Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 27 октября 2004 г. N 71-Г04-22 О признании недействующими пунктов 1 и 2 постановления администрации Калининградской области от 7 апреля 2003 г. N 153 "О порядке пересечения пунктов пропуска через Государственную границу Российской Федерации в г. Балтийске" и приложения к нему

Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 27 октября 2004 г. N 71-Г04-22

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего М.Н. Лаврентьевой

судей Т.И. Ерёменко и А.В. Харланова

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по заявлению прокурора Калининградской области в интересах Российской Федерации о признании недействующими и не подлежащими применению некоторых положений постановления администрации Калининградской области от 7 апреля 2003 года N 153 "О порядке пересечения пунктов пропуска через Государственную границу Российской Федерации в г. Балтийске" по кассационной жалобе администрации Калиниградской области на решение Калининградского областного суда от 27 июля 2004 года, которым постановлено: Признать недействующими и не подлежащими применению со дня принятия пункты 1, 2 и приложение постановления администрации Калининградской области от 7 апреля 2003 года N 153 "О порядке пересечения пунктов пропуска через Государственную границу Российской Федерации в г. Балтийске"

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Т.И. Ерёменко, объяснения представителя администрации Калининградской области по доверенности А.К. Апанавичуса, поддержавшего доводы кассационной жалобы, заключение помощника Генерального прокурора Российской Федерации Э.С. Засеевой, полагавшей решение оставить без изменения, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

прокурор Калининградской области обратился в суд с заявлением в интересах Российской Федерации о признании недействующими и не подлежащими применению пунктов 1, 2 и приложения постановления Администрации Калининградской области от 7 апреля 2003 года N 153 "О порядке пересечения пунктов пропуска через Государственную границу Российской Федерации в г. Балтийске", сославшись на то, что, приняв данный нормативный акт, администрация Калининградской области вышла за пределы своих полномочий как высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, Уставом (основным Законом) Калининградской области и Законом Калининградской области "Об администрации Калининградской области".

В судебном заседании прокурор поддержал заявление и дал пояснения в соответствии с изложенными в нем обстоятельствами.

Представитель администрации Калининградской области заявление прокурора не признал, и пояснил, что, принимая оспариваемое прокурором постановление, администрация не вышла за пределы предоставленных действующим законодательством ей полномочий, а само постановление не противоречит федеральному законодательству.

Абзацем седьмым ст. 29 Закона Российской Федерации от 1 апреля 1993 года "О Государственной границе Российской Федерации" предусмотрено, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации контролируют на своих территориях выполнение всеми органами, предприятиями, учреждениями, организациями, общественными объединениями, а также должностными лицами и гражданами законодательства Российской Федерации о Государственной границе.

В соответствии со статьей 4 этого же Закона законодательство о Государственной границе основывается на Конституции РФ, а также на международных договорах Российской Федерации, и состоит из указанного Закона, принимаемых в соответствии с ним других федеральных законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Таким образом, этим законом прямо предусмотрено, что в нормативных правовых актах органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут содержаться нормы, принятые в целях осуществления контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации о Государственной границе на территории субъекта.

Принятие оспариваемого постановления обусловлено передачей в целях торгового мореплавания объектов и земельных участков Министерства обороны РФ в г. Балтийске, и открытием дополнительно к ранее существовавшему пункту пропуска в г. Балтийске (пункт Восточный) пункта пропуска в Балтийской военно-морской базе (бассейн N 3).

Пунктом 2 постановления Правительства Российской Федерации от 17 ноября 1994 года N 1273 администрации Калининградской области по согласованию с заинтересованными министерствами, ведомствами и организациями было поручено обеспечить необходимое обустройство пунктов пропуска через Государственную границу Российской Федерации в г. Балтийске (пункт Восточный) и Балтийской военно-морской базе (бассейн N 3).

При наличии полномочий у администрации области на осуществление контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации о государственной границе на территории субъекта, а также имея прямое поручение Правительства Российской Федерации на обустройство пунктов пропуска через Государственную границу РФ, администрация области имела право принять норму, устанавливающую, что деятельность пунктов пропуска должна осуществляться в соответствии с порядком, установленным действующим законодательством.

Не соглашаясь с доводами заявления об оспаривании пункта 2 постановления администрации области N 153, представитель администрации пояснил, что администрация не установила границы новой территории Российской Федерации, не установила порядок въезда на такую территорию, что предметом правового регулирования указанного постановления является не введение особых условий, связанных с установлением статуса территории ("с регламентированным посещением для иностранных граждан"), не установила порядок въезда на такую территорию, а определила порядок проезда на (с) грузопассажирский авто паромный терминал (бассейн N 3). Установив порядок проезда на (с) грузопассажирский авто паромный терминал (бассейн N 3) администрация области в пределах полномочий, предоставленных ей законами, содействовала реализации прав иностранных граждан на свободу передвижения, а также установлению общественного порядка по пути следования к транспортному узлу.

Также указывает, что в заявлении прокурора, поданном в порядке ст. 45 ГПК РФ в защиту Российской Федерации, не указано, чьи конкретно права и законные интересы нарушены, и какому именно закону нормы постановления противоречат. Поскольку оспариваемое постановление не противоречит федеральному законодательству, а лишь воспроизводит положения отдельных законов, не нарушает чьих-либо прав, интересов Российской Федерации, полагает, что нет оснований для удовлетворения заявления прокурора, производство по делу подлежит прекращению.

По делу постановлено указанное выше решение.

Администрация Калининградской области обратилась с кассационной жалобой, в которой просит решение отменить.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации находит решение подлежащим оставлению без изменения.

Пунктом 1 постановления администрации Калининградской области 7 апреля 2003 года N 153 "О порядке пересечения пунктов пропуска через государственную границу Российской Федерации в г. Балтийске" предусмотрено осуществлять пропуск лиц, транспортных средств, грузов, варов и животных в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации в г. Балтийске (пункт Восточный) и Балтийской военно-морской базы (бассейн N 3) в порядке, установленном действующим законодательством Российской Федерации.

Однако, в силу статьи 9 Закона Российской Федерации от 1 апреля 1993 года "О Государственной границе Российской Федерации" пересечение Государственной границы лицами и транспортными средствами осуществляется на путях международного железнодорожного, автомобильного сообщения либо в иных местах, определяемых международными договорами Российской Федерации или решениями Правительства Российской Федерации, которые определяют также время пересечения Государственной границы, устанавливают порядок следования от Государственной границы до пунктов пропуска через Государственную границу.

Под пунктом пропуска через Государственную границу понимается территория в пределах железнодорожного, автомобильного вокзала, станции, морского, речного порта, аэропорта, аэродрома открытого для международных сообщений (международных полетов), а также иное, специально оборудованное место, где осуществляются пограничный, а при необходимости и другие виды контроля, и пропуск через Государственную границу лиц, транспортных средств, грузов, товаров и животных.

Режим в пунктах пропуска через Государственную границу, включающий правила въезда в эти пункты, пребывания и выезда из них, в соответствии со статьей 22 Закона "О Государственной границе Российской Федерации" устанавливается нормативными правовыми актами транспортных федеральных органов исполнительной власти, согласованными с Федеральной пограничной службой Российской Федерации и Государственным таможенным комитетом Российской Федерации.

В соответствии со статьей 7 Закона "О Государственной границе Российской Федерации" правила пересечения Государственной границы лицами и транспортными средствами; правила пропуска через Государственную границу лиц, транспортных средств, грузов, товаров и животных отнесены к режиму Государственной границы, а установление режима Государственной границы Российской Федерации не отнесено к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации, предусмотренным статьей 29 Закона "О Государственной границе Российской Федерации".

С учетом изложенного суд правильно пришел к выводу о том, что администрация области не вправе устанавливать требование "... осуществлять пропуск лиц, транспортных средств, грузов, товаров, животных в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации в г. Балтийске" даже в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Суд также правильно указал в решении, что хотя абзацем седьмым ст. 29 Закона "О Государственной границе Российской Федерации" предусмотрено, что органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации контролируют на своих территориях выполнение всеми органами, предприятиями, учреждениями, организациями, общественными объединениями, а также должностными лицами и гражданами законодательства Российской Федерации о Государственной границе, а статья 4 этого же закона предусматривает, что законодательство о Государственной границе основывается на Конституции Российской Федерации, а также на международных договорах Российской Федерации, и состоит из указанного Закона и принимаемых в соответствии с ним других федеральных законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, но эти нормы не наделяют исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации - Калининградской области - принимать нормативные акты, регулирующие осуществление пропуска лиц, транспорта, грузов в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации.

На администрацию Калининградской области постановлением Правительства Российской федерации от 17 ноября 1994 года N 1273, которым возложена обязанность только материально-технического обеспечения при обустройстве пунктов пропуска через Государственную границу в г. Балтийске (пункт Восточный) и Балтийской военно-морской базе (бассейн N 3).

Пунктом 2 указанного постановления администрации области устанавливается порядок проезда иностранных граждан по территории города Балтийска с регламентированным посещением для иностранных граждан на (с) грузопассажирский автопаромный терминал (бассейн N 3) согласно приложению.

Между тем, статьей 3 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" установлено, что законодательство о правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации основывается на Конституции Российской Федерации и состоит из этого закона и иных федеральных законов и международных договоров Российской Федерации.

Статья 11 этого же закона (пункт 1), регулируя порядок передвижения иностранных граждан в пределах Российской Федерации, устанавливает следующее: иностранные граждане имеют право на свободу передвижения в личных или деловых целях в пределах Российской Федерации на основании документов, выданных или оформленных им в соответствии с настоящим Федеральным законом, за исключением посещения территорий, организаций и объектов, для въезда на которые в соответствии с федеральными законами требуется специальное разрешение, а перечень территорий, организаций и объектов, для въезда на которые, иностранным гражданам требуется специальное разрешение, утверждается Правительством Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 4 июля 1992 года N 470 с последующими изменениями и дополнениями утвержден перечень "Об утверждении перечня территорий Российской Федерации с регламентированным посещением для иностранных граждан", пунктом 14 которого город Балтийск Калининградской области отнесен к территориям Российской Федерации с регламентированным посещением, а также установлен порядок проезда через него.

Поскольку полномочия администрации Калининградской области, как высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, установлены законами (как федеральными, так и областными) и к компетенции администрации области не отнесено право устанавливать порядок проезда иностранных граждан по территориям с регламентированным посещением для иностранных граждан, поскольку этот вопрос относится к исключительному ведению Российской Федерацией.

Дав анализ собранным по делу доказательствам, суд правильно пришел к выводу о том, что пункты 1, 2 и приложение постановления администрации Калининградской области от 7 апреля 2003 года N 153 "О порядке пересечения пунктов пропуска через Государственную границу Российской Федерации в г. Балтийске" противоречит названным выше федеральным законам, так как принято с превышением своей компетенции, поэтому они подлежат признанию недействующими, не подлежащим применению со дня их принятия.

Суд, не соглашаясь с доводами представителя администрации Калининградской области о необходимости прекращения производства по делу в связи с тем, что оспариваемое постановление не затрагивает чьих-либо прав, исходил из того, что прокурор обратился в суд с заявлением в соответствии со ст. 45 ГПК РФ в пределах своей компетенции в интересах Российской Федерации, правильно посчитав, что постановление администрации области принято с превышением своей компетенции нарушает интересы Российской Федерации.

Доводы о том, что оспариваемое постановление не противоречит федеральному законодательству нельзя признать состоятельным, поскольку исполнительной власти субъекта не предоставлено право определять порядок пересечения пунктов пропуска через Государственную границу.

Руководствуясь ст. 361 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Калининградского областного суда от 27 июля 2004 года оставить без изменения, а кассационную жалобу представителя администрации Калининградской области по доверенности Апанавичусу А.К. - без удовлетворения.

Председательствующий

М.Н. Лаврентьева

Судьи

Т.И. Ерёменко

А.В. Харланов