Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 3 июля 2008 г. N КА-А40/3280-08 Суд отказал в признании незаконными требований письма федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг, поскольку оспариваемое письмо является ответом на жалобу заявителей, в нем не содержится никаких обязательных требований для заявителей, а оно является разъяснением действующего порядка предоставления информации из реестра акционеров, поэтому оно не может быть расценено ненормативным правовым актом и не может быть признано недействительным в судебном порядке, так как возможность обжалования в судебном порядке содержания ответа на жалобы и обращения граждан и организаций не предусмотрена (извлечение)

Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа
от 3 июля 2008 г. N КА-А40/3280-08
(извлечение)

ГАРАНТ:

Резолютивная часть постановления объявлена 26 июня 2008 г.

По данному делу см. также определение Федерального арбитражного суда Московского округа от 2 июня 2008 г. N КА-А40/3280-08

Т.В.Ф., Т.В.М., Т.Е.Ф. обратились в Арбитражный суд г. Москвы с заявлением (с учетом уточненных требований) о признании незаконными требовании письма ФСФР России от 24 марта 2006 года N 06-ВС-04-4/4011 Т.В.М. о нотариальном заверении подписей доверителей в новых анкетах и о передаче нотариально заверенных копий генеральных доверенностей для получения выписок из реестра, обязании ФСФР России направить регистраторам разъяснения по устранению нарушений прав акционеров при выдаче выписок и внесении изменений в информацию лицевых счетов, обязании ОАО "Независимый регистратор "Реестр-Центр" выдать Т.В.М. по генеральным доверенностям выписки из реестра ОАО "Банк Москвы" в отношении акционеров Т.Е.Ф. и Т.В.Ф. без предоставления нотариально заверенных копий генеральных доверенностей в дела регистратора и новых нотариально заверенных анкет, выплатить компенсацию морального вреда по 20000 рублей в пользу каждого заявителя в общей сумме 60000 рублей, выплатить административный штраф по статье 15.22 КоАП РФ в сумме 240000 рублей за нарушения порядка ведения реестра, невыполнение (ненадлежащее выполнение) законных требований доверенного лица Т.В.М., по статье 13.11 КоАП РФ штраф в сумме 160000 рублей за нарушение установленного порядка использования информации о персональных данных Т.В.М., также взыскать с ОАО "Банк Москвы" компенсацию морального вреда в сумме 3000 рублей в пользу каждого заявителя в общей сумме 9000 рублей, направить в Правительство РФ частное определение о ненадлежащем контроле ФСФР России за соблюдением регистраторами порядка ведения реестров акционеров, невыполнении требовании КоАП РФ при рассмотрении заявления, а также признать незаконным невыполнение ФСФР России статьи 23.47, части 5 статьи 28.1 КоАП РФ - невынесение определения об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении, отсутствие ответа на жалобу о нарушении законодательства на имя руководителя ФСФР России, а также обязать регистратора выполнять другие распоряжения акционеров на основании генеральной доверенности.

Решением Арбитражного суда г. Москвы от 9 ноября 2007 года, оставленным без изменения постановлением Девятого арбитражного апелляционного суда от 13 февраля 2008 года, в удовлетворении заявленных требований отказано.

В кассационной жалобе Т.В.Ф., Т.В.М., Т.Е.Ф. просят отменить решение и постановление, поскольку они приняты незаконно и необоснованно, с нарушением норм материального и процессуального права. Выводы судов не соответствуют фактическим обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательствам.

В отзыве на кассационную жалобу ФСФР России возражала против ее удовлетворения и просила оставить законно принятые судебные акты без изменения.

В судебном заседании представитель Т.В.М. поддержал доводы и требования кассационной жалобы, а представители ФСФР России, ОАО "Независимый регистратор "Реестр-Центр", ОАО "Банк Москвы" возражали против ее удовлетворения.

Т.В.Ф. и Т.Е.Ф., извещенные надлежащим образом о месте и времени рассмотрения дела, в судебное заседание не явились.

Проверив правильность применения арбитражными судами первой и апелляционной инстанций норм материального и процессуального права, обсудив доводы кассационной жалобы и возражения относительно нее, арбитражный суд кассационной инстанции не находит оснований для отмены обжалуемых решения и постановления.

Арбитражные суды установили, что в ФСФР России 24 января 2006 года поступило обращение от Т.В.М. и Т.В.Ф., содержащее сведения о возможном нарушении законодательства Российской Федерации о ценных бумагах со стороны ОАО "Независимый регистратор "Реестр-Центр", в связи с невыдачей выписок из реестра акционеров "Банка Москвы" по генеральным доверенностям заявителей на имя Т.В.М. и другими нарушениями "Положения о ведении реестра владельцев именных ценных бумаг", утвержденного постановлением ФКЦБ России от 2 октября 1997 года N 27 (далее - Положение).

Из заявления следовало, что регистратором в нарушение пунктов 6.1, 7.2, 7.9.4 Положения не были приняты 25 ноября 2005 года распоряжения на предоставление доверителям выписок, поскольку из-за замены паспортов СССР затребованы новые нотариально заверенные анкеты; отсутствует надлежаще оформленная анкета акционера Т.Е.Ф., при этом ответ на претензию, полученную регистратором 20 декабря 2005 года, не получен.

В целях рассмотрения указанного обращения и получения объяснений и подтверждающих их документов ФСФР России направила ОАО "Независимый регистратор "Реестр-Центр" предписание, о чем уведомило заявителей (письмо от 21 февраля 2006 года N 06-ВС-04-4/2449). По результатам рассмотрения представленных ОАО "Независимый регистратор "Реестр-Центр" документов, ФСФР России направила заявителям письмо от 24 марта 2006 года N 06-ВС-04-4/4011, в котором был дан подробный ответ по изложенным в обращении обстоятельствам.

Указанным письмом ФСФР России, рассмотрев документы, представленные ОАО "Независимый регистратор "Реестр-Центр", сообщила, что действия регистратора не противоречат пунктам 3.4.1, 6.1, 7.1, 7.2, 10.2 Положения; заявителю разъяснен порядок оформления документов регистратором.

В ответ на направленную заявителями на имя руководителя ФСФР России жалобу от 25 апреля 2006 года вх. N 06-1407/ж ФСФР России письмом от 14 июня 2006 года N 06-ВС-04/8834 сообщила, что она не поддается прочтению, вместе с тем, по существу обращения подтверждены выводы письма от 24 марта 2006 года.

Полагая, что ответы ФСФР России в отсутствие определения об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении и отношении ОАО "Независимый регистратор "Реестр-Центр" нарушают статьи 13.11, 15.22, часть 5 статьи 28.1 КоАП РФ, в связи с чем бездействием ФСФР России и ОАО "Независимый регистратор "Реестр-Центр", ОАО "Банк Москвы" заявителям нанесен значительный моральный и материальный вред, они обратились в суд за защитой нарушенных прав и законных интересов.

В силу части 1 статьи 198 АПК РФ заинтересованные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суды правомерно исходили из того, что оспариваемыми действиями ФСФР России права и законные интересы заявителей не нарушаются.

Доводы заявителей о неисполнении ФСФР России возложенных на нее законом обязанностей при рассмотрении заявлений и обращений акционеров защищать их права, что повлекло, якобы, невозможность получения информации из реестра по основаниям, не предусмотренным законом, и непринятие требуемых Заявителями мер к регистратору по их Решениям, а также нарушение срока рассмотрения их повторного обращения, несостоятельны.

Согласно Положению о Федеральной службе по финансовым рынкам, утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 года N 317, ФСФР является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по принятию нормативных правовых актов, контролю и надзору в сфере финансовых рынков (за исключением страховой, банковской и аудиторской деятельности) уполномоченным федеральным органом исполнительной власти по рынку ценных бумаг.

Требования к федеральному органу исполнительной власти по рынку ценных бумаг подлежат рассмотрению в порядке производства по делам, вытекающим из административных и иных публичных правоотношений, регулируемых главой 24 АПК РФ.

В соответствии со статьей 13 ГК РФ решения и действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.

Таким образом, для удовлетворения заявления о признании недействительным ненормативного правового акта, незаконными решений и действий (бездействия) федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг необходимо установить в судебном порядке в совокупности оба вышеуказанных условия.

Однако, как правильно посчитали суды, заявители в своем заявлении не указали, каким законам или иным нормативным актам не соответствуют действия (бездействие) ФСФР России и принимаемые ею ненормативные правовые акты, а также, какие права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности заявителей нарушены ФСФР России.

При этом суды пришли к правомерному выводу о том, что ФСФР России не принимала ненормативных правовых актов, решений в отношении заявителей, а также не совершала в отношении них действий (бездействия), не соответствующих закону и нарушающих права и законные интересы заявителей и не возлагала на заявителей каких-либо обязанностей в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Таким образом, вывод судов об отсутствии условий для признания действий ФСФР России по защите прав заявителей незаконными, является обоснованным.

Суды также пришли к правильному выводу об отсутствии оснований для признания недействительным письма ФСФР России от 24 марта 2007 года N 06-ВС-04-4/4011.

Полномочия ФСФР России, как федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг, определены Федеральным законом "О рынке ценных бумаг" и Положением о ФСФР России.

В соответствии с пунктом 10 статьи 42 Закона о рынке ценных бумаг ФСФР России осуществляет контроль за соблюдением эмитентами и профессиональными участниками рынка ценных бумаг требований законодательства Российской Федерации о ценных бумагах (стандартов и требований, утвержденным федеральным органом исполнительной власти по рынку ценных бумаг).

Согласно пункту 7 статьи 44 Закона о рынке ценных бумаг ФСФР России вправе направлять эмитентам и профессиональным участникам рынка ценных бумаг обязательные для исполнения предписания, а также требовать от них предоставление документов, необходимых для решения вопросов, находящихся в компетенции федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг.

Пунктом 4 статьи 44 Закона о рынке ценных бумаг установлено, что федеральный орган исполнительной власти по рынку ценных бумаг обязан предоставлять в течение 30 дней мотивированные ответы на запросы юридических лиц и граждан по вопросам, относящимся к компетенции федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг.

На основании пункта 12.1 Регламента ФСФР России, утвержденного Приказом ФСФР России от 30 марта 2006 года N 06-34/пз-н (далее - Регламент), ФСФР России рассматривает индивидуальные и коллективные предложения, заявления и жалобы граждан и организаций, а также ходатайства в их поддержку по вопросам сферы деятельности ФСФР России, порядка исполнения государственных функций и оказания - государственных услуг, поступающие в письменной форме, в форме электронных сообщений или в форме устного личного обращения к должностному лицу во время приема граждан.

Согласно пункту 12.10 Регламента обращения граждан рассматриваются в течение 30 дней с даты регистрации.

Суды правомерно установили, что обращение от Т.В.М. и Т.В.Ф., содержащее сведения о возможном нарушении законодательства Российской Федерации о ценных бумагах со стороны ОАО "Независимый регистратор "Реестр-Центр" поступило в ФСФР России 24 января 2006 года. В целях всестороннего и объективного рассмотрения указанного обращения и получения объяснений и подтверждающих их документов ФСФР России направила ОАО "Независимый регистратор "Реестр-Центр" предписание, о чем уведомило заявителей (письмо от 21 февраля 2006 года N 06-ВС-04-4/2449), то есть в установленный срок направила промежуточный ответ. По результатам рассмотрения представленных ОАО "Независимый регистратор "Реестр-Центр" документов, ФСФР России направила заявителям письмо от 24 марта 2006 года N 06-ВС-04-4/4011, в котором дала подробный и мотивированный ответ по изложенной в обращении проблеме, а также сообщила, что в действиях ОАО "Независимый регистратор "Реестр-Центр" отсутствуют нарушения.

Письмо ФСФР России, которое заявители просили признать в судебном порядке недействительным, является ответом на жалобу заявителей, в нем не содержится никаких обязательных требований для заявителей, а является разъяснением действующего порядка предоставления информации из реестра, поэтому оно не может быть расценено ненормативным правовым актом и не может быть признано недействительным в судебном порядке, поскольку возможность обжалования в судебном порядке содержания ответа на жалобы и обращения граждан и организаций не предусмотрена ни ГПК РФ, ни АПК РФ.

Довод заявителей относительно невозбуждения ФСФР России дела об административном правонарушении, несостоятелен.

Суды правильно приняли во внимание, что возбуждение и рассмотрение дел об административном правонарушении производится государственными органами в пределах компетенции, установленной КоАП, и является их прерогативой.

Согласно пункту 3 части 1 и части 3 статьи 28.1 КоАП РФ поводами к возбуждению дела об административном правонарушении являются, в частности, сообщения и заявления физических и юридических лиц, а также сообщения в средствах массовой информации, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения. Дело об административном правонарушении может быть возбуждено должностным лицом, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях, только при наличии хотя бы одного из поводов, предусмотренных частью 1 настоящей статьи, и достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения.

Постановление по делу об административном правонарушении согласно пункту 1 статьи 4.5 КоАП РФ не может быть вынесено по истечении двух месяцев со дня совершения административного правонарушения.

Поскольку заявители в своем заявлении от 13 января 2006 года, полученном ФСФР России 24 января 2006 года, указывают на правонарушения совершенные ОАО "Независимый регистратор "Реестр-Центр" 25 ноября 2005 года, то к моменту получения указанного заявления ФСФР России истекли сроки для привлечения ОАО "Независимый регистратор "Реестр-Центр" к административной ответственности.

Кроме того, ФСФР России в письме, направленном по результатам рассмотрения указанного заявления, сообщила Заявителям о том, что состав административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена статьей 15.22 КоАП, в действиях регистратора отсутствует.

К тому же, возможность обжалования действий по невозбуждению дела об административном правонарушении, а также обжалования каких-либо иных действий и решений административного органа лицом, не являющимся лицом привлекаемым к административной ответственности или признанным в установленном порядке потерпевшим, КоАП РФ не предусмотрена.

Требование заявителей о признании незаконным нарушения срока для направления ответа на жалобу от 11 апреля 2006 года, направленную заявителями руководителю ФСФР России о нарушениях законодательства Российской Федерации и прав акционеров, обоснованно признано судами неправомерным.

Как следует из материалов дела, исследованных судами, текст указанной жалобы не поддавался прочтению, однако из общего смысла жалобы можно было полагать, что заявители не согласны с полученным ответом на их заявление от 13 января 2006 года и вновь указывают на нарушения, допущенные ОАО "Независимый регистратор "Реестр-Центр".

Поскольку заявителям на обращение от 13 января 2006 года был направлен полный и мотивированный ответ ФСФР России, то для повторного рассмотрения сведений, изложенных в обращении от 13 января 2006 года и повторенных в жалобе от 11 апреля 2006 года, оснований не имелось, о чем заявителям было сообщено. Кроме того, заявителям сообщалось, что к жалобе от 11 апреля 2006 года не была приложена надлежаще оформленная доверенность на представителя, подписавшего указанную жалобу.

Кроме этого суд кассационной инстанции находит обоснованным и правомерным выводы судов об отказе в удовлетворении заявленных Т.В.Ф., Т.В.М., Т.Е.Ф. требований к ОАО "Независимый регистратор "Реестр-Центр", ОАО "Банк Москвы".

При таких обстоятельствах, обжалуемые решение и постановление, приняты законно и обоснованно, с правильным применением норм материального и процессуального права. Выводы арбитражных судов соответствуют фактическим обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательствам.

Поэтому доводы кассационной жалобы, сводящиеся фактически к повторению утверждений исследованных и правомерно отклоненных арбитражными судами, не могут служить основаниями для отмены обжалуемых решения и постановления, поскольку не свидетельствуют о нарушении судами норм материального и процессуального права.

Руководствуясь ст.ст. 284-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Московского округа постановил:

решение Арбитражного суда г. Москвы от 9 ноября 2007 года и постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 13 февраля 2008 года по делу N А40-37987/07-72-223 оставить без изменения, а кассационную жалобу Т.В.Ф., Т.В.М., Т.Е.Ф. без удовлетворения.