Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 10 августа 2005 г. N 79-Г05-4 Решение суда о признании недействующей статьи 1 Закона Усть-Ордынского Бурятского автономного округа от 18 февраля 2005 г. N 100-ОЗ "О внесении изменений в Закон округа "О контрольно-счетной палате Усть-Ордынского Бурятского автономного округа" оставлено без изменений

Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 10 августа 2005 г. N 79-Г05-4

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Манохиной Г.В., судей Соловьева В.Н. и Емышевой В.А.

рассмотрела в судебном заседании от 10 августа 2005 г. дело по заявлению Контрольно-счетной палаты Усть-Ордынского Бурятского автономного округа об оспаривании Закона округа "О внесении изменений и дополнений в Закон округа "О Контрольно-счетной палате Усть-Ордынского Бурятского автономного округа" в части ст. 1 - определение статуса Контрольно-счетной палаты Усть-Ордынского Бурятского автономного округа.

По заявлению прокурора Усть-Ордынского Бурятского автономного округа в интересах Российской Федерации об оспаривании Закона округа от 18.02.2005 г. N 100-ОЗ "О внесении изменений в Закон округа "О контрольно-счетной палате Усть-Ордынского Бурятского автономного округа", по кассационным жалобам Администрации и Думы Усть-Ордынского Бурятского автономного округа на решение суда Усть-Ордынского Бурятского автономного округа от 19 апреля 2005 г., которым заявленные Контрольно-счетной палатой и прокурором требования были удовлетворены.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Соловьева В.Н., объяснения представителя Администрации округа Амагаева С.И., полагавшего решение суда необоснованным лишь в части статуса КСП как юридического лица, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Коробкова Е.И., полагавшего решение суда обоснованным, судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Контрольно-счетная палата Усть-Ордынского Бурятского автономного округа обратилась в суд с заявлением, в котором просила признать противоречащим федеральному и окружному законодательству, а потому недействующим со дня его принятия ст. 1 Закона округа "О внесении изменений и дополнений в Закон округа "О контрольно-счетной палате Усть-Ордынского Бурятского автономного округа" N 100-ОЗ от 18.02.2005 года.

В обоснование своих доводов заявитель указал, что 17 февраля 2005 года был принят Закон округа N 100-ОЗ "О внесении изменений в Закон округа "О контрольно-счетной палате Усть-Ордынского Бурятского автономного округа" N 136-ОЗ от 30 октября 2003 года, подписан Главой администрации округа 18.02.2005 года. Закон опубликован в газете "Панорама округа" 01.03.2005 года. Этим законом внесены изменения в ст. 1, в связи с чем абзац 1 изложен в новой редакции, где определяется статус Контрольно-счетной палаты как структурного подразделения Думы округа, а абзац 4 действовавшего закона, определявший статус Контрольно-счетной палаты как юридического лица, исключен.

Заявитель также считает, что лишение статуса юридического лица неправомерно, внесением данного положения в Закон округа "О Контрольно-счетной палате Усть-Ордынского Бурятского округа" нарушены требования федерального и окружного законодательства.

Поскольку Контрольно-счетная палата является органом государственного финансового контроля, то она должна обладать организационной и функциональной независимостью. Данные положения также закреплены в статьях Лимской декларации руководящих принципов контроля, принятой Конгрессом Международной организации высших контрольных органов (ИНТОСАИ) в 1977 г. статьи 5, 6 Декларации в полном объеме раскрывают тему независимости высших контрольных органов, и членов и сотрудников контрольного органа.

Прокурор Усть-Ордынского Бурятского автономного округа также обратился в суд с заявлением, в котором просил признать противоречащим федеральному и окружному законодательству, абзац 4 ст. 1, абзац 7 ст. 4 Закона округа от 18.02.2005 г. N 100-ОЗ "О Контрольно-счетной палате Усть-Ордынского Бурятского автономного округа".

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Вместо "Закона округа от 18.02.2005 г. N 100-ОЗ" имеется в виду "Закона округа от 10.11.2003 года N 136-ОЗ"

В обоснование своих доводов прокурор указал, что 17 февраля 2005 г. Думой округа принят Закон округа N 100-ОЗ "О внесении изменений в Закон округа "О контрольно-счетной палате Усть-Ордынского Бурятского автономного округа".

Абзац 1 ст. 1 Закона округа "О внесении изменений в Закон округа "О Контрольно-счетной палате Усть-Ордынского Бурятского автономного округа" в части определения "Контрольно-счетная палата является структурным подразделением Думы округа", исключение абзаца 4 ст. 1, абзац 7 ст. 4 Закона противоречат федеральному и окружному законодательству по следующим основаниям.

Правовой основой деятельности органов государственного финансового контроля в Усть-Ордынском Бурятском автономном округе является Закон округа от 10.11.2003 года N 136-ОЗ "О Контрольно-счетной палате Усть-Ордынского Бурятского автономного округа", в соответствии с которым Контрольно-счетная палата обладает правом юридического лица, является постоянно действующим органом, образованным Думой округа и подотчетным ей, что полностью соответствовало федеральному законодательству.

Несмотря на то, что Контрольно-счетная палата образована Думой округа и подотчетна ей, Контрольно-счетная палата является самостоятельным органом государственного финансового контроля, созданным законодательным органом, в силу ст. 157 Бюджетного Кодекса Российской Федерации, а не органом Думы. Определив Контрольно-счетную палату самостоятельным органом, Бюджетный Кодекс Российской Федерации в ст. 157 БК РФ наделяет ее конкретными полномочиями, в то время как полномочия законодательных органов в сфере финансового контроля закреплены отдельной нормой ст. 153 БК РФ.

Самостоятельность Контрольно-счетной палаты подтверждается ст.ст. 151, 152, 186 БК РФ, а также: Уставом округа, Законом "О Контрольно-счетной палате Усть-Ордынского Бурятского автономного округа", Законом от 24.04.2003 года "О бюджетной системе и бюджетном процессе в Усть-Ордынском Бурятском автономном округе".

Представитель Думы округа требования Контрольно-счетной палаты и прокурора округа признал обоснованными в части определения Контрольно-счетной палаты как структурного подразделения Думы. В законах округа также нет такого понятия - структурного подразделения.

Представитель Администрации Усть-Ордынского Бурятского автономного округа заявления Контрольно-счетной палаты и прокурора округа не признал и пояснил, что возможность образования субъектами Российской Федерации собственных контрольных органов закреплена Конституцией РФ. Позиция Администрации округа однозначна - для осуществления в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации предварительного, текущего и последующего контроля за исполнением бюджетов органом государственного финансового контроля не обязательно непосредственно участвовать в гражданско-правовых имущественных отношениях.

Оспариваемые нормы приняты Думой округа в рамках реализации ее полномочий. Федеральным законодательством не принят Закон, регулирующий статус Контрольно-счетных органов субъектов РФ. Просил отказать в удовлетворении заявленных требованиях.

Решением суда Усть-Ордынского Бурятского автономного округа от 19 апреля 2005 г. заявленные Контрольно-счетной палатой и прокурором округа требования удовлетворены.

Признан недействующим как противоречащий федеральному и окружному законодательству, абзац 3 п. 1 ст. 1 в части указания на то, что "Контрольно-счетная палата является структурным подразделением Думы округа", абзац 4 п. 1 ст. 1, абзац 6, 7 п. 2 ст. 1 Закона округа от 18.02.2005 года N 100-ОЗ о внесении изменений в Закон округа "О Контрольно-счетной палате Усть-Ордынского Бурятского автономного округа" с момента принятия.

В кассационных жалобах Думы и Администрации округа ставится вопрос об отмене указанного решения суда как вынесенного на основании неправильного понимания и применения норм федерального и окружного законодательства и вынесении нового решения об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Проверив материалы дела, изучив доводы кассационных жалоб, судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации находит решение суда Усть-Ордынского Бурятского автономного округа подлежащим оставлению без изменения по следующим основаниям.

17 февраля 2005 года был принят Закон округа N 100-ОЗ "О внесении изменений в Закон округа "О Контрольно-счетной палате Усть-Ордынского Бурятского автономного округа" N 136-ОЗ от 30.10.2003 г. Закон опубликован в газете "Панорама округа" 01.03.2005 года и вступил в законную силу со дня его официального опубликования.

В новой редакции Контрольно-счетная палата определена как структурное подразделение Думы округа, положение, определявшее статус Контрольно-счетной палаты, как юридического лица, исключен.

Оспаривая указанные изменения и заявитель (КСП УОБАО) и прокурор ссылались на то, что изменение статуса Контрольно-счетной палаты, в том числе отнесение ее к числу структурных подразделений законодательного органа государственной власти округа (Думы) не только противоречит нормам федерального законодательства, и положениям законодательства округа, но и лишает данный контрольный орган возможности эффективного осуществления своих непосредственных функций, а также реализации предоставленных полномочий.

Следует согласиться с выводом суда о несостоятельности утверждения представителя Думы о том, что оспариваемый Закон округа был подготовлен в целях приведения действующего Закона "О Контрольно-счетной палате Усть-Ордынского Бурятского автономного округа" от 10.11.2003 г. N 136-ОЗ в соответствие с Федеральным законом от 27.07.2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации", а также в целях усиления и повышения эффективности контрольных полномочий Думы округа.

В этой связи суд обоснованно указал, что Федеральный закон "О Государственной гражданской службе Российской Федерации" не содержит каких-либо требований к определению статуса Контрольно-счетных палат субъектов РФ и необходимости в связи с этим приведения его в соответствие с федеральным законодательством не имелось.

Как усматривается по делу, статус Контрольно-счетной палаты округа и ранее был определен в соответствии с нормами федерального законодательства.

При таких суждение суда о том, что окружной законодатель без надлежащей аргументации и оснований, произвольно изменил правовой статус Контрольно-счетной палаты округа, лишив ее статуса юридического лица и определив в качестве "структурного подразделения Думы округа" является обоснованным и по существу спора правильным.

Судом не случайно обращено внимание на то обстоятельство, что определив Контрольно-счетную палату самостоятельным органом контроля Бюджетный Кодекс Российской Федерации наделяет ее конкретными полномочиями (ст. 157 БК РФ) в то время как полномочия законодательных органов субъектов Российской Федерации в сфере финансового контроля определены в ст. 153 БК РФ.

Как видно по материалам дела, на что судом обращено внимание, самостоятельность Контрольно-счетной палаты определена также действующим законодательством округа.

Так, Уставом округа предусмотрено, что "для осуществления контроля за исполнением окружного бюджета ... Дума округа создает Контрольно-счетную палату, порядок организации и деятельности которого определяется Законом округа". Закон округа "О контрольно-счетной палате Усть-Ордынского Бурятского автономного округа" правовой статус Контрольно-счетной палаты определил в полном соответствии с нормами Бюджетного Кодекса РФ.

Законом округа от 24.04.2003 года "О бюджетной системе и бюджетном процессе в Усть-Ордынском Бурятском автономном округе" в ст. 18 определено, что " комитеты Думы округа, Контрольно-счетная палата округа рассматривают проект окружного бюджета с привлечением представителей соответствующих комитетов и управлений администрации округа в течение 30 дней представляют свои замечания и предложения".

С учетом проведенного судом исследования обстоятельств принятия Думой округа оспариваемого Закона, правового анализа положений законодательства, регулирующих место, роль и значение Контрольно-счетной палаты как органа обеспечивающего финансовый контроль, судом сделан обоснованный вывод о том, что вопреки требованиям федерального законодательства Законом округа N 100-ОЗ от 18.02.2005 года "О внесении изменений в Закон округа "О Контрольно-счетной палате Усть-Ордынского Бурятского автономного округа" Контрольно-счетной палата была лишена статуса юридического лица и превращена в "структурное подразделение Думы округа".

Следует согласиться и с суждением суда о том, что выполнение функций Контрольно-счетной палаты, предусмотренных ст. 157 БК РФ невозможно в рамках структурного подразделения Думы округа. Для их исполнения в полном объеме, предусмотренном ст. 157 БК РФ орган государственного финансового контроля, кем и является Контрольно-счетной палата округа, должен обладать организационной, функциональной и финансовой независимостью.

Как видно по делу Уставом округа в главе 4 "Законодательная власть Усть-Ордынского Бурятского автономного округа" предусмотрен статус, порядок организации и деятельности Думы округа. Устав округа не определяет Контрольно-счетную палату как структурное подразделение Думы округа.

Устав округа вообще не содержит понятие "структурное подразделение Думы округа". Не содержит аналогичной нормы и Закон округа "О Думе Усть-Ордынского Бурятского автономного округа".

При таких обстоятельствах вывод суда об обоснованности заявленных требований в части признания оспариваемого нормативного правового акта Думы Усть-Ордынского Бурятского автономного округа противоречащим нормам федерального и окружного законодательства является правильным, в связи с чем постановленное по делу решение законным и обоснованным.

Ссылка в кассационной жалобе Администрации округа на доводы суда относительно норм международного права является состоятельной, но это обстоятельство само по себе не влияет на правильность иных выводов, которыми и определена законность вынесенного по делу решения.

Иные доводы кассационных жалоб правового значения по существу данного спора не имеют, в связи с чем не могут быть признаны состоятельными.

При таких обстоятельствах, руководствуясь ст. 361 ГПК РФ, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение суда Усть-Ордынского Бурятского автономного округа от 19 апреля 2005 г. оставить без изменения, кассационные жалобы Думы и Администрации округа - без удовлетворения.

Председательствующий

Манохина Г.В.

Судьи

Соловьев В.Н.

Емышева В.А.