Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 15 декабря 2004 г. N 79-Г04-23 Решение суда о признании недействующими статей 13, 22 и 30 Закона Усть-Ордынского Бурятского автономного округа от 25 декабря 2003 г. N 166-ОЗ "Об окружном бюджете на 2004 год" по существу оставлено без изменений

Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 15 декабря 2004 г. N 79-Г04-23

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего - Пирожкова В.Н., судей - Маслова А.М. и Хаменкова В.Б.

рассмотрела в судебном заседании от 15 декабря 2004 года дело по кассационной жалобе администрации и Думы Усть-Ордынского Бурятского автономного округа на решение суда Усть-Ордынского Бурятского автономного округа от 10 сентября 2004 года, которым удовлетворено заявление прокурора Усть-Ордынского Бурятского автономного округа о признании недействующими некоторых положений Закона Усть-Ордынского Бурятского автономного округа "Об окружном бюджете на 2004 год" N 166-ОЗ от 25 декабря 2003 г.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Хаменкова В.Б., объяснения представителя администрации и Думы Усть-Ордынского Бурятского автономного округа Пальчиковой И.Г., поддержавшей доводы кассационной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гермашевой М.М., полагавшей решение суда оставить без изменения, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

25 декабря 2003 года принят Закон Усть-Ордынского Бурятского автономного округа 166-ОЗ "Об окружном бюджете на 2004 год".

Статьей 13 названного Закона установлено, что пролонгация задолженности муниципальных образований округа по выданным ранее бюджетным ссудам из средств окружного бюджета и выделение новых бюджетных ссуд на покрытие кассового разрыва, возникшего при исполнении бюджетов муниципальных образований в течение 2004 года, осуществляется при соблюдении условий приказа Министерства финансов РФ от 01.07.2002 г. N 135 "Об условиях предоставления бюджетных ссуд на финансирование временного кассового разрыва бюджетов высокодотационных субъектов РФ".

Правопреемственность по обязательствам муниципальных образований округа обеспечивается согласно действующему законодательству Российской Федерации. Администрация округа в срок до 01.04.2004 г. переоформляет сложившуюся задолженность муниципальных образований округа по состоянию на 01.12.03 г. на вновь образованные муниципальные образования.

Приостанавливается начисление процентов за несвоевременный возврат задолженности по бюджетным ссудам муниципальных образований в течение первого квартала 2004 года.

Статьей 22 вышеуказанного Закона округа утверждена сумма финансовой помощи 77-ми вновь созданным муниципальным образованиям округа из фонда финансовой поддержки муниципальных образований в 2004 г. согласно приложению 6 к настоящему Закону.

Статьей 30 Закона округа исключены из числа получателей субвенций в составе объемов финансовой помощи бюджетам муниципальных образований муниципальные образования Аларского, Баяндаевского, Боханского, Осинского и Нукутского районов.

Распределены средства субвенций 77-ми муниципальным образованиям на уровне сельских поселений, в том числе 64-м, созданным на территории названных 5-ти районов.

Прокурор Усть-Ордынского Бурятского автономного округа обратился в суд с заявлением о признании противоречащими федеральному закону, недействующими и не подлежащими применению статьи 13, статьи 22 в части невыделения сумм финансовой поддержки Аларскому, Баяндаевскому, Боханскому, Осинскому и Нукутскому районам и её распределения между 64-мя созданными на территории указанных районов муниципальными образованиями, статьи 30 в части исключения из числа получателей субвенций в составе объемов финансовой помощи бюджетам муниципальных образований Аларского, Боханского, Баяндаевского, Осинского и Нукутского районов и распределения этих средств 64-м образованным на территории Аларского, Баяндаевского, Боханского, Осинского и Нукутского районов округа муниципальных образований.

В обоснование требований прокурор указал на то, что в нарушение статей 9, 35, 38 Федерального закона от 28.08.1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", статей 5, 6 Федерального закона "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации", Законом округа "Об окружном бюджете на 2004 год" муниципальные образования Аларского, Баяндаевского, Боханского, Осинского и Нукутского районов, на территории которых осуществляется местное самоуправление, лишены финансовой поддержки, выделяемой из федерального бюджета и бюджета Усть-Ордынского Бурятского автономного округа.

Полагал, что оспариваемым Законом округа "Об окружном бюджете на 2004 год" наделены финансовой помощью незаконно сформированные 64 муниципальных образования на уровне сельских поселений на территории указанных выше районов округа, которые согласно статье 84 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" N 131-ФЗ от 6 октября 2003 г. должны приступить к осуществлению своих полномочий по решению вопросов местного значения лишь с 1 января 2006 года.

Решением суда Усть-Ордынского Бурятского автономного округа от 10 сентября 2004 года заявление прокурора удовлетворено.

Не согласившись с таким решением, Дума и администрация Усть-Ордынского Бурятского автономного округа подали кассационную жалобу, в которой просят об отмене решения суда и вынесении нового решения об отказе заявителю в удовлетворении требований.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда российской Федерации считает решение суда по существу правильным и оснований для его отмены не находит.

Удовлетворяя заявление прокурора, суд обоснованно руководствовался положениями Европейской хартии местного самоуправления, в соответствии со статьёй 9 которой органы местного самоуправления имеют право в рамках национальной экономической политики получать достаточные собственные финансовые средства, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих функций.

Финансовые средства органов местного самоуправления должны быть соразмерны предоставленным им по Конституции или закону полномочиям.

Защита более слабых в финансовом плане органов местного самоуправления требует ввода процедур финансового выравнивания или эквивалентных мер, предназначенных для корректировки результатов неравномерного распределения потенциальных источников финансирования местных органов или лежащего на них бремени расходов. Такие процедуры или меры не должны ограничивать свободу выбора органов местного самоуправления в пределах их компетенции.

Порядок предоставления перераспределяемых средств необходимо должным образом согласовывать с органами местного самоуправления.

Предоставление субсидий не должно идти в ущерб основной свободе выбора политики органов местного самоуправления в области их собственной компетенции.

С указанными положениями норм международного права полностью согласуются положения федерального законодательства.

Так, согласно статье 14 Бюджетного кодекса РФ под местным бюджетом понимается форма образования и расходования бюджетных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления.

Наличие у муниципального образования собственного бюджета является одной из важнейших гарантий местного самоуправления. Финансовая обеспеченность муниципальных образований предусмотрена пунктом 2 статьи 2 Федерального закона "О финансовых основах местного самоуправления в РФ", закрепляющим финансовую самостоятельность органов местного самоуправления.

Из чего суд сделал правильный вывод о том, что, не располагая собственными средствами, муниципальные образования не могут осуществлять полномочия, возложенные на них федеральным законом.

В соответствии со статьями 5, 6, 10 Федерального закона "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет и право на получение в процессе осуществления бюджетного регулирования средств из федерального бюджета и средств из бюджета субъекта Российской Федерации.

Доходная часть местных бюджетов состоит из собственных доходов и поступлений от регулируюпщх# доходов, она также может включать финансовую помощь в различных формах (дотации, субвенции, средства фонда финансовой поддержки муниципальных образований и т.д.).

Фонд финансовой поддержки муниципальных образований создается в бюджете субъекта Российской Федерации.

Средства фонда финансовой поддержки муниципальных образований формируются путем отчислений от федеральных и региональных налогов, поступающих в бюджет субъекта Российской Федерации.

Доля каждого муниципального образования в общем объеме средств фонда финансовой поддержки муниципальных образований устанавливается в процентах и утверждается законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации.

Перечисление средств в местные бюджеты из фонда финансовой поддержки муниципальных образований производится ежемесячно всем муниципальным образованиям, имеющим право на финансовую помощь.

Признавая оспоренные прокурором нормы окружного закона недействующими, суд обоснованно исходил из незаконности упразднения муниципальных образований Аларского, Баяндаевского, Боханского, Осинского и Нукутского районов и создании на их территориях 64 муниципальных образований поселенческого уровня, поскольку Дума Усть-Ордынского Бурятского автономного округа законы об упразднении указанных муниципальных образований не принимала, изменений о создании на их территориях новых муниципальных образований в Устав округа не вносила.

Решения сходов граждан о создании 77-ми муниципальных образований поселенческого уровня признанны судом незаконными.

Суд правильно указал, что в силу части 4 статьи 83 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ положения о распределении между поселениями средств районного фонда финансовой поддержки поселений, установленные частью 4 статьи 60 настоящего Закона, вступают в силу, начиная с формирования и утверждения бюджетов муниципальных районов на 2006 год. К этому времени законом субъекта Российской Федерации должен быть утвержден порядок образования районных фондов финансовой поддержки поселений и методика предоставления из них дотаций.

Как установлено судом, в 2003-2004 г.г. такой закон Дума округа не принимала.

В соответствии с "Переходными положениями" названного Закона (части 4 и 5 статьи 84 главы 12) на территориях вновь образованных муниципальных образований до 01.01.2006 г. полномочия органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления осуществляют органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления, иные органы и должностные лица, осуществляющие на этих территориях полномочия по решению вопросов местного значения на день вступления в силу настоящей главы 12, то есть глава администрации района и Дума района.

Органы местного самоуправления и выборные должностные лица местного самоуправления вновь образованных муниципальных образований приступают к осуществлению своих полномочий по решению вопросов местного значения в соответствии с настоящим Федеральным законом только с 01.01.2006 г. В период со дня избрания и до 01.01.2006 г. указанные органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления вправе принимать Уставы муниципальных образовании, другие муниципальные правовые акты, формировать иные органы местного самоуправления.

Принятые указанными органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления Уставы муниципальных образований, другие муниципальные правовые акты, за исключением правовых актов по вопросам организации их работы, вступают в силу не ранее 01.01.2006 г.

Изложенное, с учётом положений статьи 5 Федерального закона "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" о праве каждого муниципального образования иметь собственный бюджет и праве на получение в процессе бюджетного регулирования средств из федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации, позволило суду сделать правильный вывод о том, что лишение муниципальных образований Аларского, Баяндаевского, Боханского, Осинского и Нукутского районов финансовой помощи из федерального бюджета и бюджета Усть-Ордынского Бурятского автономного округа повлекло невозможность обеспечения ими местного самоуправления, нарушило установленные Конституцией Российской Федерации гарантии местного самоуправления, принципы самостоятельности осуществления местным самоуправлением своих полномочий, включая право формирования и исполнения в установленном законом порядке местного бюджета (ст.ст. 12, 132).

При таких обстоятельствах дела решение суда об удовлетворении требований прокурора и признании недействующими положений статьи 13, статьи 22 в части невыделения сумм финансовой поддержки Аларскому, Баяндаевскому, Боханскому, Осинскому и Нукутскому районам и её распределения между 64-мя созданными на территории указанных районов муниципальными образованиями, статьи 30 в части исключения из числа получателей субвенций в составе объемов финансовой помощи бюджетам муниципальных образований Аларского, Боханского, Баяндаевского, Осинского и Нукутского районов и распределения этих средств 64-м образованным на территории Аларского, Баяндаевского, Боханского, Осинского и Нукутского районов округа муниципальных образований, следует признать законным и обоснованным.

Доводы кассационной жалобы Думы и администрации Усть-Ордынского Бурятского автономного округа направлены на иную оценку доказательств об обстоятельствах, установленных и исследованных судом в соответствии с правилами статей 12, 56 и 67 ГПК РФ, а потому не могут служить поводом к отмене его решения.

Вместе с тем нельзя согласиться с указанием суда о том, что вышеприведённые положения окружного закона подлежат признанию недействующими со дня их принятия. Мотивы принятия такого решения отсутствуют.

Как усматривается из материалов дела, Закон Усть-Ордынского Бурятского автономного округа "Об окружном бюджете на 2004 год" был принят полномочным органом в пределах его компетенции и в установленном законом порядке вступил в силу. В связи с этим суд был не вправе лишать такой Закон юридической силы и признавать оспоренные положения Закона недействующими со дня его принятия.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 360 и 361 ГПК РФ, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение суда Усть-Ордынского Бурятского автономного округа от 10 сентября 2004 года по существу оставить без изменения, а кассационную жалобу Думы и администрации Усть-Ордынского Бурятского автономного округа - без удовлетворения, уточнив его резолютивную часть указанием о признании оспоренных положений статей 13, 22 и 30 Закона Усть-Ордынского Бурятского автономного округа "Об окружном бюджете на 2004 год" N 166-ОЗ от 25 декабря 2003 г. противоречащими федеральному законодательству и недействующими со дня вступления настоящего решения суда в законную силу.

Председательствующий

Пирожков В.Н.

Судьи

Маслов А.М.

Хаменков В.Б.