Кассационное определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 10 ноября 2004 г. N 91-Г04-7 Об отказе в признании недействующими пунктов 2, 3, 4, 5 решения Псковского областного Собрания депутатов от 29 июня 1995 г. "О мерах по сохранению культурного наследия г. Пскова" и постановления Псковского областного Собрания депутатов от 30 января 1998 г. N 542 "Об утверждении государственного списка недвижимых памятников истории и культуры, подлежащих охране как памятники местного значения"

Кассационное определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 10 ноября 2004 г. N 91-Г04-7

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего судьи М.Н. Лаврентьевой,

судей Г.В. Макарова, В.Н. Соловьева

рассмотрела в судебном заседании от 10 ноября 2004 года гражданское дело по заявлению Борисова А.Б. о признании противоречащими закону и недействующим с момента принятия п.п. 2, 3, 4 и 5 решения "О мерах по сохранению культурного наследия города Пскова" Псковского областного Собрания депутатов от 29 июня 1995 года и постановления того же органа "Об утверждении государственного списка недвижимых памятников истории и культуры, подлежащих охране как памятники местного значения" от 30 января 1998 года N 542 по кассационной жалобе Борисова А.Б. на решение Псковского областного суда от 30 июля 2004 г., которым постановлено: "Отказать Борисову А.Б. в удовлетворении заявления о признании противоречащими закону и недействующими с момента принятия п.п. 2, 3, 4 и 5 решения "О мерах по сохранению культурного наследия города Пскова" Псковского областного Собрания депутатов от 29 июня 1995 года и постановления того же органа "Об утверждении государственного списка недвижимых памятников истории и культуры, подлежащих охране как памятники местного значения" от 30 января 1998 года N 542".

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Макарова Г.В., объяснения Борисова А.Б. и представителя Администрации Псковской области Игнатьевой И.Б., заключение прокурора Генеральной прокуратуры РФ Засеевой Э.С., полагавшей решение суда оставить без изменения, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Борисов А.Б. обратился в суд с указанным выше заявлением, ссылаясь на то, что оспариваемые им положения этих нормативных актов противоречат законодательству, препятствуют ему и другим гражданам и организациям распоряжаться принадлежащим им на праве собственности земельными участками, а также свободно использовать свое имущество и способности для незапрещенной законом экономической деятельности. Пояснил, что он приобрел в собственность жилой дом с земельным участком N 21 по Узкому переулку в городе Пскове без каких-либо ограничений (обременении) прав на указанный участок. С целью создания нового архитектурного объекта на земельном участке он обратился в Управление строительства и архитектуры города Пскова, которое в свою очередь предписало ему согласовать вопросы проектирования и застройки с ГУК Научно-производственный центр по охране и использованию памятников истории и культуры Псковской области (далее - НПЩ), который со ссылкой на оспариваемое решение от 29 июня 1995 г. (далее - Решение) включило его земельный участок в зону охраны памятников в виде зоны регулирования застройки, отнеся его к памятникам археологии, выдвинув заявителю ряд условий в частности ограничения по высоте постройки (не более 8 метров), выборе строительных материалов, архитектурных решений, необходимости проведения на земельном участке и на трассах, подлежащих прокладке инженерных коммуникаций, археологических исследований (раскопок).

Считает, что Псковское областное Собрание депутатов незаконно отнесло земли города Пскова в административных границах 1994 года к памятнику (объекту) археологии, как это осуществлено в решении (приложение N 2, п. 173) и Постановлении N 542 (приложение N 1), поскольку объекты археологического наследия согласно ст.ст. 3, 4 ФЗ от 25.06.2002 года "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее - ФЗ "Об объектах") относятся к категории объектов культурного наследия федерального значения, а согласно установленного п. 9 ст. 18 указанного Закона порядка, отмеченные объекты включаются в реестр Правительством Российской Федерации по представлению федерального органа охраны объектов культурного наследия; включение в реестр объекта археологического наследия - как объекта культурного наследия федерального значения, также проводится без согласования с органами государственной власти субъекта Российской Федерации; незаконно и с нарушением принципа разделения государственной власти установило (утвердило) проект зон охраны памятников и культуры г. Пскова в административных границах 1994 года без согласования с Министерством культуры России и Всероссийским обществом охраны памятников истории и культуры (далее - ВООПиК). В соответствии с требованиями законодательства об охране, реставрации и использовании памятников истории и культуры Российской Федерации, в частности ст. 34 Закона РСФСР от 15 декабря 1978 года "Об охране и использовании памятников истории и культуры" (далее - Закон РСФСР "Об охране") зоны охраны памятников истории археологии, градостроительства и архитектуры монументального искусства республиканского и местного значения устанавливаются исполнительными комитетами областных Советов народных депутатов по согласованию с указанным выше Министерством и обществом; незаконно утвердило и перечень объектов историко-культурного наследия, поскольку перечень данных объектов надлежало определить Администрации области и она же должна была внести на рассмотрение и утверждение областного Совета предложения об объявлении находящихся на территории области природных и иных объектов, имеющих историческую, экономическую, культурную или иную научную ценность охраняемыми памятниками истории, природы и культуры, что в том числе предусмотрено ст.ст. 7, 8, 18 Закона РСФСР "Об охране".

Кроме того заявитель указывает на незаконность оспариваемых нормативных актов в связи с тем, что они не были опубликованы для всеобщего сведения в газете "Псковская правда" и как это предусмотрено ст. 23 Закона Псковской области от 31 января 1995 года N 2-ОЗ "О Псковском областном Собрании депутатов"; имеет место несоответствие содержания оспариваемых нормативных актов требованиям, какие предъявляются к правовым нормам, принимаемым в государствах - участниках Конвенции о правах человека, поскольку как следует из судебной практики Европейского суда по правам человека (решение от 26 апреля 1979 года по делу "Санди Тайме" против Соединенного Королевства", п. 49) из выражения "предусмотрены законом" вытекают следующие два требования. Во-первых, право должно быть в адекватной мере доступным: граждане должны иметь соответствующую обязательством возможность ориентироваться в том, какие правовые нормы применяются к данному случаю. Во-вторых, норма не может считаться "законом", если она не сформулирована с достаточной степенью точности, позволяющей гражданину сообразовывать с ней свое поведение: он должен иметь возможность - пользуясь при необходимости советами - предвидеть, в разумной применительно к обстоятельствам степени, последствия которые может повлечь за собой данное действие, а в данном случае, решение от 29 июня 1995 г. принято единогласно "с замечаниями и дополнениями" (стр. 11 Протокола 20-ой сессии от 29.06.95 г.); территория памятников археологии (п. 173 Приложения N 2 решения от 29.06.95 года) установлены "в границах улиц согласно представленной справки"; территория памятников археологии местного значения (пункту 1392-1431 Приложения N 1 Постановления N 542 установлены по непонятным для него участкам А, Б, В, Г и т.д.

Поставлен вопрос о проверке оспариваемых нормативных актов на соответствие Конституции РФ, в частности требованиям ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, в связи с тем, что отмеченные акты ограничивают права и свободы человека и гражданина, а подобное ограничение возможно только на основании федерального закона и то в прямо предусмотренных случаях.

По делу постановлено приведенное выше решение.

В кассационной жалобе заявителя указывается о несогласии с решением суда, ставится вопрос о его отмене и принятии по делу нового решения об удовлетворении заявленного требования.

В частности, отмечается необоснованность решения, его вынесение с нарушением и неправильным применением норм материального права. Решение является противоречивым, так как дело рассмотрено по существу, но сделан вывод, что оспариваемыми актами права заявителя не затрагиваются, хотя в этом случае предполагается отказ в принятии заявления. Кроме того, суждение суда об отсутствии нарушения прав заявителя противоречит фактическому обстоятельству, так как ограничивается право собственности заявителя. При признании судом, что перечень недвижимых памятников г. Пскова юридически не установлен, не может являться правильным суждение суда о наличии зон охраны памятников г. Пскова. Вывод суда об отсутствии федерального законодательства, устанавливающего порядок отнесения (включения) объектов культурного наследия к памятникам истории и культуры, не соответствует имеющемуся федеральному законодательству. При неправильном толковании судом сделана ссылка на Закон РФ от 5 марта 1992 г. "О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной Администрации". Без учета фактических обстоятельств судом сделана оценка относительно общедоступности для граждан публикации принятых органом власти решений, а также, установления Псковским областным Собранием депутатов зон охраны недвижимых памятников г. Пскова. При наличии по данному делу необходимости в применении положений Конституции РФ судом этого сделано не было и судом не учтено, что оспариваемые нормативные акты приняты Псковским областным Собранием при отсутствии установленных законодательством процедур принятия таких актов. Решение суда не соответствует принципам международного права судебной практики.

Проверив материалы дела и обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований для ее удовлетворения.

При вынесении решения суд исходил из того, что оспариваемые заявителем акты приняты полномочным на то органом власти в установленном порядке и опубликованы. Они соответствуют законодательству об охране памятников истории и культуры. При этом, судом признано, что Закон РФ "О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной Администрации" от 05.03.1993 года не содержит требований о необходимости согласования в отношении устанавливаемой зоны охраны памятников с Министерством культуры и ВООПиК и считает, что как специальный нормативный правовой акт, закрепляющий компетенцию областного Совета народных депутатов, учитывающего новое политическое, экономическое и социальное положение он имел приоритетное значение. Из имеющихся в деле материалов следует, что еще в 1991 году проект зон охраны памятников истории и культуры г. Пскова обсуждался с участием Центрального Совета ВООПиК, сотрудниками аппарата Министерства культуры РФ. Каких-либо данных о том, что с 1995 года Министерство культуры РФ и ВООПиК выражали свое несогласие с принятым решением у суда также не имеется.

Объекты археологического наследия федерального значения, включаются в реестр, Правительством Российской Федерации по представлению федерального органа охраны объектов культурного наследия, однако, до настоящего времени положение "О едином государственном реестре объектов охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации" Правительством Российской Федерации как это требует п. 4 ст. 15 ФЗ "Об объектах" не утверждено и не действует и на период принятия решения в 1995 году отсутствовало.

Приложение N 2 оспариваемого заявителем и в частности п. 173 носит исключительно информационный характер и никаких правовых последствий его утверждение не влечет, в связи с тем, что в перечень вошли памятники истории и культуры регионального значения, которые в основном уже были взяты на государственный учет, в частности культурный слой г. Пскова как памятник археологии республиканского значения, поставлен на республиканскую охрану еще в соответствии с Постановлением Совета Министров РСФСР N 624 от 04.12.1974 г. Совместным постановлением коллеги и Министерства культуры РСФСР N 12 от 19.02.1990 года, коллегии Госстроя РСФСР N 3 от 28.02.1990 г., президиума Центрального Совета ВООПиК N 12 от 16.02.1990 г. город Псков был включен в перечень исторических населенных мест. Решением же установлены границы территории г. Пскова как исторического населенного места, которые включают и Узкий переулок. Приобретенный Борисовым А.Б. земельный участок находится в зоне регулирования застройки и на резервируемой для археологического исследования территории, в связи с чем требуется соблюдение заявителем соответствующих требований, а ссылка последнего на отсутствие информации по содержанию проекта зон охраны в связи с неопубликованием такового является неубедительной и опровергается представленными документами. Упущение в выписке из кадастрового плана земельного участка заявителя, выразившееся в отсутствии отметки об отнесении земли к особо охраняемым территориям, не имеет принципиального значения по делу как и вопросы относительно Решения по мотиву того, что протокол 20-ой сессии Псковского областного Собрания депутатов от 29 июня 1995 г. оформлен неправильно, а замечания в части изложения п. 173 приложения N 2 касаются документа, который правовых последствий для заявителя не несет.

Земельный участок и строение заявителя в Государственном списке недвижимых памятников истории и культуры не значатся, а следовательно он не вправе оспаривать постановление N 542. Проверка нормативных актов на соответствие Конституции РФ не входит в компетенцию судов общей юрисдикции. Оспоренные нормативные акты не нарушают прав и охраняемых законом интересов заявителя.

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации считает суждение суда и вывод по делу правильными, так как они соответствуют установленным обстоятельствам и требованиям действующего законодательства, которые в решении приведены. Доводы кассационной жалобы по существу являются аналогичными мотивам обращения Борисова А.Б. в суд, которые в полом объеме являлись предметом исследования и оценки суда.

Что касается довода жалобы о противоречии решения суда в части признания, что Постановление N 542 и большинство положений Решения от 29.06.1995 г. не имеют прямого отношения к заявителю и не затрагивают его гражданских прав, а следовательно, в принятии заявления должно было изначально отказать, а в данном случае постановлено решение по существу вопроса, то его нельзя признать обоснованным. Основанием обращения заявителя в суд, наряду с другими обстоятельствами, указывалось нарушение его прав по распоряжению собственностью оспариваемыми актами, как определяющими характер земельных участков и объем полномочий пользования ими, и предметом оспаривания указывались оба вышеуказанных документа, а следовательно, сделанный с учетом оценки конкретных требований заявителя отрицательный для заявителя вывод в целом не может быть признан противоречием решением суда и основанием для его отмены.

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации не может признать обоснованным и указание в кассационной жалобе на несоответствие оспариваемых актов и, как следствие, решения суда принципам международного права, так как, применительно к обстоятельствам данного дела и согласно Европейской Конвенции по правам человека (Дополнительный Протокол к Конвенции о защите прав человека и основных свобод - Париж. 20.03.1952 г. - статья 1) право физического или юридического лица на уважение своей собственности не умаляет права государства обеспечивать выполнение таких законов, какие ему представляются необходимыми для осуществления контроля за использованием собственности в соответствии с общими интересами.

Изучение материалов дела, имея ввиду указанное выше о правильной оценки судом правомерности и полномочности принятия оспариваемых заявителем актов, не дает оснований согласиться с доводом жалобы о неприменении судом положений Конституции РФ и необходимости по делу обращения в Конституционный Суд РФ.

На основании изложенного, руководствуясь ст. 364 ГПК РФ, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Псковского областного суда от 30 июля 2004 г. оставить без изменения, а кассационную жалобу Борисова А.Б. - без удовлетворения.

Председательствующий

М.Н. Лаврентьева

Судьи

Г.В. Макаров

В.Н. Соловьев