Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 12 июля 2006 г. N 92-Г06-6 О признании недействующими преамбулы, абзаца 3 части 1 статьи 4 и главы IV Закона Республики Тыва от 9 февраля 2000 г. N 391 "Об охране и использовании историко-культурного наследия народов Республики Тыва"

Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 12 июля 2006 г. N 92-Г06-6

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Манохиной Г.В.

судей Емышевой В.А. и Еременко Т.И.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по заявлению первого заместителя прокурора Республики Тыва о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими отдельных положений Закона Республики Тыва от 9 февраля 2000 года N 391 "Об охране и использовании историко-культурного наследия народов Республики Тыва" (в редакции законов Республики от 17 декабря 2001 года N 1255, от 28 мая 2004 года N 748 ВХ-I, от 26 ноября 2004 года N 921 ВХ-I)

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Здесь и далее по тексту дату названного Закона Республики Тыва N 391 следует читать как "от 9 февраля 1999 года"

по кассационному представлению первого заместителя прокурора Республики Тыва на решение Верховного суда Республики Тыва от 19 апреля 2006 года, которым заявление прокурора удовлетворено частично, признаны противоречащими федеральному законодательству и недействующими с момента вступления решения суда в законную силу преамбула Закона в части, предусматривающей, что данный Закон Республики направлен на реализацию конституционного права граждан Российской Федерации, проживающих на территории Республики Тыва, на доступ к культурным ценностям, абз. 3 ч. 1 ст. 4 и глава IV Закона Республики Тыва от 9 февраля 2000 года N 391 "Об охране и использовании историко-культурного наследия народов Республики Тыва" (в редакции Законов от 17 декабря 2001 года N 1255, от 28 мая 2004 года N 748 ВХ-I, от 26 ноября 2004 года N 921 ВХ-I), в остальной части в удовлетворении заявления прокурора отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Емышевой В.А., заключение помощника Генерального прокурора Российской Федерации Власовой Т.А., полагавшей решение суда оставить без изменения, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

19 октября 1999 года Верховным Хуралом (Парламентом) Республики Тыва принят и 9 февраля 2000 года Президентом Республики Тыва подписан Закон Республики Тыва N 391 "Об охране и использовании историко-культурного наследия народов Республики Тыва".

Названный Закон официально опубликован в "Собрании законодательства Республики Тыва" за N 1 от 20 июня 2001 года.

В настоящее время данный Закон Республики действует в редакции законов Республики от 17 декабря 2001 года N 1255, от 28 мая 2004 года N 748 ВХ-I, от 26 ноября 2004 года N 921 ВХ-I.

Первый заместитель прокурора Республики Тыва обратился в суд с заявлением о признании недействующим с момента вступления решения суда в законную силу данного Закона Республики в части наименования Закона (слов "и использовании"), наименований ст.ст. 10, 11, 12 в части слов "и использования", абз. 5 ст. 12 и абз. 3 ст. 13 в части слов "и использования"; преамбулы в части, предусматривающей, что Закон регулирует общественные отношения в области историко-культурного наследия, направлен на реализацию конституционного права граждан Российской Федерации, проживающих на территории Республики Тыва, на доступ к культурным ценностям; наименования главы II; наименований ст. 2 и ст. 13; абз. 3 ч. 1 ст. 4; абз. 3 ст. 10; п. "в" ч. 1 ст. 6; абз. 10 ст. 12; абз. 2, 11 ст. 13 и главы IV Закона.

В обоснование заявления указал, что в силу ч. 1 ст. 2, ст. 6 Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" субъекты Российской Федерации вправе принимать законы и иные нормативные правовые акты только в области государственной охраны объектов культурного наследия народов Российской Федерации, в то время как наименование Закона Республики Тыва и его преамбула предусматривают, что Законом регулируются в том числе и общественные отношения в области использования объектов культурного наследия народов Республики Тыва, что противоречит федеральному закону.

По указанному основанию наименования Главы II Закона Республики Тыва, статей 2, 10, 11, 12, 13 также противоречат федеральному закону в части регулирования общественных отношений в области использования объектов культурного наследия.

В противоречие ст. 7 Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ и в нарушение предусмотренного п. 3 ст. 52 данного Закона порядка преамбула к Закону Республики Тыва и нормы абз. 3 ч. 1 ст. 4 Закона Республики Тыва предоставляют гражданам Российской Федерации доступ к культурному наследию, изучению культурного наследия в культурных и научных целях, если это не наносит ущерба объекту культурного наследия, при этом данное право гарантируется лишь тем гражданам РФ, которые проживают на территории Республики Тыва, в то время как федеральным законодательством право на доступ к объектам культурного наследия предоставлено каждому, в том числе иностранным гражданам и лицам без гражданства.

Таким образом, абз. 3 ч. 1 ст. 4 Закона Республики Тыва противоречит федеральному закону, устанавливающему порядок использования объектов культурного наследия, в том числе требования при использовании таких объектов, а также преамбула Закона Республики Тыва и абз. 3 ч. 1 ст. 4 необоснованно сужают круг лиц, имеющих право доступа к объектам культурного наследия народов Республики Тыва.

Абзац 3 статьи 10 Закона Республики Тыва, устанавливающий, что Председатель Правительства Республики Тыва определяет состав, порядок охраны и использования особо ценных объектов культурного наследия противоречит положениям п. 12 ст. 9 Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ, которым предусмотрено, что отнесение объектов культурного наследия к особо ценным объектам культурного наследия народов Российской Федерации является полномочием Российской Федерации.

Положением об особо ценных объектах культурного наследия народов Российской Федерации, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 30 ноября 1992 года N 1487, определено, что отнесение объектов культурного наследия народов Российской Федерации к числу особо ценных осуществляется Указом Президента Российской Федерации. Объекты, отнесенные к особо ценным, включаются в Государственный свод особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации (пункт 2 Положения). Предложения об отнесении объектов, расположенных на территории Российской Федерации, к числу особо ценных и включении их в Государственный свод вносятся государственными и общественными организациями в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации. Внесенные в Государственный свод особо ценные объекты культурного наследия являются исключительно федеральной собственностью (пункты 5, 6 Положения).

В соответствии с п. 15 ст. 9 Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ утверждение режимов использования территорий и зон охраны объектов культурного наследия, отнесенных к особо ценным объектам культурного наследия народов Российской Федерации, является полномочием Российской Федерации.

Кроме того, п. "в" ч. 1 ст. 6 Закона Республики Тыва противоречит федеральному законодательству в части отнесения особо ценных объектов культурного наследия Республики Тыва к культурному наследию Республики Тыва, поскольку особо ценные объекты культурного наследия, включенные в Государственный свод, находятся в федеральной собственности.

Абзац 5 статьи 12 Закона Республики Тыва, определяющий полномочия Правительства Республики Тыва в области охраны и использования культурного наследия, противоречит федеральному закону в части наделения Правительства Республики Тыва правом определять порядок использования культурного наследия Республики Тыва.

Абзац 10 статьи 12 Закона Республики Тыва наделяет Правительство Республики Тыва полномочием по установлению особо охраняемых территорий культурного наследия Республики Тыва, однако федеральное законодательство не содержит понятия особо охраняемых территорий культурного наследия и не выделяет такой категории, в связи с чем абз. 10 ст. 12 Закона Республики Тыва противоречит федеральному законодательству в части установления понятия "особо охраняемые территории культурного наследия Республики Тыва".

Абзацы 2, 3 и 11 статьи 13 Закона Республики Тыва противоречат Федеральному закону от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ в части наделения органов местного самоуправления полномочиями по принятию нормативных правовых актов в сфере культурного наследия муниципального образования, определению порядка использования культурного наследия муниципального образования, осуществления контроля за исполнением нормативных правовых актов местного самоуправления в сфере культурного наследия, поскольку ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ закрепляет возможность принятия только законов субъектов Российской Федерации в области государственной охраны объектов культурного наследия народов Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 18 статьи 9 Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ установление порядка проведения государственной историко-культурной экспертизы отнесено к полномочиям Российской Федерации. Порядок проведения экспертизы установлен главой 5 Федерального закона.

В нарушение приведенных норм Федерального закона глава IV Закона Республики Тыва "Государственная историко-культурная экспертиза" регулирует вопросы проведения государственной историко-культурной экспертизы, определяя объекты, подлежащие экспертизе, вопросы финансирования и порядок проведения экспертизы.

Таким образом, определение порядка проведения государственной историко-культурной экспертизы законом Республики Тыва является вмешательством в компетенцию Российской Федерации.

19 апреля 2006 года судом постановлено приведенное выше решение.

В кассационном представлении прокурор ставит вопрос об отмене судебного решения в части отказа в удовлетворении требований, полагая, что судом в указанной части неправильно применены нормы материального права.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационного представления, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований к отмене судебного решения.

Рассматривая настоящее дело, суд пришел к выводу об обоснованности требований прокурора о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими с момента вступления решения суда в законную силу преамбулы Закона в части, предусматривающей, что данный Закон Республики направлен на реализацию конституционного права граждан Российской Федерации, проживающих на территории Республики Тыва, на доступ к культурным ценностям, абз. 3 ч. 1 ст. 4 и главы IV Закона Республики Тыва от 9 февраля 2000 года N 391 "Об охране и использовании историко-культурного наследия народов Республики Тыва" (в редакции Законов от 17 декабря 2001 года N 1255, от 28 мая 2004 года N 748 ВХ-I, от 26 ноября 2004 года N 921 ВХ-I).

В данной части решение суда прокурором не оспаривается.

В соответствии с ч. 1 ст. 347 ГПК РФ Судебная коллегия рассматривает настоящее дело в пределах доводов, изложенных в кассационном представлении прокурора.

Обращаясь в суд с данным заявлением, прокурор просил признать противоречащими федеральному законодательству и недействующими наименование Закона Республики Тыва, его преамбулу в части, предусматривающей, что настоящий Закон Республики Тыва регулирует общественные отношения в области историко-культурного наследия, наименование ст. 2, наименование главы II, наименования ст.ст. 10, 11, 12 в части слов "и использования", абз. 5 ст. 12 оспариваемого Закона, поскольку, по мнению прокурора, Федеральным законом от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ установлено, что субъекты Российской Федерации вправе принимать законы только в области государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, а вопросы использования объектов культурного наследия входит в компетенцию Российской Федерации.

Отказывая в удовлетворении требований прокурора в указанной части, суд пришел к правильному выводу о том, что действующее федеральное законодательство относит к компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации решение вопросов не только государственной охраны, но и использования объектов культурного наследия.

Обоснованность такой правовой позиции суда первой инстанции подтверждается ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ (с последующими изменениями и дополнениями) "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", в соответствии с которой правовое регулирование отношений в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации основывается на положениях Конституции Российской Федерации, Гражданского кодекса Российской Федерации, Основ законодательства Российской Федерации о культуре и осуществляется в соответствии с данным Федеральным законом и принимаемыми в соответствии с ним другими федеральными законами, а также принимаемыми в соответствии с ними в пределах компетенции субъектов Российской Федерации законами субъектов Российской Федерации в области государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации.

В соответствии с абз. 2 ст. 39 Основ законодательства Российской Федерации о культуре от 9 октября 1992 года N 3612-I (с последующими изменениями и дополнениями) к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области культуры относятся сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации, а также государственная охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) регионального значения.

Аналогичная норма об отнесении к ведению органов государственной власти субъектов Российской Федерации вопросов использования памятников истории и культуры, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации, содержится в п. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ (с последующими изменениями и дополнениями) "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Таким образом, наименование, преамбула Закона Республики Тыва, наименования ст. 2, главы II, статей 10, 11, 12, содержание абз. 5 ст. 12 оспариваемого Закона правомерно содержат указание на использование культурного наследия народов Республики Тыва в качестве объекта регулирования данного Закона.

Судебная коллегия находит правильными выводы суда первой инстанции об отказе в удовлетворении требований прокурора о признании противоречащими федеральному законодательству наименования ст. 13 Закона Республики и положений абзацев 2, 3, 11 (в решении суда ошибочно поименован 8) этой статьи, относящих к ведению органов местного самоуправления правовое регулирование отношений в сфере культурного наследия муниципального образования посредством принятия нормативных правовых актов с учетом специфики культурных, социальных и экономических условий муниципального образования, определение и дополнение состава культурного наследия муниципального образования, определение порядка его охраны и использования, а также осуществление контроля за исполнением нормативных правовых актов местного самоуправления в сфере культурного наследия.

Судом обоснованно принято во внимание, что в силу ч. 1 ст. 40 Основ законодательства о культуре Российской Федерации от 9 октября 1992 года N 3612-I к полномочиям органов местного самоуправления поселения отнесено сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности поселения, охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, находящихся на территории поселения.

Вопросы сохранения, использования и популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности муниципальных образований, а равно охрана объектов культурного наследия, расположенных на территории муниципального образования, включены в число вопросов местного значения п. 13 ст. 14, п. 18 ст. 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Данным Федеральным законом предусмотрено право органов местного самоуправления принимать по вопросам местного значения муниципальные правовые акты (ст. 17 Федерального закона).

Не найдено судом первой инстанции законных оснований и для удовлетворения требований прокурора в части оспаривания абз. 3 ст. 10 и п. "в" ч. 1 ст. 6 Закона Республики Тыва от 9 февраля 2000 года, определяющих особо ценные объекты культурного наследия Республики Тыва в качестве составной части культурного наследия республики и наделяющих Председателя Правительства Республики Тыва правом определять состав, порядок охраны и использования особо ценных объектов культурного наследия.

При этом суд правомерно исходил из того, что п.п. 12, 15 ст. 9 Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ, Положение об особо ценных объектах культурного наследия народов Российской Федерации, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 30 ноября 1992 года N 1487, абз. 18 ст. 37 Основ законодательства Российской Федерации о культуре от 9 октября 1992 года N 3612-I, на которые ссылался прокурор в обоснование своих требований, регулируют вопросы отнесения объектов культурного наследил народов Российской Федерации к числу особо ценных, утверждения режимов использования территорий и зон охраны объектов культурного наследия, отнесенных к особо ценным объектам культурного наследия народов Российской Федерации, находящихся в федеральной собственности.

Между тем, оспариваемые положения абз. 3 ст. 10 и п. "в" ч. 1 ст. 6 Закона Республики Тыва от 9 февраля 2000 года распространяются на объекты культурного наследия, находящиеся в собственности Республики Тыва, а решение вопросов использования объектов культурного наследия, находящихся в собственности субъекта Российской Федерации, отнесено к компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Судебная коллегия считает возможным согласиться и с изложенными в решении суда первой инстанции мотивами, послужившими основанием к отказу в удовлетворении требований прокурора о признании недействующим абз. 10 ст. 12 оспариваемого Закона Республики Тыва, и полагает решение суда в указанной части законным.

Доводы кассационного представления прокурора основанием к отмене постановленного судом решения служить не могут, так как выводов суда ничем не опровергают, фактически воспроизводят доводы заявления прокурора, являвшиеся предметом судебного исследования и получившие в соответствии с требованиями ст.ст. 56, 196, 198 ГПК РФ правовую оценку в решении суда.

Руководствуясь ст.ст. 360, 361 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Верховного суда Республики Тыва от 19 апреля 2006 года оставить без изменения, кассационное представление первого заместителя прокурора Республики Тыва - без удовлетворения.

Председательствующий

Г.В. Манохина

Судьи

В.А. Емышева

Т.И. Еременко