Кассационное определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 18 февраля 2004 г. N 85-Г03-7 О признании недействующими и не подлежащими применению абзаца пятого статьи 6 и абзаца четвертого статьи 7 Закона Калужской области от 8 мая 2003 г. N 205-03 "О Контрольно-счетной палате Калужской области"

Кассационное определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 18 февраля 2004 г. N 85-Г03-7

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Г.В. Манохиной, судей Г.В. Макарова и З.Д. Беспаловой

рассмотрела в судебном заседании от 18 февраля 2004 года гражданское дело по заявлению прокурора Калужской области о признании частично недействующими и не подлежащими применению отдельных положений Закона Калужской области "О контрольно-счетной палате Калужской области" в редакции Закона Калужской области от 8 мая 2003 года N 205-03 по кассационным жалобам Законодательного Собрания Калужской области и Контрольно-счетной палаты Калужской области на решение Калужского областного суда от 27 ноября 2003 года, которым заявление прокурора удовлетворено. Признаны недействующими и не подлежащими применению со дня принятия следующие положения Закона Калужской области "О контрольно-счетной палате Калужской области" (в редакции Закона Калужской области от 8 мая 2003 года N 205-03): абзац 5 статьи 6; абзац четвертый статьи 7 в части слов "Губернатором Калужской области, Председателем Законодательного Собрания Калужской области, прокурором Калужской области, председателем Калужского областного суда и председателем областного арбитражного суда"; абзац второй статьи 12 в части слов: "банки", "и областной собственности", "используют областную собственность либо управляют ею, а также имеют предоставленные областным законодательством или органами государственной власти области налоговые и иные льготы и преимущества"; абзац третий статьи 13 в части слов "использованием областной собственности и управлением ею, а также в части предоставления областным законодательством или органами государственной власти области налоговых и иных льгот и преимуществ"; абзац первый статьи 14 в части слов: "и областной собственности"; абзац второй статьи 16 в части слов "использование собственности области, налоговых льгот, иных льгот и преимуществ"; абзац четвертый статьи 22 в части слов "или используют областную собственность либо управляют ею, а также имеют предоставленные областным законодательством или органами государственной власти налоговые или иные льготы и преимущества"; абзац первый статьи 24 в части слов "хозяйственной", "коммерческой и иной деятельности", "и областной собственности"; абзац пятый статьи 24.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Г.В. Манохиной, объяснения представителей Законодательного Собрания Калужской области С.В. Короткова, Контрольно-счетной палаты Калужской области А.В. Якимова и А.Н. Медведева, поддержавших доводы кассационных жалоб, помощника Калужского прокурора В.Г. Кузнецова, возражавшего против доводов кассационных жалоб, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Прокурор Калужской области обратился в Калужский областной суд с заявлением о признании недействующими и не подлежащими применению в части отдельных положений Закона Калужской области "О контрольно-счетной палате Калужской области" в редакции Закона калужской области от 8 мая 2003 года N 205-03.

Просил признать недействующими и не подлежащими применению:

абзац пятый статьи 6, абзац четвертый статьи 7, которыми предусмотрено, что председатель Контрольно-счетной палаты, его заместитель не могут состоять в близких родственных отношениях с Губернатором Калужской области, прокурором Калужской области, председателем Калужского областного суда и председателем областного арбитражного суда, поскольку эти нормы противоречат статье 64 Трудового кодекса Российской Федерации и содержат ограничения, которые могут быть установлены только федеральным законом.

Абзац 2, 3 статьи 13, абзац 1 статьи 14, абзац 2 статьи 16 и абзац 4 статьи 22, абзац 1 статьи 24, которыми в ведение Контрольно-счетной палаты переданы вопросы проверки законности, эффективности и целенаправленности использования областной собственности. Между тем, проведение таких проверок противоречит положениям статей 153, 157, 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Контрольно-счетная палата как орган финансового контроля создана для проведения внешнего аудита бюджета (то есть образования и расходования денежных средств) и вправе проводить проверки только в части поступления и расходования денежных средств, полученных от распоряжения областным имуществом, управления объектами областной собственности, что установленного статьями 1, 2, 4, 11, 12, 15, 17, 19, названного областного Закона.

Абзацем 1 статьи 24 оспариваемого областного Закона предусмотрено, что при выявлении на проверяемых объектах нарушений хозяйственной, финансовой, коммерческой и иной деятельности, наносящих области прямой непосредственный ущерб и требующих в связи с этим безотлагательного пресечения, а также в случаях умышленного или систематического несоблюдения порядка и сроков рассмотрения представлений палаты, создания препятствий для проведения контрольных мероприятий Контрольно-счетная палата имеет право давать администрации проверяемых предприятий учреждений, организаций Должностным лицам органов местного самоуправления и руководителям органов исполнительной власти Калужской области обязательные для исполнения предписания в части, связанной с получением, перечислением и использованием средств областного бюджета, бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов и областной собственности, включая нецелевое неэффективное использование бюджетных средств и средств отвлеченных. По мнению прокурора, эти полномочия противоречат пункту 2 статьи 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации согласно которой контрольные органы законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации создаются для внешнего аудита бюджетов и являются органами финансового контроля.

Абзац 5 статьи 24 Закона предусматривает право на обжалование предписания Палаты в суд, что, как считает прокурор, противоречит статье 3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", согласно которой субъект Российской Федерации не вправе перераспределять и регулировать вопросы, относящиеся в соответствии с Конституцией Российской Федерации к исключительному ведению Российской Федерации, в частности гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство.

Судом постановлено вышеприведенное решение об отмене которого и вынесении нового решения об отказе в удовлетворении заявления прокурора Калужской области просят в кассационной жалобе Законодательной Собрание Калужской области и Контрольно-счетная палата Калужской области. Они считают, что суд неправильно истолковал и применил нормы материального права.

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации, проверив материалы дела, обсудив доводы кассационных жалоб, не находит оснований к отмене решения суда по следующим основаниям.

Удовлетворяя заявление прокурора, суд пришел к правильному выводу о том, что оспариваемые положения Закона Калужской области "О Контрольно-счетной палате Калужской области" противоречат федеральному законодательству, наделяют ее функциями выходящими за пределы ее компетенции.

В соответствии с положениями пункта 1 статьи 153 и пункта 2 статьи 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации законодательные (представительные) органы рассматривают и утверждают бюджеты и отчеты об их исполнении, осуществляют последующий контроль за исполнением бюджетов, формируют и определяют правовой статус органов, осуществляющих контроль за исполнением бюджетов соответствующих уровней и внешний аудит бюджета.

Органы государственного финансового контроля, созданные законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации в соответствии с пунктом 1 статьи 157 и пунктом 2 статьи 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации осуществляют контроль за исполнением соответствующих бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, проводят аудит бюджетов и экспертизы проектов указанных бюджетов, региональных целевых программ и иных нормативных правовых актов бюджетного законодательства субъектов Российской Федерации.

Удовлетворяя заявление прокурора в части признания недействующими и не подлежащими применению абзаца 2, 3 статьи 13, абзаца 1 статьи 14, абзаца 2 статьи 16, абзаца 4 статьи 22, абзаца 1 статьи 24, суд пришел к правильному выводу о том, что о распространение этих положений на органы, учреждения, организации независимо от форм собственности "если они используют областную собственность и управляют ею, а также имеют предоставленные областным законодательством или органами государственной власти области налоговые или иные льготы и преимущества" противоречат пункту 1 ст. 153, п. 2 ст. 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Названными нормами оспариваемого Закона на Контрольно-счетную палату возложен контроль за хозяйственной, коммерческой и иной деятельностью, использованием областной собственности налоговых льгот, иных преимуществ, что свидетельствует о наделении Палаты полномочиями выходящими за пределы ее компетенции.

Удовлетворяя заявление прокурора о признании незаконными абзаца 5 статьи 6 и абзаца 4 статьи 7 оспариваемого Закона области, в соответствии с которыми председатель палаты и заместитель Председателя Палаты не могут состоять в близких родственных отношениях с Губернатором Калужской области, Председателем Законодательного Собрания Калужской области, Председателем Калужского областного суда и Председателем областного арбитражного суда, суд правильно о противоречии этих положений статьям 3 и 64 Трудового кодекса Российской Федерации. Установление ограничений прав граждан при поступлении на работу допускается только в случаях, предусмотренных федеральным законодательством.

В соответствии со статьей 6 Трудового кодекса Российской Федерации к ведению федеральных органов государственной власти в сфере трудовых отношений и иных, непосредственно связанных с ними отношений относится принятие обязательных для применения на всей территории Российской Федерации федеральных законов и иных нормативных правовых актов, устанавливающих порядок заключения, изменения и расторжения трудовых договоров, особенности правового регулирования труда отдельных категорий работников.

Федеральным законом "Об основах государственной службы Российской Федерации" не предусмотрено ограничение, установленное абзацем 5 статьи 6 и абзацем 4 статьи 7 оспариваемого Закона, поэтому нельзя согласиться с доводами кассационной жалобы, что оно правомерно.

Решение в этой части подлежит уточнению, поскольку признание абзаца 5 статьи 6 и абзаца 4 статьи 7 названного Закона в части слов указанных в решении суда недействующими и не подлежащими применению лишает эти правовые нормы всякого смысла. Следует признать недействующими и не подлежащими применению абзац 5 статьи 6 и абзац 4 статьи 7 Закона Калужской области "О контрольно-счетной палате Калужской области" полностью.

Абзац 5 статьи 24 областного Закона, устанавливающий право на обжалование предписания Палаты в суд регулирует отношения находящиеся в. сфере гражданского процессуального и арбитражного процессуального права, предусмотренные главой 25 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации и 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. При таком положении суд обоснованно удовлетворил требование прокурора и в этой части.

Доводы кассационных жалоб о том, что суд неправильно истолковал нормы материального права, регулирующего поставленные в заявлении прокурора вопросы, ошибочны, не могут служить поводом к отмене решения суда. Ссылки в кассационных жалобах на положения статей 41-44, 153 157 Бюджетного кодекса Российской Федерации не опровергают выводов суда о противоречии оспариваемых положений областного Закона федеральному законодательству, поскольку не предоставляют Контрольно-счетной палате субъекта Российской Федераций полномочий по осуществлению контроля за хозяйственной, коммерческой и иной деятельностью, использованием областной собственности, налоговых льгот и иных преимуществ, выдачи проверяемым субъектам предписаний в части связанной с использованием областной собственности.

Руководствуясь статьями 360, 361, 366 ГПК РФ, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Калужского областного суда от 27 ноября 2003 года оставить без изменения, кассационные жалобы Законодательного Собрания Калужской области и Контрольно-счетной палаты Калужской области - без удовлетворения. Уточнить решение суда, указав, что недействующими и не подлежащими применению признаны абзац пятый статьи 6 и абзац четвертый статьи 7 Закона Калужской области "О Контрольно-счетной палате Калужской области" (в редакции Закона Калужской области от 8 мая 2003 года N 205-03).