Устава Новосибирской области положениям законов субъектов Российской Федерации не может быть предметом его рассмотрения.

Вместе с тем, в противоречие своему же выводу разрешил дело и в этой части заявленных требований по существу.

При таких обстоятельствах решение суда об отказе в удовлетворении заявления прокурора о подтверждении аналогичности некоторых положений Устава Новосибирской области положениям других уставов и конституций субъектов Российской Федерации, их законов, признанных Конституционным Судом Российской Федерации не соответствующими Конституции Российской Федерации, следует признать неправильным, постановленным с существенным нарушением норм процессуального права и подлежащим отмене с прекращением производства по делу.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 360 и 361 ГПК РФ, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Новосибирского областного суда от 8 октября 2003 года отменить и производство по делу прекратить.

Председательствующий

Лаврентьева М.Н.

Судьи

Манохина Г.В.

Хаменков В.Б.