Кассационное определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 11 ноября 2002 г. N 91-Г02-17 Решение суда о признании недействующими постановлений администрации Псковской области от 25 декабря 2001 г. N 459 "О порядке организации использования автомобильных дорог на платной основе" и от 27 февраля 2002 г. N 72 "Об использовании автомобильных дорог общего пользования на платной основе и установлении платы за проезд по данным автомобильным дорогам" отменено

Кассационное определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 11 ноября 2002 г. N 91-Г02-17

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего М.Н. Лаврентьевой,

судей Т.И. Ерёменко и В.Б. Хаменкова

рассмотрела в открытом судебном заседании от 11 ноября 2002 года дело по заявлению Прокурора Псковской области о признании постановлений Администрации Псковской области от 25 декабря 2001 года N 459 "О порядке организации использования автомобильных дорог на платной основе" и от 27 февраля 2002 года N 72 "Об использовании автомобильных дорог общего пользования на платной основе и установлении платы за проезд по данным автомобильным дорогам" противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению по кассационной жалобе на решение Псковского областного суда от 29 августа 2002 года, которым постановлено: Признать Постановление Администрации Псковской области от 25 декабря 2001 года "О порядке организации использования автомобильных дорог на платной основе" и Постановление Администрации Псковской области от 27 февраля 2002 года N 72 "Об использовании автомобильных дорог общего пользования на платной основе и установлении размера платы за проезд по данным автомобильным дорогам" противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не применению со дня вступления решения в законную силу.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Т.И. Ерёменко, объяснения представителей администрации Псковской области по доверенностям Р.Н. Лунгиной и Т.Ю. Самойловой, поддержавших доводы кассационной жалобы, заключение помощника Генерального прокурора Российской Федерации М.М. Гермашевой, полагавшей решение оставить без изменения, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Прокурор Псковской области обратился в суд с заявлением о признаний Постановлений Администрации Псковской области об использовании территориальных дорог на платной основе противоречащими законодательству.

В обоснование требований указал, что Постановлением Администрации Псковской области от 25.12.2001 г. N 459 "О порядке организации использования автомобильных дорог на платной основе", которым утверждены "Временные положения об организации использования на платной основе автомобильных дорог и дорожных объектов на территории Псковской области" и "Временный порядок определения стоимости проезда по платным автомобильным дорогам и дорожным объектам и использования взимаемых за проезд средств", и Постановлением Псковской области от 27.02.2002 г. N 72 "Об использовании автомобильных общего пользования на платной основе и установлении размера платы за проезд по данным автомобильным дорогам" на автомобильных дорогах областной собственности" примыкающих к границам Эстонской и Латвийской Республик, а также Республики Беларусь под условными наименованиями "обход г. Печоры протяженностью 3,3 км", "автодорога Печоры - Старый Изборск протяженностью 19,32 км", "автодорога Остров - граница с Латвийской Республикой протяженностью 62,1 км", "автодорога Опочка - граница с Республикой Беларусь протяженностью 82 км" предусмотрено взимание платы с владельцев транспортных средств за проезд по указанным участкам дорог.

Указанные нормативные правовые акты не соответствуют федеральному законодательству, поскольку приняты органами исполнительной власти с превышением предоставленных им полномочий, противоречат международным заключенным между Правительством Российской Федерации Эстонской и Латвийской Республик: о взаимном освобождении перевозчиков от уплаты налогов и сборов, и по существу устанавливают взимание сборов, не предусмотренных налоговым законодательством.

Кроме того, оспариваемые акты находятся в противоречии с Указом Президента Российской Федерации от 27 июня 1998 г. N 728 "О дополнительных мерах по развитию сети автомобильных дорог общего пользования в Российской Федерации" и Закону РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках", поскольку приняты в целях получения дополнительного финансирования для обеспечения сохранности собственно самих платных дорог, а не для содержания дорог общего пользования, альтернативный бесплатный проезд, предусмотренный Постановлением N 72, обозначен по дорогам в другом направлении, имеющим значительно большую протяженность, освобождение зарегистрированных в области транспортных средств от платы за проезд ставит предпринимателей Псковской области в преимущественное положение по отношению к иным хозяйствующим субъектам.

Представители Администрации Псковской области требования прокурора не признали и полагали, что принятие указанных нормативных правовых актов находится в компетенции органа исполнительной власти субъекта РФ, международные соглашения с Эстонией и Латвией о пунктах перехода через таможенную границу России и не распространяются на дороги областной собственности, введение платы за пользование платными участками дорог обязательным к уплате сбором не являются. Освобождение владельцев транспортных средств, зарегистрированных на территории области, от внесения платы за проезд по платным участкам, не противоречит антимонопольному законодательству.

Представители заинтересованного лица - Территориального дорожного комитета Псковской области - также не согласились с изложенными в заявлении прокурора доводами и полагали данное заявление необоснованным, поскольку кроме указанных в Постановлении N 72 автодорог, предусматривающих альтернативный бесплатный проезд в тех же направлениях, в области имеются и другие автомобильные дороги, пригодные для движения, и по которым может осуществляться бесплатный проезд.

По делу постановлено указанное выше решение.

Глава администрации Псковской области подал кассационную жалобу, в которой просит решение отменить.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации находит решение подлежащим отмене.

Удовлетворяя заявление прокурора области, суд исходил из того, что согласно п. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы и обязательны для исполнения всеми субъектами. Если международными договорами установлены иные правила, чем предусмотренные федеральным законодателем или законами субъекта, то применяются правила международного договора, при этом сослался на статью 5 "Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Эстонской Республики о пунктах пропуска через таможенную границу" от 9 июля 1993 г., которым установлено, что ограничение движения через таможенную границу в отдельных пунктах пропуска может быть введено по санитарным причинам, соображениям общественной безопасности, Вследствие стихийных бедствий, а также в связи с ремонтом пунктов пропуска или коммуникационных сооружений. Иных ограничений движения для перевозчиков, в том числе введение платы за проезд по некоторым участкам дорог, названное выше Соглашение не содержит, а также на ст. 18 "Соглашения между Правительством Латвийской Республики и Правительством Российской Федерации о международном автомобильном сообщении" от 22 февраля 1995 года.

Из чего суд сделал вывод, что введение в Псковской области платы за проезд по некоторым дорогам противоречит международным договорам Российской Федерации и не должно применяться.

Кроме того, суд указал в решении, что введенная Постановлением Администрации Псковской области оплата за предоставление права пользования некоторыми автомобильными дорогами области, взимаемая с пользователей этих дорог, носит обязательный характер, связана с возможностью предоставления прав использования материальных объектов и по своей сути является разновидностью сбора, определенного п. 2 ст. 8 Налогового кодекса РФ. Однако, плата (сбор) за проезд по автомобильным дорогам не входит в перечень налогов и сборов, которые могут устанавливаться субъектами Российской Федерации в соответствии со ст. 20 Закона РФ "Об основах налоговой системы в Российской Федерации".

Введение в Псковской области платы за проезд, и в том числе для иностранных перевозчиков, противоречит также п. 5 ст. 3 Закона РФ от 18 октября 1991 г. N 1759-1 "О дорожных фондах в Российской Федерации" и Постановлению Правительства Российской Федерации от 24 июня 1998 г. N 638 "О сборе за проезд автотранспортных средств, зарегистрированных на территории иностранных государств, по автомобильным дорогам Российской Федерации". Этими актами сборы за проезд вводятся лишь в отношении иностранных владельцев транспортных средств в пунктах пропуска через государственную границу при выезде с территории Российской Федерации лишь при наличии аналогичной платы с российских перевозчиков на территории иностранного государства, владельцем транспортного средства которого является налогоплательщик. При этом обязанность взимания сборов возложена на Российскую транспортную инспекцию Министерства транспорта РФ, а не на субъект Российской Федерации. Кроме того, в соответствии с п. 4 Постановления Правительства Российской Федерации N 638 средства, полученные от взимания сбора за проезд, могут зачисляться только в Федеральный дорожный фонд РФ, а не в областной бюджет, как это предусматривается Постановлением Администрации Псковской области N 459.

Однако суд не учел, что оспариваемые акты приняты в соответствии с актами федеральных органов государственной власти, рекомендующих органам исполнительной власти субъектов РФ урегулировать вопрос организации платных дорог на соответствующих территориях. При этом Постановление Правительства РФ от 27.08.99 N 973 в соответствии с Указом Президента РФ от 27.06.98 N 728 в отношении федеральных автомобильных дорог установило аналогичный порядок эксплуатации дорог на платной основе при этом также не обладая компетенцией по установлению дополнительных налогов и сборов.

Как указывает ответчик в жалобе, принцип обязательности, в данном случае не имеет места, поскольку только плательщик определяет платить или не платить взимаемый платеж, т.е. отношения по взиманию платы за проезд по платным дорогам на территории области построены на праве выбора, что и указывает на договорной характер этих отношений и не противоречат ст.ст. 437, 438 Гражданского Кодекса РФ. Таким образом, очевидно, что рассматриваемые отношения носят характер договорных, и это обстоятельство является основным юридически значимым обстоятельством при рассмотрении конкретного спора. Между тем, суд этому обстоятельству в решении суда оценки не дал.

Суд также указал в решении, что названные правовые акты Администрации Псковской области противоречат также и Указу Президента Российской Федерации от 27 июня 1998 г. N 728 "О дополнительных мерах по развитию сети автомобильных дорог общего пользования в Российской Федерации", в преамбуле которого указано, что развитие и создание сети платных дорог общего пользования возможно в целях повышения качества услуг, предоставляемых пользователям, обеспечения безопасности движения и получения финансовых средств на содержание дорог общего пользования. Постановления Администрации области предусматривают получение дополнительных средств в целях сохранности автомобильных дорог, соединяющих автомобильные переходы с федеральной сетью автомобильных дорог, т.е. собственно платных участков дорог общего пользования.

В кассационной жалобе также отмечается, что соотносить нормативные положения акта Администрации области с положениями международных договоров, которые гарантируют иностранным перевозчикам освобождение от уплаты государственных налогов и сборов недопустимо, поскольку встающее на территории России перед иностранными перевозчиками право выбора автомобильной дороги, ни в коей мере не может считаться ограничением движения через таможенную границу, а вступление в договорные отношения с собственником - уплатой государственного налогового сбора. Это обстоятельство нуждается в оценке суда первой инстанции.

В жалобе имеется ссылка на то, что суду также следовало оценить на соответствие законодательству Постановление Администрации области от 27.02.03 N 72, согласно которому установлен конкретный перечень территориальных дорог, используемых на платной основе. Суд, указав об отсутствии бесплатного альтернативного проезда, не дал оценки всем доводам представителей Администрации области в судебном заседании, о том, что имеются другие альтернативные бесплатные дороги в области.

Сославшись на нарушение п. 1 ст. 7 Закона РФ "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности", суд не учел, что указанная норма федерального закона регулирует отношения по изданию актов органов исполнительной власти, которые имеют властно-направленный характер и не предполагают наличие договорных отношений. В данном случае, акты Администрации области, фактически определяют порядок деятельности уполномоченного собственником органа по оказанию платной услуги и не содержат каких-либо указаний и ответственности пользователей, которые от предоставляемой услуги отказываются, т.е. нет конкуренции между хозяйствующими субъектами. Это обстоятельство также нуждается в уточнении.

Руководствуясь ст. 305 ГПК РСФСР, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Псковского областного суда от 29 августа 2002 года отменить и направить дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

Председательствующий

М.Н. Лаврентьева

Судьи

Т.И. Ерёменко

В.Б. Хаменков