Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 21 марта 2007 г. N 90-Г07-3 Решение суда об отказе в признании недействующим Закона Эвенкийского автономного округа "О внесении изменений в Закон Эвенкийского автономного округа "Об административно-территориальном устройстве Эвенкийского автономного округа" от 29 марта 2006 г. N 591 оставлено без изменения

Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 21 марта 2007 г. N 90-Г07-3

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Пирожкова В.Н.,

судей Соловьева В.Н. и Хаменкова В.Б.

рассмотрела в судебном заседании от 21 марта 2007 г. дело по заявлению Белякова В.А. о признании Закона Эвенкийского автономного округа "О внесении изменений в Закон Эвенкийского автономного округа "Об административно-территориальном устройстве Эвенкийского автономного округа" от 29 марта 2006 г. N 591 противоречащим федеральному законодательству и недействующим со дня его принятия по кассационной жалобе представителя заявителя по доверенности Богдановой Л.Ф. на решение Суда Эвенкийского автономного округа от 28.11.2006 г., которым заявленные Беляковым В.А. требования были оставлены без удовлетворения.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Соловьева В.Н., объяснения представителя Губернатора Красноярского края Кирпиченко Е.П., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., полагавшей решение суда обоснованным, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Беляков В.А. обратился в суд с заявлением о признании недействующим со дня принятия Закона Эвенкийского автономного округа N 591 от 29.03.2006 г. "О внесении изменений в Закон Эвенкийского автономного округа "Об административно-территориальном устройстве Эвенкийского автономного округа".

Свои требования обосновал тем, что принятым и опубликованным в установленном порядке Законом Эвенкийского автономного округа N 591 от 29.03.2006 г. "О внесении изменений в Закон Эвенкийского автономного округа "Об административно-территориальном устройстве Эвенкийского автономного округа" нарушены его конституционные права, предусмотренные ст. 32 (часть 2) Конституции РФ на участие в референдуме, ст. 130 (часть 2), ст. 131 Конституции РФ на участие в местном самоуправлении. Закон предусматривает, что образование и упразднение административно-территориальных единиц округа осуществляется законом округа по представлению Губернатора при наличии положительных решений по этим вопросам представительных органов местного самоуправления соответствующих территорий с учетом мнения населения, выявляемое в результате опроса граждан. Закон в этой части, по его мнению, противоречит нормам: ст. 12 Федерального закона N 131-ФЗ от 6.10.2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", предусматривающей, что вопросы изменения границ муниципальных образований осуществляется с согласия населения, выраженного путем голосования; ст. 13 этого же Закона, согласно которой преобразование муниципальных образований осуществляется законами субъектов Российской Федерации по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти в соответствии с настоящим Федеральным законом. При этом инициатива населения реализуется в порядке, установленном федеральным законом и законами субъекта Федерации для выдвижения инициативы проведения местного референдума; ст. 24 этого же Федерального закона, предусматривающей проведение голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования в порядке, установленном для проведения местного референдума.

Представитель Законодательного Собрания (Суглана) Эвенкийского автономного округа Амуров В.Г. требования Белякова В.А. не признал. В обоснование своих возражений указал, что согласно Конституции РФ в ведении Российской Федерации находятся вопросы федерального устройства Российской Федерации, а субъекты РФ самостоятельно решают вопросы своего территориального устройства.

Законодательное Собрание (Суглан) ЭАО как орган представительной власти правомочен в соответствии с Федеральным законом N 184-ФЗ от 06.10.1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" устанавливать территориальное устройство округа и порядок его изменения. Согласно Конституции РФ (статья 131 часть 2) изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий. Форма выражения мнения населения Конституцией РФ не определена. Оспариваемым Законом введена такая форма как опрос граждан. Федеральным законом N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" изменение границ муниципальных образований может осуществляться по инициативе граждан в порядке, предусмотренном федеральными законами и законами субъектов РФ для выдвижения инициативы проведения местного референдума. Право на инициативу проведения референдума гарантируется Законами ЭАО "О референдуме Эвенкийского автономного округа" и "О местном референдуме в Эвенкийском автономном округе".

Представитель администрации Эвенкийского автономного округа (в лице Губернатора округа) требования заявителя Белякова В.А. не признал. В судебном заседании в обоснование своих возражений пояснил, что только субъект РФ вправе решать вопросы своего территориального устройства, а потому ссылка заявителя на нормы Федерального закона РФ N 131-ФЗ, регулирующего вопросы организации местного самоуправления, отнесенные Конституцией РФ к совместному ведению РФ и субъекта РФ, несостоятельна. Федеральный закон регулирует вопросы осуществления местного самоуправления, а не административно-территориального устройства. Муниципальные образования территориально могут не совпадать с границами административных единиц. Указание в оспариваемом заявителем Законе на выявление мнения населения путем проведения опроса носит рекомендательный характер, основным условием является наличие положительных решений представительных органов местного самоуправления.

Решением Суда Эвенкийского автономного округа от 28.11.2006 г. в удовлетворении заявленного Беляковым В.А. требования о признании Закона Эвенкийского автономного округа "О внесении изменений в Закон Эвенкийского автономного округа "Об административно-территориальном устройстве Эвенкийского автономного округа" от 29 марта 2006 г. N 591 противоречащим федеральному законодательству и недействующим со дня принятия отказано.

В кассационной жалобе представителя заявителя Богдановой Л.Ф. излагается просьба об отмене состоявшегося решения суда как вынесенного в силу неправильного применения норм материального права.

Проверив материалы дела, изучив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации находит решение суда подлежащим оставлению без изменения по следующим основаниям.

Судом правильно принято во внимание, что в соответствии с положениями статей 11 (части 2, 3), 66 (часть 2), 67, 71, 72, 73, 76 (часть 4), 77 Конституции Российской Федерации вопросы административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации находятся в ведении данного субъекта и регламентируются его законами.

В соответствии со ст. 5 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" N 184-ФЗ от 06.10.1999 г. (с последующими изменениями и дополнениями) только Законом субъекта Российской Федерации устанавливается административно-территориальное устройство субъекта Российской Федерации и порядок его изменения.

Согласно Уставу (Основному Закону) Эвенкийского автономного округа (статья 15) вопросы административно-территориального устройства Эвенкийского автономного округа решаются им самостоятельно. Все преобразования административно-территориального устройства в автономном округе осуществляются в порядке, установленном Законом Эвенкийского автономного округа с учетом мнения населения (ст. 16).

Как установлено в судебном заседании, о чем пояснили представители Законодательного Собрания (Суглана) Эвенкийского автономного округа и администрации округа 23.03.2006 г. на пленарном заседании Законодательного Собрания (Суглана) округа была рассмотрена законодательная инициатива Суглана о внесении изменений в Закон ЭАО N 63 от 07.10.1997 г. "Об административно-территориальном устройстве Эвенкийского автономного округа" и принят соответствующий Закон N 591, который подписан 29 марта 2006 г. Губернатором округа и опубликован в газете "Эвенкийская жизнь" в N 13/2 от 6 апреля 2006 г.

Согласно данному Закону статья 6 "Образование и упразднение административно-территориальных единиц, установление, изменение их границ" Закона ЭАО N 63 от 07.10.1997 г. "Об административно-территориальном устройстве Эвенкийского автономного округа" изложена в следующей редакции: образование и упразднение районов, сел, поселков, сельсоветов, установление, изменение их границ осуществляются Законом Эвенкийского автономного округа по представлению Губернатора Эвенкийского автономного округа. Представление вносится Губернатором Эвенкийского автономного округа при наличии положительных решений по указанным вопросам представительных органов местного самоуправления соответствующих территорий и населенных пунктов.

При решении вопросов административно-территориального устройства, перечисленных в части первой настоящей статьи, учитывается мнение населения соответствующей территории или населенного пункта, выявляемое в результате опроса граждан".

Анализируя указанные положения Закона, суд обратил внимание на то, что с учетом внесенных изменений в п. "а" ст. 10 Закона ЭАО N 63 для рассмотрения вопросов, касающихся административно-территориального устройства, Губернатор округа представляет в Законодательное Собрание (Суглан) среди прочих документов и материалов результаты проведенного на соответствующей территории или в населенном пункте опроса граждан.

Учитывая это, суд обоснованно отметил, что таким образом Законодательное Собрание (Суглан) ЭАО в пределах своих полномочий принятием оспариваемого Закона установило порядок образования и упразднения административно-территориальных единиц на территории округа с учетом результатов опроса граждан.

Заявитель, требуя признать оспариваемый Закон недействительным, настаивал на том, что этим Законом ограничено его право на проведение референдума и участие в нем по сравнению с ранее существовавшей редакцией, предусматривавшей проведение референдума по вопросам образования, упразднения территориальных единиц и изменения их территорий.

Судом правильно по этому поводу отмечено, что согласно Уставу (Основному Закону) Эвенкийского автономного округа (статья 16) все преобразования административно-территориального устройства в автономном округе осуществляются в порядке, установленном законом Эвенкийского автономного округа с учетом мнения населения. Конкретная форма учета мнения граждан Уставом не определена.

Между тем, в силу ч. 2 ст. 10 Закона округа N 382 от 13.01.2004 г. "О референдуме Эвенкийского автономного округа" обязательному вынесению на референдум подлежат вопросы изменения статуса автономного округа, изменения границ автономного округа, объединения автономного округа с другими субъектами Российской Федерации.

Таким образом, обязательное проведение референдума по вопросу об образовании и упразднении административно-территориальных единиц, установлении и изменении их границ законодательством Эвенкийского автономного округа не предусмотрено.

С учетом анализа действующего в округе законодательства судом обоснованно сделаны выводы о том, что в соответствии с частью 1 ст. 10 Закона ЭАО "О референдуме Эвенкийского автономного округа" на референдум могут быть вынесены только вопросы, находящиеся в ведении автономного округа или в совместном ведении Российской Федерации и автономного округа, если указанные вопросы не урегулированы Конституцией Российской Федерации, Федеральным конституционным законом, федеральным законодательством.

Учитывая, что в соответствии со ст. 5 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" N 184-ФЗ от 06.10.1999 г. вопросы административно-территориального устройства отнесены к ведению субъекта Российской Федерации, суд обоснованно указал, что право заявителя на выдвижение инициативы проведения референдума, на участие в референдуме оспариваемым им Законом не нарушено.

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ полагает возможным согласиться с суждением суда относительно непринципиального значения ссылки заявителя на ущемление его прав в той части, что процедура проведения референдума во временных рамках более широкая, чем процедура опроса граждан. Как правильно отмечалось судом, установление порядка изменения административно-территориального устройства является исключительной компетенцией субъекта Российской Федерации.

Конституция Российской Федерации не ограничивает прав субъекта в установлении этого порядка, в том числе не ограничивает в вопросе выбора формы учета мнения населения.

Несостоятельным является и утверждение заявителя о несоответствии оспариваемого Закона Федеральному закону N 131-ФЗ от 06.10.2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", поскольку данные законы регулируют различные правоотношения.

В соответствии с требованиями ст. 253 ГПК РФ суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления.

С учетом установленных обстоятельств и правильном применении положений материального законодательства вывод суда об отказе Белякову В.А. в удовлетворении заявленных требований следует признать обоснованным, постановленное по делу решение законным, в связи с чем подлежащим оставлению без изменения.

Доводы кассационной жалобы не могут быть признаны состоятельными, так как основаны на ином понимании обстоятельств, исследовавшихся в судебном заседании с последующими выводами и соответствующей правовой оценкой.

Руководствуясь ст. 361 ГПК РФ, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Суда Эвенкийского автономного округа от 28.11.2006 г. оставить без изменения, кассационную жалобу представителя Белякова В.А. без удовлетворения.

Председательствующий

Пирожков В.Н.

Судьи

Соловьев В.Н.

Хаменков В.Б.