Кассационное определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 28 января 2004 г. N 83-Г03-25 О признании недействующим постановления Брянской областной Думы от 27 мая 1999 г. N 2-814 "Об упразднении Мглинского городского муниципального образования"

Кассационное определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 28 января 2004 г. N 83-Г03-25

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Лаврентьевой М.Н.,

судей Харланова А.В., Соловьева В.Н.,

рассмотрела в судебном заседании 28 января 2004 г. гражданское дело по кассационной жалобе Брянской областной Думы на решение Брянского областного суда от 10 октября 2003 г., которым удовлетворено заявление Козиной Л.И. о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим постановления N 2-814 от 27 мая 1999 г. Брянской областной Думы "Об упразднении Мглинского городского муниципального образования", расположенного на территории Мглинского района Брянской области.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Харланова А.В., объяснения представителей Брянской областной Думы Чумакова В.Н., Администрацией Брянской области Пашинского А.А., представителя Козиной Л.И., Богданова А.С., заключение прокурора Генеральной прокуратуры РФ Гермашевой М.М., полагавшей решение суда оставить без изменения, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Козина Л.И. обратилась в Брянский областной суд с заявлением о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим со дня принятия постановления Брянской областной Думы N 2-814 от 27 мая 1999 года "Об упразднении Мглинского городского муниципального образования, расположенного на территории Мглинского района Брянской области" ссылаясь на то, что при принятии данного нормативного акта органами государственной власти Брянской области не были учтены гарантии конституционных прав населения на местное самоуправление, предусмотренные ст.ст. 130, 131, 133 Конституции Российской Федерации, нарушены нормы Федерального Закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Органы местного самоуправления Мглинского городского муниципального образования Мглинского района Брянской области были избраны в ходе проведения выборов при тайном голосовании, однако при решении вопроса об упразднении Мглинского городского муниципального образования за основу были приняты незаконные нормы Положения "О порядке учета мнения населения путем сбора подписей граждан по вопросам местного значения", принятые на сессии Мглинского городского Совета народных депутатов, чем были нарушены конституционные права граждан избирать и быть избранным в органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 32 Конституции Российской Федерации), а именно в органы местного самоуправления Мглинского городского муниципального образования Мглинского района Брянской области.

Решением Брянского областного суда от 10 октября 2003 г. заявление Козиной Л.И. удовлетворено.

В кассационной жалобе Брянской областной Думы поставлен вопрос об отмене решения суда в связи с нарушением норм материального и процессуального права.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации оснований для отмены решения суда не находит.

Согласно ст. 32 Конституции Российской Федерации граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме.

В статье 12 Конституции Российской Федерации указано, что в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно.

Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.

Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления (статья 130 Конституции Российской Федерации).

В соответствии с требованиями ст. 12 п. 1 Федерального Закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 года N 154-ФЗ (в ред. от 04.08.2000 N 107-ФЗ) местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях и на иных территориях. Территории муниципальных образований - городов, поселков, станиц, районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов) и других муниципальных образований - устанавливаются в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций.

В ст. 5 п. 11 указанного Федерального Закона определено, что установление и изменение порядка образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установление и изменение их границ и наименований находится в компетенции органов государственной власти субъектов Федерации, однако условием упразднения согласно п. 2 ст. 131 Конституции Российской Федерации является проведение учета мнения населения соответствующей территории и в силу п. 2 и п. 3 ст. 13 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Федерации обязан законом установить гарантии учета мнения населения при решении вопросов об образовании, объединении, преобразовании или упразднении муниципальных образований и изменении их границ, что предполагает не только форму учета мнения населения, но и порядок учета мнения населения с соблюдением демократических процедур и конституционных прав граждан.

Полномочия по определению формы и порядка учета мнения населения (п. 2 и п. 3 ст. 9 Закона Брянской области "Об административно-территориальном устройстве Брянской области" в ред. от 02.10.1998 г. N 35-3) были переданы органам местного самоуправления.

Указанные нормы Закона Брянской области "Об административно-территориальном устройстве Брянской области" были положены в основу принятия решений представительным органом местного самоуправления Мглинского городского муниципального образования Мглинского района Брянской области при решении вопроса об упразднении данного муниципального образования Брянской области и постановления Брянской областной Думы.

Как видно из материалов дела и установлено судом представительным органом местного самоуправления Мглинского городского муниципального образования Мглинского района Брянской области, то есть Мглинским городским Советом народных депутатов 25 февраля 1999 года за N 1-83 принято решение об утверждении Положения о порядке учета мнения населения путем сбора подписей граждан по вопросам местного значения (л.д. 35).

Согласно Положению о порядке учета мнения населения путем сбора подписей граждан по вопросам местного значения (п.п. 2, 11) (л.д. 35) для выявления мнения населения путем сбора подписей граждан по вопросам местного значения необходимо представить в Мглинский городской Совет народных депутатов подписи не менее 10 процентов граждан, проживающих на территории Мглинского городского Совета и обладающих избирательным правом, а Мглинский городской Совет в двухдневный срок со дня представления инициативной группой итогового протокола и подписных листов проверяет соответствие выявления мнения населения и оформления документов порядку, установленному Положением, и принимает решение в соответствии с данным Положением, основываясь на мнении большинства жителей, принявших участие в опросе.

В соответствии с протоколом заседания инициативной группы Мглинского городского Совета народных депутатов от 18 марта 1999 года (л.д. 39 обор.) инициативной группой по сбору подписей граждан по изучению мнения населения по вопросу упразднения Мглинского городского муниципального образования Мглинского района Брянской области было представлено 20 подписных листов, в которых указаны 668 подписей избирателей, или 10,88% от общего числа жителей обладающих избирательными правами, которые высказались за упразднение Мглинского городского муниципального образования.

Постановлением Мглинского городского Совета народных депутатов Мглинского района Брянской области от 18 марта 1999 года N 1-86 (л.д. 39) признан состоявшимся учет мнения населения по вопросу упразднения Мглинского городского муниципального образования и было принято решение поддержать мнение 668 избирателей, выразивших мнение об упразднении муниципального образования или 10,88% от общего числа жителей, обладающих избирательным правом (6138) и обратиться в администрацию Брянской области с просьбой направить представление в Брянскую областную Думу об упразднении Мглинского городского муниципального образования Мглинского района Брянской области.

На основании представленных документов представительного органа местного самоуправления Мглинского городского муниципального образования Брянской области, Брянской областной Думой 27 мая 1999 года N 2-814 было принято Постановление "Об упразднении Мглинского городского муниципального образования, расположенного на территории Мглинского района Брянской области (л.д. 4).

Проанализировав указанные выше положения федерального законодательства, исследовав материалы дела, суд пришел к правильному выводу о том, что оспариваемое Козиной Л.И. постановление Брянской областной Думы противоречит федеральному законодательству и нарушает ее права на осуществление местного самоуправления в соответствии с установленным законом порядком.

При этом суд правильно исходил из следующих обстоятельств.

В п.п. 1, 2 ст. 13 Федерального Закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" указано, что установление и изменение границ муниципального образования, в том числе при образовании, объединении, преобразовании или упразднении муниципальных образований, осуществляется с учетом исторических и иных местных традиций и не допускается без учета мнения населения соответствующих территорий.

Статьей 5 Европейской Хартии местного самоуправления предусмотрено, что изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается только с учетом мнения соответствующих территорий.

Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 24 января 1997 года N 1-П по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" признано, что наиболее адекватной формой учета мнения населения по смыслу статьи 130 (ч. 2) Конституции Российской Федерации, является референдум. Референдум во всяком случае должен быть проведен по требованию населения в соответствии с действующим законодательством и уставом муниципального образования. При этом не исключается возможность иных форм учета мнения населения.

В п.п. 7 и 8 Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 2 апреля 2002 года N 7-П по делу о проверке конституционности отдельных положений закона Красноярского края "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления" и закона Корякского автономного округа "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе" в связи с жалобами заявителей Злобина А.Г. и Хнаева Ю.А." применительно к институту досрочного отзыва выборных лиц местного самоуправления высказаны правовые позиции, в соответствии с которыми во избежание необоснованного отзыва, и прежде всего произвольного вынесения на голосование вопроса об отзыве, в уставе муниципального образования или в законе субъекта Российской Федерации (в случае урегулирования им института отзыва) должна устанавливаться достаточно высокая норма сбора подписей в поддержку начала процедуры отзыва - не менее числа подписей, требуемых при выдвижении на выборах, с тем чтобы соответствующее регулирование не было неопределенным.

Следовательно, законодатель субъекта Российской Федерации, защищая такие конституционно-правовые ценности, как стабильность и непрерывность функционирования публичной власти, осуществляемой в том числе выборными органами местного самоуправления, обязан исходить из того, что за отзыв должно проголосовать по крайней мере не меньшее число граждан, чем то, которым отзываемое лицо было избрано, чтобы голосованием по отзыву не умалялось значение выявленного в ходе выборов волеизъявления избирателей и обеспечивалась охрана его результатов. Иначе создаются условия не только для произвольного, не основанного на действительной воле населения досрочного прекращения полномочий конкретных должностных лиц местного самоуправления, но и для сужения сферы действия представительной демократии, что может приводить (тем более в случае неназначения новых выборов) к нарушению баланса институтов народовластия и дестабилизации муниципальной власти.

Поскольку при ликвидации муниципального образования, как обоснованно указал суд в решении, возникают схожие с досрочным отзывом выборных лиц местного самоуправления отношения, связанные с досрочным прекращением полномочий выборных органов муниципального образования, ранее наделенных населением на выборах полномочиями органов публичной власти в конкретном муниципальном образовании, указанные правовые позиции должны быть учтены и при разрешении дел об упразднении муниципальных образований.

Как следует из материалов дела и установлено судом органы местного самоуправления Мглинского городского муниципального образования Мглинского района Брянской области были сформированы в результате выборов при тайном голосовании в 1996-1997 годах. Выборы главы муниципального образования г. Мглин проводились 8 июня 1997 года. Протоколы выборов не сохранились. По информации опубликованной в районной газете "Мглинские вести" N 47 от 11 июня 1997 года приняли участие в выборах главы муниципального образования г. Мглин - 2308 избирателей, в списках избирателей г. Мглин значилось - 6140 человек. За Капустина А.В., набравшего наибольшее количество голосов - 1233 избирателя проголосовали, что составило 48,8%.

Итоги данных выборов никем не были оспорены в установленном законом порядке.

Во всех представленных представителями Брянской областной Думы и администрации Брянской области документах, в том числе и в постановлении Брянской областной Думы от 27 мая 1999 года об упразднении Мглинского городского муниципального образования, расположенного на территории Мглинского района, указано, что подлежит упразднению Мглинское городское муниципальное образование Мглинского района. Устав данного муниципального образования не был надлежащим образом зарегистрирован в отделе юстиции администрации Брянской области, то есть в органе, который на момент образования муниципального образования производил регистрацию уставов муниципальных образований, не был опубликован в средствах массовой информации.

Учитывая, что устав Мглинского городского муниципального образования отсутствует, а следовательно и о механизме выяснения мнения населения по вопросу о ликвидации муниципального образования нигде не указано, однако поскольку органы местного самоуправления Мглинского городского муниципального образования были сформированы в результате выборов при тайном голосовании с соблюдением требований федерального и областного законодательства о выборах, исходя из правовых позиций, сформулированных Конституционным Судом Российской Федерации, вопрос о расформировании этих органов, равно как и вопрос о ликвидации (упразднении) муниципального образования, как правильно указал суд, должны решаться в такой же форме, что и на выборах, то есть в форме тайного голосования или на местном референдуме (наиболее адекватной форме выборам), проводимых на той же правовой основе, что и выборы в органы местного самоуправления. Ликвидация же муниципального образования возможна только в том случае, если за это выскажется не меньшее число избирателей, чем то, которое приняло участие в создании выборных органов местного самоуправления, поскольку именно такое число избирателей на выборах высказалось за целесообразность осуществления местного самоуправления на той территории, на которую распространяется юрисдикция органов данного муниципального образования.

С учетом указанных обстоятельств, суд обоснованно исходил из того, что представительный орган местного самоуправления приняв решение об изучении мнения населения по вопросу упразднения Мглинского городского муниципального образования Мглинского района Брянской области посредством сбора подписей граждан, проживающих на территории данного муниципального образования и обладающих избирательным правом и указав, что необходимо представить подписи не менее 10% от общего числа избирателей, проживающих на данной территории, избрал иную форму для выявления мнения населения, чем при формировании органов местного самоуправления и без учета данных о количестве избирателей, принявших участие в выборах при формировании органов местного самоуправления данного муниципального образования, что умаляет значение выявленного в ходе выборов волеизъявления избирателей.

Так, в выборах главы Мглинского городского муниципального образования Мглинского района Брянской области 8 июня 1997 года приняло участие 2308 избирателей (общее число избирателей на территории муниципального образования - 6140), за главу муниципального образования Капустина А.В. проголосовали 1223 избирателя. Вместе с тем, при решении вопроса об упразднении Мглинского городского муниципального образования приняли участие в выяснении мнения населения только 668 избирателей, что гораздо меньше по сравнению с тем, чем то количество избирателей, которые участвовали в избрании органов местного самоуправления данного муниципального образования.

Несмотря на то, что не сохранились данные о количестве избирателей, принявших участие в выборах депутатов представительного органа местного самоуправления Мглинского городского муниципального образования, однако поскольку при упразднении муниципального образования прекращают свою деятельность не только представительные органы (Совет народных депутатов), но и прекращаются полномочия главы муниципального образования, избранного населением, поэтому указанные обстоятельства, как правильно указал суд, свидетельствуют о том, что при упразднении Мглинского городского муниципального образования Мглинского района Брянской области были нарушены законные права и интересы избирателей, поскольку форма учета мнения населения посредством сбора подписей избирателей является не адекватной той форме, которая была при формировании органов местного самоуправления Мглинского городского муниципального образования, а при сборе подписей избирателей было выяснено мнение незначительного числа избирателей по сравнению с числом избирателей принявших участие в выборах, что как правильно указал суд, дает основание сделать вывод, что при такой форме выяснения мнения населения по вопросу упразднения данного муниципального образования и при таком количестве сбора подписей избирателей оно не отражает достоверность волеизъявления избирателей по вопросу упразднения Мглинского городского муниципального образования, которые на выборах представительных органов местного самоуправления этих муниципальных образований в 1996 году и 8 июня 1997 года выразили свою волю об осуществлении местного самоуправления в рамках Мглинского городского муниципального образования.

Из исследованных судом подписных листов видно, что форма подписного листа альтернативы упразднению муниципального образования не содержит, что как обоснованно указал суд в решении, также свидетельствует о нарушении законных прав и интересов избирателей г. Мглина.

Таким образом, незаконные постановления представительного органа местного самоуправления Мглинского городского муниципального образования Мглинского района Брянской области послужили основанием для принятия незаконного Постановления Брянской областной Думой от 27 мая 1999 N 2-814 "Об упразднении Мглинского городского муниципального образования, расположенного на территории Мглинского района Брянской области".

Доводы представителей Брянской областной Думы и администрации Брянской области о том, что граждане, проживающие на территории Мглинского городского муниципального образования Мглинского района Брянской области могут быть избраны и участвовать в работе органов местного самоуправления, а именно в Мглинский районный Совет народных депутатов, принимать участие в выборах главы Мглинского района, поэтому избирательные права жителей упраздненного муниципального образования, в том числе и заявителя, ничем не нарушаются, обоснованно признаны несостоятельными, поскольку избиратели Мглинского городского муниципального образования в результате выборов 1996 года и 8 июня 1997 года при тайном голосовании выразили свою волю об избрании органов местного самоуправления Мглинского городского муниципального образования Мглинского района Брянской области в результате упразднения данного муниципального образования, избиратели лишены возможности избирать и быть избранными в органы местного самоуправления именно этого муниципального образования. Кроме того, ликвидация муниципального образования произведена с нарушением закона без адекватного учета мнения населения.

Суд правильно не согласился и с доводами представителей Брянской областной Думы и администрации Брянской области о том, что поскольку вопросы об упразднении муниципального образования не относятся к ведению местного самоуправления, поэтому субъект Федерации вправе был и не выяснять мнение населения данного муниципального образования, так как согласно п.п. 1, 2 ст. 13 Федерального Закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установление и изменение границ муниципального образования, в том числе при образовании, объединении, преобразовании или упразднении муниципальных образований не допускается без учета мнения населения соответствующих территорий. О проведении консультаций с населением при изменении границ территорий местного самоуправления указано и в ст. 5 Европейской Хартии местного самоуправления и ч. 2 ст. 131 Конституции Российской Федерации.

То обстоятельство, что в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 10 июля 2003 г. N 289-О в отношении пункта 2 и абзаца второго пункта 3 статьи 9 Закона Брянской области "Об административно-территориальном устройстве Брянской области", наделяющих органы местного самоуправления Брянской области при решении вопросов реорганизации муниципальных образований полномочиями по определению формы учета мнения населения и порядка организации выявления мнения населения путем сбора подписей или письменных заявлений, высказана правовая позиция о том, что они не противоречат Конституции РФ, не свидетельствует о незаконности решения суда, поскольку конституционными признаны положения закона области устанавливающие лишь формы и основания учета мнения населения муниципального образования. Конкретный же порядок организации учета мнения населения по вопросам местного значения, в частности по вопросу ликвидации муниципального образования, утвержденный представительным органом местного самоуправления муниципального образования, не являлся предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ. В то время, как правильно указал суд, применительно к конкретной ситуации муниципальным образованием была выбрана неадекватная выборам форма учета мнения населения.

Было отказано в принятии к рассмотрению запроса администрации Брянской области и в части, касающейся проверки конституционности пункта 5 статьи 8 и пункта 2 статьи 12 Закона Брянской области "Об административно-территориальном устройстве Брянской области".

Действительно абзац второй пункта 3 ст. 9 данного закона области, в соответствии с которым порядок организации учета мнения населения посредством сбора подписей либо на основании письменных заявлений (обращений) граждан определяется представительным органом местного самоуправления муниципального образования, согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ не противоречит Конституции РФ.

Однако, это не означает, что устанавливая такой порядок, представительный орган местного самоуправления муниципального образования вправе действовать произвольно, не учитывать обстоятельства, связанные с созданием муниципального образования и порядком формирования его органов.

Иной подход означал бы возможность учета мнения незначительной части населения муниципального образования при его ликвидации, что может приводить к нарушению баланса институтов народовластия и дестабилизации муниципальной власти.

Более того, как видно из материалов дела заинтересованные лица не представили суду доказательств того, что утвержденное решением Мглинского городского Совета народных депутатов 25 февраля 1999 г. Положение о порядке учета мнения населения по вопросам местного значения, было опубликовано в установленном порядке и являлось на момент сбора подписей, на основании которого он проводился, действующим нормативным актом.

С утверждением в кассационной жалобе о том, что суд необоснованно сослался в решении на постановление Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2002 г. N 7-П, согласиться нельзя, поскольку содержащиеся в нем правовые позиции могут быть применены к аналогичным ситуациям, что и имело место в данном случае.

С доводом кассационной жалобы о том, что в соответствии с п. 4 определения Конституционного Суда РФ от 10 июля 2003 г. N 289-О для ликвидации муниципального образования достаточно было решения представительного органа муниципального образования также согласиться нельзя, поскольку закон Брянской области "Об административно-территориальном устройстве Брянской области" такой формы учета мнения населения как решение представительного органа местного самоуправления не предусматривает.

Соглашаясь с решением суда, Судебная коллегия исходит также из того, что в соответствии с пунктами 3 и 5 ст. 8 названного закона Брянской области вопрос об упразднении муниципальных образований решается областной Думой путем принятия закона Брянской области. В данном же случае по вопросу о ликвидации Мглинского городского муниципального образования Брянской областной Думой было принято постановление, что также является нарушением требований закона о порядке ликвидации муниципальных образований.

С учетом указанных обстоятельств, а также по основаниям, изложенным в решении суда, не свидетельствуют о незаконности решения суда и другие доводы кассационной жалобы.

Нарушение судом норм материального и процессуального права, которые бы привели или могли привести к неправильному рассмотрению дела, в том числе и тех на которых имеется ссылка в кассационной жалобе, судом не допущено.

Руководствуясь ст.ст. 361, 362, 366 ГПК РФ, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Брянского областного суда от 10 октября 2003 г. оставить без изменения, а кассационную жалобу Брянской областной Думы - без удовлетворения.