Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 29 июля 2004 г. N 79-Г04-4 Решение суда о признании недействующим Закона Усть-Ордынского Бурятского автономного округа от 25 декабря 2003 г. N 164-ОЗ "О структуре исполнительных органов государственной власти в Усть-Ордынском Бурятском автономном округе" по существу оставлено без изменений

Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 29 июля 2004 г. N 79-Г04-4

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Лаврентьевой М.Н., судей Емышевой В.А., Маслова А.М.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по заявлению Главы администрации муниципального образования "Эхирит Булагатский район Усть-Ордынского Бурятского автономного округа" о признании противоречащими федеральному законодательству, недействующими Закона округа "О структуре исполнительных органов государственной власти в Усть-Ордынском Бурятском автономном округе" от 25 декабря 2003 г. N 164-ОЗ, Положения о территориальном управлении администрации Усть-Ордынского Бурятского автономного округа по Эхирит-Булагатскому муниципальному району, утвержденного постановлением Главы администрации Усть-Ордынского Бурятского автономного округа N 13-П от 26 января 2004 г., по заявлению прокурора Усть-Ордынского Бурятского автономного округа о признании противоречащими федеральному законодательству, недействующими Закона округа "О структуре исполнительных органов государственной власти в Усть-Ордынском Бурятском автономном округе" от 25 декабря 2003 г. N 164-ОЗ, по кассационной жалобе Администрации Усть-Ордынского Бурятского автономного округа, Думы Усть-Ордынского Бурятского автономного округа на решение Суда Усть-Ордынского Бурятского автономного округа от 23 марта 2004 г.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Емышевой В.А., адвокатов Жуковского В.М. и Плахотнюка В.А., представляющих интересы муниципального образования "Эхирит-Булагатский район", возражавших против удовлетворения кассационных жалоб, представителей Думы Усть-Ордынского Бурятского автономного округа по доверенности Морохоеву И.П., Мальковскую Л.А., представителя администрации Усть-Ордынского Бурятского автономного округа по доверенности Булыгина В.В., поддержавших доводы кассационных жалоб, заключение помощника Генерального прокурора Российской Федерации Власовой Т.А., полагавшей решение в части отменить и дело производством прекратить, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

статьей 1 Закона Усть-Ордынского Бурятского автономного округа "О структуре исполнительных органов государственной власти в Усть-Ордынском Бурятском автономном округе" N 164-ОЗ от 25 декабря 2003 г. утверждена структура исполнительных органов государственной власти в Усть-Ордынском Бурятском автономном округе, исполнительные органы государственной власти образованы в территориальных образованиях, административно-территориальных районах Аларском, Баяндаевском, Боханском, Нукутском, Осинском, Эхирит-Булагатском.

Муниципальное образование "Эхирит-Булагатский район Усть-Ордынского Бурятского автономного округа" обратилось в суд с заявлением о признании противоречащим федеральному законодательству, недействующим с момента его принятия и не подлежащим применению Закона округа "О структуре исполнительных органов государственной власти в Усть-Ордынском Бурятском автономном округе" от 25 декабря 2003 г. N 164-ОЗ, опубликованного в газете "Панорама округа" от 9 января 2004 г. N 3(2207) и вступившего в силу со дня его официального опубликования.

Постановлением Главы администрации Усть-Ордынского Бурятского автономного округа N 13-П от 26 января 2004 г. утверждено Положение о территориальном управлении администрации Усть-Ордынского Бурятского автономного округа по Эхирит-Булагатскому муниципальному району, которым установлены правовые основы организации государственной власти в Эхирит-Булагатском районе, определено место территориальных органов государственной власти в системе государственной власти округа, их компетенция.

Муниципальное образование "Эхирит-Булагатский район Усть-Ордынского Бурятского автономного округа" обратилось в суд с заявлением о признании противоречащим федеральному законодательству и законам Усть-Ордынского Бурятского автономного округа, недействующим с момента утверждения и не подлежащим применению указанного Положения.

В обоснование своих требований заявитель указал, что статьей 1 оспариваемого Закона утверждена структура исполнительных органов администрации округа, согласно которой наряду с иными государственными органами предусмотрены должность заместителя Главы администрации округа по Эхирит-Булагатскому району и органы государственной власти по административно- территориальному Эхирит-Булагатскому району, что противоречит п. 4 ст. 17 ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти в субъектах Российской Федерации", согласно которой перечень исполнительных органов государственной власти субъекта РФ определяется высшим должностным лицом субъекта РФ в соответствии с конституцией (Уставом) субъекта РФ.

Согласно гл. 5 Устава УОБАО исполнительную власть в округе образует администрация округа, возглавляемая главой администрации и состоящая из структурных подразделений. Образование иных органов исполнительной власти Уставом округа не предусмотрено. Кроме того, Закон округа N 164-ОЗ от 25.12.2003 г. не соответствует правилам юридической техники: не содержит нормы права, не предусматривает порядок формирования новых исполнительных органов, их соотношение с органами местного самоуправления Эхирит-Булагатского района.

Заявитель считает, что оспариваемый Закон округа N 164-ОЗ от 25.12.2003 г. нарушает права местного самоуправления на территории Эхирит-Булагатского района, т.к. создает предпосылки лишения исполнительного органа района - администрации района - статуса органа местного самоуправления.

Положение о территориальном управлении администрации Усть-Ордынского Бурятского автономного округа по Эхирит-Булагатскому муниципальному району, по мнению заявителя, противоречит федеральному законодательству, законам Усть-Ордынского Бурятского автономного округа, нарушает права местного самоуправления. В обоснование этого требования заявитель указал, что на территории административно-территориальной единицы Усть-Ордынского Бурятского автономного округа Эхирит-Булагатского района публичная власть осуществляется органами местного самоуправления, Эхирит-Булагатский район является муниципальным образованием, статус которого не может быть изменен без согласия органа местного самоуправления, Уставом Усть-Ордынского Бурятского автономного округа не предусмотрено формирование органов государственной власти на уровне административных районов.

Кроме этого, прокурор Усть-Ордынского Бурятского автономного округа обратился в суд с заявлением о признании Закона округа от 25 декабря 2003 г. N 164-ОЗ "О структуре исполнительных органов государственной власти в Усть-Ордынском Бурятском автономном округе" противоречащим федеральному и окружному законодательству, недействующим и не подлежащим применению с момента принятия.

В обоснование своих доводов прокурор округа указал, что в соответствии с указанным Законом на территории муниципальных образований районов Аларского, Баяндаевского, Боханского, Нукутского, Осинского и Эхирит-Булагатского созданы исполнительные органы государственной власти Усть-Ордынского Бурятского автономного округа. Распоряжениями главы администрации Усть-Ордынского Бурятского автономного округа NN 15-19 от 13.01.2004 г. с 08.01.2004 г. сложившие свои полномочия глав органов местного самоуправления Аларского, Баяндаевского, Боханского, Нукутского, Осинского районов, назначены его заместителями и главами соответствующих административно-территориальных районов. Также распоряжением главы администрации Усть-Ордынского Бурятского автономного округа N 56 от 02.02.2004 г. назначен его заместителем, главой Эхирит-Булагатского административно-территориального района Шпаков И.В.

Таким образом, местное самоуправление на территории Аларского, Баяндаевского, Боханского, Нукутского, Осинского осуществляется во вновь образованных муниципальных образованиях на уровне сельских поселений. А на уровне администраций данных районов в соответствии с принятым Законом "О структуре исполнительных органов государственной власти в Усть-Ордынском Бурятском автономном округе" осуществляется государственная власть.

Вместе с тем, местное самоуправление на уровне указанных выше районов не упразднено, т.к. отставка глав администраций и самороспуск Дум данных районов в связи с проводимой реформой местного самоуправления, имевших место в январе текущего года, не порождает упразднение местного самоуправления районов, что противоречит п. 5 ст. 8 Закона округа от 25.11.99 г. N 113-ОЗ "О порядке образования, объединения, преобразования, упразднения муниципальных образований, установления и изменения их границ и наименований", ст. 8 ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ", п. 4 ст. 84 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" N 131-ФЗ от 06.10.2003 г., ст. 12 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" N 154-ФЗ от 28.08.1995 г.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Название Закона округа следует читать как "от 11.12.1999 г."

Поскольку органы местного самоуправления в 5 районах округа фактически не действуют, происходит передача полномочий муниципального образования района вновь образованным муниципальным образованиям, что, по мнению прокурора, также противоречит требованиям федерального закона.

Применение закона округа "О структуре исполнительных органов государственной власти в Усть-Ордынском Бурятском автономном округе" повлекло фактическое упразднение местного самоуправления на уровне районов, чем нарушаются требования п. 2 ст. 130 Конституции РФ.

Решением суда Усть-Ордынского Бурятского автономного округа от 23 марта 2004 г. заявления Муниципального образования "Эхирит-Булагатский район Усть-Ордынского Бурятского автономного округа" и прокурора Усть-Ордынского Бурятского автономного округа Миронова В.М. удовлетворены в полном объеме. Администрация Усть-Ордынского Бурятского автономного округа, Дума Усть-Ордынского Бурятского автономного округа подали кассационные жалобы на решение Суда Усть-Ордынского Бурятского автономного округа от 23 марта 2004 г., в которых просят решение отменить и принять новое, которым в удовлетворении требований отказать по тем основаниям, что суд неправильно применил материальный закон, допустил существенные нарушения норм процессуального права, дал ошибочную оценку доводам заявления.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к следующему.

Удовлетворяя требование заявителей о признании противоречащим федеральному законодательству, недействующим Закона округа "О структуре исполнительных органов государственной власти в Усть-Ордынском Бурятском автономном округе" от 25 декабря 2003 г. N 164-ОЗ, суд первой инстанции указал, что данный нормативный правовой акт противоречит Федеральному закону N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", Уставу Усть-Ордынского Бурятского автономного округа т.к. оспариваемым актом образованы территориальные органы государственной власти, не соответствующие Уставу субъекта РФ.

Данный вывод суда является обоснованным.

В соответствии с преамбулой ФЗ от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" система законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и настоящим Федеральным законом.

Образование, формирование, деятельность законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, их полномочия и ответственность, порядок взаимодействия между собой и с федеральными органами государственной власти основываются на Конституции Российской Федерации и регулируются федеральными конституционными законами, настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами, конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, (в ред. Федерального закона от 04.07.2003 N 95-ФЗ). Систему органов государственной власти субъекта Российской Федерации согласно ч. 1 ст. 2 указанного ФЗ составляют законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации, высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации; иные органы государственной власти субъекта Российской Федерации, образуемые в соответствии с Конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации.

Согласно п. "м" ч. 2 ст. 5 указанного Закона структура исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации устанавливается законом субъекта Российской Федерации, (п.п. "м" в ред. Федерального закона от 04.07.2003 N 95-ФЗ).

В соответствии с ч. 4 ст. 17 указанного Федерального закона перечень исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации определяется высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации, В соответствии с приведенными нормами, субъект Российской Федерации вправе самостоятельно определять структуру исполнительных органов государственной власти субъекта, также образовывать иные органы государственной власти субъекта Российской Федерации, но в соответствии с Конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации.

Уставом Усть-Ордынского Бурятского автономного округа не предусмотрено образование территориальных исполнительных органов государственной власти.

В соответствии с пунктами 1, 3 ст. 33 Устава Усть-Ордынского Бурятского автономного округа Администрация автономного округа является органом исполнительной власти автономного округа и состоит из структурных подразделений, осуществляющих полномочия исполнительной власти в конкретных сферах управления.

Таким образом, Уставом предусмотрено образование лишь отраслевых исполнительных органов государственной власти.

Исходя из этого, суд пришел к правильному выводу о том, что поскольку Уставом АО не предусмотрено образование в автономном округе территориальных исполнительных органов государственной власти, Дума Усть-Ордынского Бурятского автономного округа не вправе была образовывать иные исполнительные органы государственной власти на территориях административно-территориальных районов, не предусмотренные Уставом.

Судом также установлено, что при принятии оспариваемого Закона округа N 164-ОЗ от 25.12.2003 г. Думой округа нарушена процедура его принятия, установленная федеральным законом и Регламентом Думы. Однако нарушение процедуры принятия закона само по себе не является основанием для признания закона субъекта не действующим.

При таких обстоятельствах решение суда первой инстанции в части признания Закона округа N 164-ОЗ от 25.12.2003 г. недействующим и не подлежащим применению с момента его принятия является законным и обоснованным.

Законом округа N 09-ОЗ от 22 июля 2004 г. (ст. 7), опубликованном в установленном порядке оспариваемый Закон N 164-ОЗ от 25.12.2003 г. и приложение к нему признан утратившим силу.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Вместо "(ст. 7)" имеется в виду "(ст. 2 п. 7)"

Доводы Администрации округа в кассационной жалобе о том, что суд 1 инстанции неправомерно проверял соответствие оспариваемого Закона Уставу округа, являются ошибочными т.к. согласно ст. 253 ГПК РФ суд проверяет оспариваемый нормативный правовой акт на соответствие его федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Устав округа является основным законом округа, согласно ст. 47 Устава принимаемые окружные нормативные правовые акты должны приниматься в соответствии с ним. Таким образом, Устав округа имеет большую юридическую силу по сравнению с оспариваемым Законом округа.

Доводы Администрации округа в жалобе о том, что суд в мотивировочной части решения при оценке оспариваемых актов ссылался на положения Конституции РФ, основанием для отмены решения не является, поскольку закрепленное в Конституции Российской Федерации положение о высшей юридической силе и прямом действии Конституции означает, что все конституционные нормы имеют верховенство над законами и подзаконными актами, в силу чего суды при разбирательстве конкретных судебных дел должны руководствоваться Конституцией Российской Федерации.

Доводы о том, что в основу принятого судом решения было положено заключение комиссионной судебной юридической экспертизы, назначенной и проведенной с нарушением норм ГПК РФ основанием к отмене решения не являются, т.к. в силу ч. 1 ст. 364 ГПК РФ нарушение норм процессуального права является основанием для отмены решения суда первой инстанции только при условии, если это нарушение привело или могло привести к неправильному разрешению дела.

В данном случае решение суда в части признания Закона округа N 164-ОЗ от 25.12.2003 г. недействующим и не подлежащим применению является правильным. Согласно ч. 2 ст. 362 ГПК РФ правильное по существу решение суда первой инстанции не может быть отменено по одним только формальным основаниям.

Кроме того, суд признал противоречащим федеральному закону и недействующим Положение "О территориальном управлении администрации Усть-Ордынского Бурятского автономного округа по Эхирит-Булагатскому муниципальному району" от 26.01.2004 г. N 13-п, указав, что данный нормативный правовой акт противоречит Федеральному закону N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Уставу Усть-Ордынского Бурятского автономного округа, акт принят главой администрации Усть-Ордынского Бурятского автономного округа с превышением полномочий, предоставленных ему федеральным законом и уставом округа.

Решение в этой части нельзя признать законным и обоснованным.

В соответствии с п. 1 ст. 251 ГПК РФ заинтересованные лица вправе оспаривать в суде только опубликованные в установленном порядке нормативные правовые акты.

Пленум Верховного Суда РФ в Постановлении "О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации" N 2 от 20 января 2003 г. (п. 12) разъяснил, что под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом.

Обязательным условием признания принятого нормативного правового акта таковым и допустимости оспаривания его по правилам гл. 24 является официальное опубликование этого акта (ч. 3 ст. 15 Конституции РФ, ч. 1 ст. 251 ГПК РФ). Если правовой акт не отвечает изложенным требованиям как по содержанию (не создает правила поведения для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение), так и по форме, порядку принятия и опубликования, то он не может признаваться нормативным актом и применяться кем-либо в таком качестве.

Дела о непосредственном оспаривании таких актов (как актов ненормативных) подведомственны судам общей юрисдикции и рассматриваются в порядке, установленном гл. 25 ГПК, в том числе по общему правилу родовой подсудности, районными судами: по месту жительства гражданина или по месту нахождения органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, издавшего оспариваемый акт (ч. 2 ст. 254 ГПК).

Таким образом, судом Усть-Ордынского Бурятского автономного округа рассмотрено дело об оспаривании правового акта, не опубликованного в установленном порядке, и, следовательно, не действующего, что не отнесено ст. 26 ГПК РФ к подсудности суда автономного округа.

Учитывая изложенное, судебная коллегия находит, что решение суда в этой части подлежит отмене, а принимая во внимание, что Постановление главы администрации округа от 26.01.2004 г. N 13-п, которым утверждено оспариваемое Положение "О территориальном управлении администрации Усть-Ордынского Бурятского автономного округа по Эхирит-Булагатскому муниципальному району" Постановлением главы администрации Усть-Ордынского Бурятского автономного округа от 23.07.2004 г. N 181-П признано утратившим силу, производство по делу в этой части подлежит прекращению на основании абз. 2 ст. 220 ГПК РФ.

Судебная коллегия считает необходимым исключить из мотивировочной части решения все суждения и выводы суда, относящиеся к образованию, преобразованию, упразднению органов местного самоуправления в Усть-Ордынском Бурятском автономном округе на л.д. 141, 142, 143, 144, 145, 146, как не имеющим отношения к обстоятельству принятия оспариваемых правовых актов и их законности, регулирующих вопросы структуры, исполнительных органов государственной власти, установления правовых основ организации государственной власти.

Руководствуясь ст. 361 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Суда Усть-Ордынского Бурятского автономного округа от 23 марта 2004 г. в части признания недействующим, противоречащим федеральному и окружному законодательству Закона округа "О структуре исполнительных органов государственной власти в Усть-Ордынском Бурятском автономном округе" от 25 декабря 2003 г. N 164-ОЗ - оставить без изменения, исключив из мотивировочной части решения все суждения и выводы, относящиеся к образованию, преобразованию, упразднению органов местного самоуправления в Усть-Ордынском Бурятском автономном округе, кассационные жалобы - оставить без удовлетворения.

Решение Суда Усть-Ордынского Бурятского автономного округа от 23 марта 2004 г. в части признания недействующим, противоречащим федеральному и окружному законодательству Положения о территориальном управлении администрации Усть-Ордынского Бурятского автономного округа по Эхирит-Булагатскому муниципальному району, утвержденного постановлением Главы администрации Усть-Ордынского Бурятского автономного округа N 13-П от 26 января 2004 г. - отменить, дело в этой части производством прекратить.

Председательствующий

Лаврентьева М.Н.

Судьи

Емышева В.А.

Маслов А.М.