Кассационное определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 22 января 2002 г. N 88-Г02-1 О признании недействующим постановления главы администрации Томской области от 16 марта 2001 г. N 93 "Об утверждении областной целевой программы Томской области "Безопасное материнство" на 2001-2003 годы"

Кассационное определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 22 января 2002 г. N 88-Г02-1

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Кнышева В.П.,

судей Горохова Б.А., Харланова А.В.

рассмотрела в судебном заседании 22 января 2002 г. по кассационной жалобе Администрации Томской области на решение Томского областного суда от 13 ноября 2001 г. дело по заявлению прокурора Томской области о признании недействительным постановления и.о. Главы Администрации Томской области N 93 от 16 марта 2001 года "Об утверждении областной целевой программы Томской области "Безопасное материнство" на 2001-2003 г.г.".

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горохова Б.А., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Власовой Т.А., полагавшей решение суда оставить без изменения, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

прокурор Томской области обратился в суд с заявлением о признании недействительным постановления и.о. Главы Администрации Томской области N 93 от 16 марта 2001 года "Об утверждении областной целевой программы Томской области "Безопасное материнство" на 2001-2003 г.г.", указав на то, что данное постановление противоречит п. "г" ч. 2 ст. 5 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", в соответствии с которым программы социально-экономического развития субъекта Российской Федерации утверждаются законом субъекта Российской Федерации. Высшее должностное лицо субъекта РФ только представляет такие программы для утверждения в представительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации, но не вправе самостоятельно утверждать такие программы. Аналогичные положения закреплены в п. "а" ст. 83 и пп. б п. 2 ст. 64 Устава Томской области.

В заявлении прокурора указано также на то, что в нарушение п. 5 ст. 8 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" оспариваемый нормативный правовой акт должен быть опубликован и вступает в силу не ранее, чем через 10 дней после официального опубликования. Оспариваемый акт опубликован не был.

Кроме того в дополнительном заявлении прокурор указал на то, что областная программа "Безопасное материнство" рассчитано сроком более, чем на один год и в соответствии со ст. 179 Бюджетного кодекса РФ должна быть утверждена Государственной Думой Томской области.

Решением Томского областного суда от 13 ноября 2002 г. заявление прокурора было удовлетворено.

В кассационной жалобе Администрации Томской области поставлен вопрос об отмене решения, как вынесенного с нарушением норм материального права.

Проверив материалы дела, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации оснований к отмене решения суда не усматривает.

В соответствии со ст. 76 Конституции Российской Федерации законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Оспариваемое прокурором постановление издано исполнительным органом государственной власти, устанавливает нормы поведения для неопределённого круга лиц, рассчитано на неоднократное применение, принято по вопросам защиты прав и свобод жителей Томской области, в связи с чем правильно признано судом нормативным правовым актом.

Вывод суда о том, что областная программа "Безопасное материнство" на 2001-2003 годы является долгосрочной и потому должна была утверждаться представительным органом государственной власти Томской области, является правильным и основанным на ст.ст. 6, 11, 179 Бюджетного кодекса РФ.

В кассационной жалобе Администрации Томской области отсутствует указание на то, какой именно норме федерального законодательства противоречит правовая позиция суда о том, что программа "Безопасное материнство" является долгосрочной. В жалобе прямо сказано, что "понятие "долгосрочная программа" законодательно не определено", в связи с чем доводы жалобы об оспаривании данного вывода суда убедительными быть признаны не могут.

В перечисленных в кассационной жалобе актах Правительства РФ термины "долгосрочная" и "среднесрочная" применительно к социально-экономическим программам действительно используются, но не по отношению к конкретным программам, а по отношению к перспективам развития тех или иных аспектов социально-экономической политики. Представителем Администрации Томской области неправильно толкуются термины, содержащихся в Постановлениях Правительства РФ.

В Постановлении Правительства РФ N 955 от 14.12.2000 г., которым утверждена Федеральная целевая программа "Культура России" (2001-2005 годы), указано, что программа разработана в целях реализации социально-экономической политики Правительства РФ на долгосрочную перспективу.

Ссылки на распоряжения Правительства РФ не могут быть приняты во внимание, поскольку согласно ст. 23 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" такие акты, как распоряжения, не имеют нормативного характера.

Суд правильно указал в решении на то, что ст. 154 Бюджетного кодекса РФ не предусматривает права органов исполнительной власти утверждать порядок и формы расходования бюджетных средств на срок свыше 1 года.

Довод о том, что названная выше норма БК РФ не запрещает органам исполнительной власти принимать программы на срок свыше года, не соотносится со ст. 179 БК РФ. Кроме того, органы государственной власти действуют исходя из принципа законодательного закрепления их компетенции. Принцип гражданско-правового регулирования "разрешено все, что не запрещено", при регламентировании бюджетных (административных) отношений и определении компетенции государственных органов применяться не может.

Судом сделан правильный вывод о том, что программа Томской области "Безопасное материнство" является комплексным, а не ведомственным нормативным правовым актом. Согласно п.п. 1.1 раздела 1 указанного Положения одним из основных признаков комплексной программы является ее межведомственный характер. К ведомственным программам относятся те, заказчиками которых являются областные управления или департаменты и которые охватывают круг проблем, входящих в компетенцию этих органов управления. Программа "Безопасное материнство", между тем является межведомственной, поскольку, реализация ряда предусмотренных в ней мероприятий возлагается не на один орган (структурное подразделение Администрации области); решение задач, предусмотренных Программой, не может быть отнесено к компетенции одного структурного подразделения Администрации Томской области. Во исполнении Программы наряду с Департаментом здравоохранения Администрации Томской области принимают участие и органы местного самоуправления и самостоятельные юридические лица. Все участники программы наделены собственной компетенцией, отличной от компетенции Департамента здравоохранения Администрации Томской области.

Глава Администрации Томской области не вправе был единолично принимать решение о привлечении к исполнению Программы указанных выше органов (организаций). Исходя из этого, суд сделал правильный вывод о том, что областная программа "Безопасное материнство" должна утверждаться представительным органом власти области не только на основании ст. 179 БК РФ, но и в соответствии с п.п. 2.3.2 Положения о порядке разработки и реализации областных целевых программ, утвержденного постановлением Главы Администрации Томской области N 159 от 05.07.1999 г.

На основании п. 1 ст. 305, ст.ст. 306, 311 ГПК РСФСР, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации, определила:

решение Томского областного суда от 13 ноября 2002 г. оставить без изменения, кассационную жалобу Администрации Томской области - без удовлетворения.

Председательствующий

Кнышев В.П.

Судьи

Горохов Б.А.

Харланов А.В.