Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 13 октября 2004 г. N 67-Г04-16 Суд отменил ранее принятое решение, которым отказано в удовлетворении заявления прокурора о признании недействующими отдельных положений Закона Новосибирской области от 30.12.2003 г. N 161-ОЗ "Об областном бюджете Новосибирской области на 2004 год", направив дело на новое рассмотрение, поскольку нижестоящим судом допущенны существенные нарушения норм процессуального права и неправильно определены обстоятельства, имеющие значение для дела

Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 13 октября 2004 г. N 67-Г04-16

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Лаврентьевой М.Н.,

судей Пирожкова В.Н. и Хаменкова В.Б.

рассмотрела в судебном заседании от 13 октября 2004 года дело по кассационному представлению участвующего в деле прокурора на решение Новосибирского областного суда от 13 июля 2004 года, которым отказано в удовлетворении заявления прокурора Новосибирской области о признании недействующими отдельных положений Закона Новосибирской области "Об областном бюджете Новосибирской области на 2004 год" от 30 декабря 2003 г. N 161-ОЗ.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Хаменкова В.Б., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Селяниной Н.Я., полагавшей, что решение суда подлежит отмене, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

прокурор Новосибирской области обратился в Новосибирский областной суд с заявлением о признании противоречащими федеральным законам отдельных положений Закона Новосибирской области "Об областном бюджете Новосибирской области на 2004 год" от 19 декабря 2003 года N 161-ОСД.

В обоснование заявления прокурор указал, что в Приложении 17 к вышеназванному Закону в разделе 14 "Образование" в подразделе 01 "Дошкольное образование" целевая статья 400 "Ведомственные расходы на образование" вид расходов 259 "Детские дошкольные учреждения (ясли, детские сады) районов области" по строкам оплата труда с начислениями, прочие текущие расходы (за исключением экономических статей 110350 "Прочие расходные материалы и предметы снабжения", 111020 "Оплата текущего ремонта оборудования и инвентаря", 111030 "Оплата текущего ремонта зданий и сооружений") и капитальные расходы отнесены к расходам за счёт смет территориальных администраций, то есть в силу статьи 31 Закона НСО "Об областном бюджете Новосибирской области на 2004 год" - за счет ассигнований из областного бюджета.

Учитывая, что в соответствии с абзацем 4 пункта 1 статьи 87 Бюджетного кодекса РФ расходы по организации, содержанию и развитию учреждений образования, находящихся в муниципальной собственности, финансируются исключительно из местных бюджетов, Приложение 17 в части, предусматривающей возложение полномочий по осуществлению вышеуказанных расходов в детских дошкольных учреждениях (яслях, детских садах) районов области, находящихся в муниципальной собственности, за счет смет территориальных администраций, по мнению прокурора, противоречит Бюджетному кодексу РФ.

В разделах 14 того же Приложения 17 (подраздел 02 целевая статья 400, вид расходов 264 ведомственной классификации - учреждения по внешкольной работе с детьми; вид расходов 272 - прочие учреждения и мероприятия районов в области образования), 15 (подраздел 01 целевая статья 410 вид расходов 280 ведомственной классификации - дворцы и дома культуры, другие учреждения клубного типа; вид расходов 283 - музеи и постоянные выставки; вид расходов 284 - библиотеки районные; целевая статья 412 вид расходов 287 - прочие учреждения и мероприятия в области культуры и искусства районного значения), 17 (подраздел 01, целевая статья 430, вид расходов 300 - больницы, клиники, госпитали в районах области; вид расходов 301 - районные поликлиники, амбулатории, диагностические центры), 18 (подраздел 01, целевая статья 440, вид расходов 318 - районные территориальные центры и отделения оказания социальной помощи на дому; вид расходов 323 - прочие районные учреждения и мероприятия в области социальной политики) по расходам на оплату коммунальных услуг отнесены к бюджетам муниципальных образований - районных центров сельских районов и приравненных к ним муниципальных образований. В разделе 15 (подраздел 02 целевая статья 415, вид расходов 282 - поддержка кинематографии в районных центрах) по строке оплата прочих текущих расходов и виду расходов отнесены к тем же бюджетам.

Прокурор полагает, что данные положения областного закона противоречат требованиям абзаца 8 пункта 1 статьи 86 Бюджетного кодекса РФ, согласно которой содержание и развитие предприятий, учреждений и организаций, находящихся в ведении органов государственной власти субъектов РФ, финансируется исключительно из бюджета субъекта РФ.

Постановлением главы администрации Новосибирской области от 22 октября 2001 г. N 978 утверждены перечни объектов собственности Новосибирской области, находящиеся на территории Тогучинского, Доволенского, Коченевского. Черепановского, Искитимского, Северного, Здвинского, Каргатского, Краспозерского. Сузунского, Чистоозерного, Чулымского, Колыванского, Карасукского, Убинского, Барабинского, Мошковского, Ордынского, Баганского, Венгеровского, Кыштовского, Болотиинского, Чановского, Усть-Таркского. Новосибирского, Кочковского, Татарского районов области, полномочия по управлению которыми осуществляют территориальные администрации данных районов области. В числе таковых государственные учреждения, перечисленные в указанных выше разделах Приложения N 17 к Закону Новосибирской области "Об областном бюджете Новосибирской области на 2004 год".

Таким образом, по мнению прокурора области, строки "Оплата коммунальных услуг" в разделе 14 "Образование" подразделе 02 "Общее образование" целевая статья 400 "Ведомственные расходы на образование", вид расходов 264 "Учреждения по внешкольной работе с детьми (музыкальные школы, школы искусств, художественные школы, ДЮСШ)", подразделе 07 "Прочие расходы в области образования" целевая статья 400 "Ведомственные расходы на образование" вид расходов 272 "Прочие учреждения и мероприятия районов в области образования (прочие учреждения и мероприятия, методкабинеты, фильмотеки, логопедические пункты, УПК, централизованные бухгалтерии, хозгруппы и т.д.)"; в разделе 15 "Культура, искусство и кинематография" подразделе 01 "Культура и искусство" целевая статья 410 "Ведомственные расходы на культуру и искусство" виды расходов 280 "Дворцы и дома культуры, другие учреждения клубного типа (районные дворцы и дома культуры), 283 "Музеи и постоянные выставки (районные и поселковые музеи и выставки)", 284 "Библиотеки районные (централизованная библиотечная система)", целевая статья 412 вид расходов 287 "Прочие учреждения и мероприятия в области культуры и искусства районного значения"; в разделе 17 "Здравоохранение и физическая культура" подразделе 01 "Здравоохранение" целевая статья 430 вид расходов 300 "Больницы, клиники, госпитали в районах области", 301 "Районные поликлиники, амбулатории, диагностические центры"; в разделе 18 "Социальная политика" подразделе 01 "Учреждения социального обеспечения и службы занятости" целевая статья 440 "Ведомственные расходы в области социального обеспечения" виды расходов 318 "Районные территориальные центры и отделения оказания социальной помощи на дому", 323 "Прочие районные учреждения и мероприятия в области социальной политики (центры социальной помощи семье и детям, социальные приюты для детей и подростков, центры помощи детям, оставшимся без попечения родителей, реабилитационные центры для несовершеннолетних, детские оздоровительные лагеря)" кодов ведомственной классификации Приложения 17 "Разграничение полномочий по осуществлению расходов между областным бюджетом и местными бюджетами Новосибирской области" к Закону Новосибирской области от 30 декабря 2003 г. N 161-ОЗ "Об областном бюджете Новосибирской области на 2004 год" в части, предусматривающей возложение полномочий по осуществлению оплаты коммунальных услуг учреждений, находящихся в государственной областной собственности, на муниципальные образования - районные центры сельских районов и приравненные к ним муниципальные образования, противоречат абзацу 8 пункта 1 статьи 86 Бюджетного кодекса РФ.

Строка "Прочие текущие расходы" и вид расходов "Поддержка кинематографии в районных центрах" в разделе 15 "Культура, искусство и кинематография" подразделе 02 "Кинематография" целевая статья 415 "Поддержка кинематографии" кодов ведомственной классификации Приложения 17 в части, предусматривающей возложение полномочий по осуществлению данных расходов учреждений, находящихся в государственной областной собственности, на муниципальные образования - районные центры сельских районов и приравненные к ним муниципальные образования, также противоречат абзацу 8 пункта 1 статьи 86 Бюджетного кодекса РФ.

В разделе 18 "Социальная политика" Приложения 17 в подразделе "Государственные пособия гражданам, имеющим детей" целевая статья "Государственные пособия на детей" по виду расходов "Выплаты государственного ежемесячного пособия на ребенка" в строке "Выплаты государственного ежемесячного пособия на ребенка - кредиторская задолженность прошлых лет" (код ведомственной классификации 18 07 452 324) отнесены к бюджетам муниципальные образований - городов областного значения.

В силу абзаца 5 части 1 статьи 4 Федерального закона "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей" и пункта 58 "Положения о порядке назначения и выплаты государственных пособий гражданам, имеющим детей", утвержденного Постановлением Правительства РФ от 4 сентября 1995 г. N 883, выплата ежемесячного пособия на ребенка производится за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации. Расходы на доставку и пересылку государственных пособий гражданам, имеющим детей, осуществляются из тех же источников, из которых производится выплата пособий. Поскольку выплата ежемесячных пособий на ребенка осуществляется за счет средств бюджетов субъектов РФ, следовательно, и задолженность по данному виду государственного пособия, по мнению прокурора, также подлежит финансированию из бюджета указанного уровня.

В связи с чем прокурор области полагал, что строка "выплаты государственного ежемесячного пособия на ребенка - кредиторская задолженность прошлых лет" в разделе 18 "Социальная политика" подразделе "Государственные пособия гражданам, имеющим детей" целевая статья "Государственные пособия на детей" вид расходов 324 "Выплаты государственного ежемесячного пособия на ребенка" кодов ведомственной классификации Приложения 17 в части, предусматривающей возложение полномочий по осуществлению расходов по погашению кредиторской задолженности прошлых лет по государственному ежемесячному пособию на ребенка на муниципальные образования - города областного значения, противоречит Федеральному закону "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей".

Решением суда от 13 июля 2004 года заявление прокурора Новосибирской области оставлено без удовлетворения.

В кассационном представлении участвующий в деле прокурор просит об отмене решения суда, считая его незаконным и необоснованным.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационного представления, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации считает решение суда неправильным и подлежащим отмене.

В соответствии со статьей 86 Бюджетного кодекса РФ расходы, направляемые на содержание и развитие предприятий, учреждений, находящихся в ведении органов государственной власти субъектов РФ, финансируются исключительно из бюджетов субъектов РФ.

Отказывая прокурору в признании недействующими положений областного закона о возложении обязанности финансирования расходов, направляемых на содержание и развитие предприятий и учреждений, находящихся в ведении органов государственной власти области, на органы местного самоуправления за счёт средств их бюджетов, суд пришёл к выводу о том, что распределение в Приложении 17 к Закону Новосибирской области "Об областном бюджете Новосибирской области на 2004 год" полномочий по финансированию расходов за областным бюджетом, сметами территориальных администраций, а также местными бюджетами устанавливает передачу отдельных государственных полномочий органов государственной власти Новосибирской области органам местного самоуправления и является основанием для расчета финансовой помощи местным бюджетам.

Что в Законе об областном бюджете на 2004 год предусмотрена передача необходимых финансовых ресурсов в виде финансовой помощи для реализации переданных полномочий.

Что в статьях 6, 38 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", статье 139 Бюджетного кодекса РФ, регулирующей межбюджетные отношения между областным бюджетом и местными бюджетами, не установлено, каким образом и в какой форме должны быть переданы финансовые ресурсы на реализацию переданных органам местного самоуправления государственных полномочий, следовательно, финансовая помощь местным бюджетам на эти цели может предоставляться как в форме субвенций, так и в форме дотаций.

Что передача необходимых финансовых ресурсов для реализации переданных местному самоуправлению государственных полномочий обеспечена установлением размеров дотаций и субвенций для каждого муниципального образования (Приложения 3 и 6 к Закону Новосибирской области "Об областном бюджете Новосибирской области на 2004 год").

Между тем, данный вывод суда нельзя признать обоснованным.

В соответствии с требованиями статьи 5 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления относится наделение органов местного самоуправления законом отдельными полномочиями субъектов Российской Федерации, передача материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления переданных полномочий, контроль за их реализацией.

Суд, сославшись на указанную норму, закона, на основании которого финансирование расходов на содержание и развитие предприятий и учреждений, находящихся в ведении органов государственной власти области, было бы в качестве передачи отдельных государственных полномочий возложено на органы местного самоуправления, в решении не привёл.

Посчитав, что финансовые средства, необходимые для осуществления переданных полномочий, могут быть предоставлены органам местного самоуправления в порядке финансовой помощи в форме дотаций, суд не учёл, что бюджетные средства в виде такой формы финансовой помощи в силу статьи 6 Бюджетного кодекса РФ предоставляются для покрытия текущих расходов и не имеют целевого характера. В результате чего утрачивается возможность выделения из общего размера дотации, предоставленной бюджету другого уровня, тех бюджетных средств, которые необходимы для реализации переданных полномочий, а также возможность осуществления контроля органами государственной власти субъекта РФ за их расходованием, как это предусмотрено указанной выше статьёй 5 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а также пунктом 3 статьи 140 Бюджетного кодекса РФ.

Довод суда о том, что поскольку в статье 139 Бюджетного кодекса РФ, регулирующей межбюджетные отношения, не установлено, каким образом и в какой форме должны быть переданы финансовые ресурсы на реализацию переданных органам местного самоуправления государственных полномочий, финансовая помощь местным бюджетам на эти цели может предоставляться как в форме субвенций, так и в форме дотаций, является необоснованным.

В силу пункта 3 статьи 60, пункта 4 статьи 130 Бюджетного кодекса финансовые средства, необходимые для осуществления отдельных государственных полномочий, предусматриваются в бюджете, из которого передаются расходы, как отдельный вид расходов бюджета и учитываются раздельно по каждому передаваемому виду расходов.

Средства, переданные федеральному бюджету, бюджету субъекта Российской Федерации, местному бюджету в качестве обеспечения отдельных государственных полномочий, учитываются в соответствующем бюджете как доход в форме безвозмездных перечислений.

Указывая в решении на то, что финансовые средства, необходимые для реализации переданных местному самоуправлению государственных полномочий предусмотрены Приложениями 3 и 6 к областному Закону о бюджете, суд не проверил наличия возможности во исполнение требований Бюджетного кодекса учёта этих средств из общей суммы финансовой помощи в местных бюджетах в качестве дохода в форме безвозмездных перечислений.

К тому же, как следует из указанных Приложений финансовая помощь бюджетам других уровней в форме дотаций и субвенций в общей сумме в 3.549.141,7 тысяч рублей для осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий не предусмотрена.

При таких обстоятельствах у суда не было оснований считать, что передача таких полномочий произведена субъектом РФ в соответствии с требованиями федерального законодательства на основании закона с передачей финансовых средств, необходимых для их реализации.

При разрешении спора суд полагал, что передача отдельных государственных полномочий местному самоуправлению может рассматриваться в качестве разграничения органом государственной власти субъекта РФ полномочий по осуществлению расходов между бюджетом субъекта и местными бюджетами.

Правильность подобной позиции суда вызывает сомнения, поскольку она не обоснованна нормами бюджетного законодательства.

Поскольку статьями 86 и 87 Бюджетного кодекса РФ установлены виды расходов, финансируемых исключительно из бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов соответственно, по мнению Судебной коллегии, нельзя вести речь о возможности органа государственной власти субъекта РФ разграничивать полномочия по осуществлению такого вида расходов между бюджетом субъекта и местными бюджетами.

Пунктом 1 статьи 85 Кодекса установлены виды расходов, финансируемых из бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов совместно. Распределение и закрепление именно этих расходов между бюджетами разных уровней, порядок согласования такого распределения установлен пунктом 2 данной нормы.

На это же обращал внимание и сам суд, указывая на то, что распределение и закрепление между областным и местным бюджетами совместно финансируемых расходов осуществляется по согласованию между администрацией области и органами местного самоуправления и утверждается законом области, а порядок согласования распределения и закрепления расходов, совместно финансируемых из областного и местных бюджетов, определяется администрацией области.

В связи с этим суду следовало выяснить, если всё же имела место передача отдельных государственных функций, то могли ли финансовые средства, необходимые для их реализации, быть переданы местным бюджетам посредством оказания им финансовой помощи, имея в виду приведённые выше требования пункта 4 статьи 130, а также положения статей 69 и 86 Бюджетного кодекса РФ, в соответствии с которыми оказание финансовой помощи местным бюджетам и обеспечение осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых на муниципальный уровень, суть две самостоятельные формы расходов бюджетов.

При таком положении дела, когда судом неправильно определены имеющие для него значение обстоятельства, решение суда об отказе в удовлетворении заявления прокурора нельзя признать обоснованным.

Принимая во внимание, что допущенные судом существенные нарушения норм процессуального права не могут быть исправлены судом кассационной инстанции, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации считает необходимым, отменив решение, направить дело на новое рассмотрение.

В судебном заседании прокурор указывал на то, что вид расходов "Детские дошкольные учреждения (ясли, детские сады) районов области" предусматривает расходы по содержанию этих учреждений, находящихся как в государственной, таки и в муниципальной собственности, за счёт средств областного бюджета.

В обоснование чего ссылался на справку главы муниципального образования г. Каргата.

Оценивая приведённое доказательство, суд указал лишь на то, что оспоренной нормой муниципальным образованиям переданы только такие расходы по содержанию названных учреждений, как "прочие текущие расходы" и "оплата коммунальных услуг".

Однако из подобной оценки неясно, чем опровергается приведённый выше довод прокурора о незаконности отнесения расходов на содержание муниципальных детских дошкольных учреждений за счёт средств областного бюджета.

В связи с этим при новом рассмотрении дела данные доводы прокурора также подлежат дополнительной проверке.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 360 и 361 ГПК РФ, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Новосибирского областного суда от 13 июля 2004 года отменить, направив дело на новое рассмотрение в тот же суд.

Председательствующий

Лаврентьева М.Н.

Судьи

Пирожков В.Н.

Хаменков В.Б.