Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 10 января 2003 г. N 61-Г02-7 Поскольку предметом ведения оспариваемого закона субъекта РФ являются отношения по регулированию порядка образования, реорганизации или упразднению муниципальных образований, а также установлению и изменению их границ и наименований, что не противоречит федеральному законодательству, регулирующему вопросы местного самоуправления, в иске о признании недействующими отдельных положений регионального закона отказано

Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 10 января 2003 г. N 61-Г02-7

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

рассмотрела в судебном заседании 10 января 2003 г. гражданское дело по кассационному протесту и.о. прокурора Корякского автономного округа на решение суда Корякского автономного округа от 6 ноября 2002 г. по заявлению и.о. прокурора Корякского автономного округа о признании противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению отдельных положений Закона Корякского автономного округа от 25 декабря 1997 г. (с последующими изменениями и дополнениями) "Об образовании, объединении, преобразовании или упразднении муниципальных образований в Корякском автономном округе, установлении и изменении их границ и наименований".

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Х., объяснения представителя Думы Корякского автономного округа С., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации З., поддержавшей доводы кассационного протеста в части, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Думой Корякского автономного округа 17 декабря 1997 года был принят закон Корякского автономного округа N 28-ОЗ "Об образовании, объединении, преобразовании или упразднении муниципальных образований в Корякском автономном округе, установлении и изменении их границ и наименований" (далее КАО).

В последующем, законами N 74-ОЗ от 26.01.99 г., N 15-ОЗ и N 19-ОЗ от 04.05.01 г., в него были внесены изменения и дополнения.

Согласно п. 1 ст. 4 названного закона КАО право инициативы в образовании, объединении, преобразовании или упразднении муниципальных образований, установлении и изменении их границ и наименований имеют жители муниципальных образований, представительные органы соответствующих муниципальных образований, Дума КАО и Губернатор КАО. Субъекты законодательной инициативы (представительные органы местного самоуправления, Дума КАО и Губернатор) данных вопросов упоминаются в п.п. 2 и 3 ст. 7, абзаце 1 ст. 8, п. 2 ст. 9 данного закона.

Основанием для вынесения вопроса об образовании, объединении, преобразовании или упразднении муниципальных образований, установлении и изменении их границ и наименований на местный референдум или для рассмотрения на собрании (сходе) граждан, на заседании представительного органа муниципального образования, является инициатива жителей муниципальных образований, представительных органов соответствующих муниципальных образований, Думы и Губернатора КАО (п. 2 ст. 4). Здесь же определено, что если такое решение принимает представительный орган местного самоуправления, то он предварительно обязан изучить мнение проживающего населения путем его опроса (через опросные листы), либо выраженного в решениях собраний по месту жительства или трудового коллектива.

Этим же законом определено, что при преобразовании, упразднении, объединении учитывается численность населения, наличие муниципальной собственности, производственный, экономический потенциал, достаточный для нормального существования вновь образуемого муниципального образования (п. 3 ст. 4) и полное либо частичное отсутствие социально-экономических предпосылок для обеспечения федерального и окружных (региональных) минимальных социальных стандартов, влекущих отрицательные тенденции и последствия для населения (п. 5 ст. 7).

Пунктом 4 ст. 4 определено, что при положительном мнении населения, выявленном по результатам референдума, на собрании (сходе) граждан или на заседании представительного органа муниципального образования, инициаторы их проведения, не позднее чем в месячный срок после проведения референдума, собрания (схода) граждан или заседания представительного органа муниципального образования, направляют материалы в Думу КАО.

И.о. прокурора округа обратился в суд с заявлением, в котором просил признать ст. 4 (п.п. 1, 2), ст. 7 (п.п. 2, 3, 5), ст. 8 (абз. 1) и ст. 9 (п. 2) закона КАО "Об образовании, объединении, преобразовании или упразднении муниципальных образований в Корякском автономном округе, установлении и изменении их границ и наименований" N 28-ОЗ (с последующими изменениями и дополнениями в редакции законов N 74-ОЗ от 26.01.99 г., N 15-ОЗ и N 19-ОЗ от 04.05.01 г.) в части инициирования органами государственной власти КАО вопросов об образовании, объединении, преобразовании или упразднении муниципальных образований; ст. 4 (п. 3), ст. 7 (п. 5) в части реорганизации муниципальных образований в КАО в связи с социально-экономическими причинами; ст. 4 (п.п. 2, 4) в части выяснения мнения населения при образовании, объединении, преобразовании или упразднении муниципальных образований путем проведения собраний (сходов), заседаний представительного органа муниципального образования, опроса населения, собраний граждан по месту жительства или трудового коллектива, противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению.

Решением Суда Корякского автономного округа от 6 ноября 2002 г. заявление прокурора удовлетворено частично. Признан противоречащим федеральному законодательству, недействующим и не подлежащим применению п. 3 ст. 4 оспариваемого Закона в части вопроса, касающегося учета наличия муниципальной собственности при преобразовании, упразднении, объединении муниципальных образований. В остальной части заявление оставлено без удовлетворения.

В кассационном протесте прокурора ставится вопрос об отмене решения суда в части отказа в удовлетворении его заявления.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационного протеста, Судебная коллегия оснований для его удовлетворения не находит.

В соответствии со ст. 12, 130 Конституции Российской Федерации местное самоуправление самостоятельно обеспечивает решение населением вопросов местного значения и осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

Согласно п. 11 ст. 5 Федерального закона N 154-ФЗ от 28.08.95 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" органы государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления наделены компетенцией по установлению и изменению порядка образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установлению и изменению их границ и наименований.

Статьей 13 выше названного закона урегулированы отношения по установлению и изменению границ муниципальных образований, которые осуществляются с учетом исторических и иных местных традиций по инициативе населения, органов местного самоуправления, а также органов государственной власти субъекта Российской Федерации (п. 1), в том числе и при образовании, объединении, преобразовании или упразднении муниципальных образований.

В соответствии с п. 3 названной статьи порядок образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установления и изменения их границ определяется законом субъекта Российской Федерации.

Согласно статье 1 Закона КАО "Об образовании, объединении, преобразовании или упразднении муниципальных образований в Корякском автономном округе, установлении и изменении их границ и наименований" предметом его ведения являются отношения по регулированию порядка образования, реорганизации или упразднению муниципальных образований, а также установлению и изменению их границ и наименований.

Проанализировав названные положения федерального законодательства, суд пришел к правильному выводу о том, что им предусмотрена возможность инициирования вопросов установления и изменения границ, в том числе и при образовании, объединении, преобразовании или упразднении муниципального образования, помимо населения и органов местного самоуправления, также органами государственной власти субъекта Российской Федерации, что и отражено в п.п. 1 и 2 ст. 4 (общей), ст.ст. 7 и 9 оспариваемого Закона.

Положения ст. 9 (п. 2), выше названного закона, предусматривающей право Думы КАО принимать решение в форме закона об упразднении муниципального образования по собственной инициативе либо по инициативе Губернатора округа, как правильно указал суд, также полностью согласуются с требованиями ст. 5 и 13 Федерального закона N 154-ФЗ от 28.08.95 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", где законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта Российской Федерации предоставлено право законом устанавливать административно-территориальное устройство субъекта Российской Федерации и порядок его изменения, а, также, урегулированы отношения по установлению и изменению границ муниципальных образований.

Более того, такое решение принимается только в случае отсутствия проживающего в нем населения. Т.е. инициатива жителей и представительных органов местного самоуправления исключается ввиду отсутствия в муниципальном образовании населения, в связи с чем она и исходит от органов государственной власти.

Согласно ч. 2 ст. 130 Конституции Российской Федерации местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные органы местного самоуправления.

Главой 4 Федерального закона N 154-ФЗ от 28.08.95 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определены, наряду с указанными выше референдумом и выборами и другие формы прямого волеизъявления граждан: собрание (сход) граждан, народная правотворческая инициатива граждан, обращение граждан в органы местного самоуправления.

Статья 3 п. 2 Европейской Хартии местного самоуправления (вступила в силу для России 01.09.98 г.) не исключает обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан, если это допускается законом.

Законом КАО "Об образовании, объединении, преобразовании или упразднении муниципальных образований в Корякском автономном округе, установлении и изменении их границ и наименований" статьей 4 (п. 2, 4) определено, что вопросы об образовании, объединении, преобразовании или упразднении муниципальных образований в КАО, установлении и изменении их границ и наименований должны быть вынесены на местный референдум или для рассмотрения на собрании (сходе) граждан, на заседание представительного органа муниципального образования, а в случае принятия такого решения представительным органом местного самоуправления, мнение населения обязательно предварительно должно быть изучено путем опроса (через опросные листы) или выраженного в решениях собраний по месту жительства или трудового коллектива.

В этой же статье установлена гарантия учета мнения населения, в том числе и представительным органом местного самоуправления, согласие должно быть дано более 50 процентов граждан, обладающих избирательным правом.

В соответствии со ст. 3 п. 1 закона КАО "Об организации территориального общественного самоуправления населения Корякского автономного округа" N 34-ОЗ житель, проживающий на соответствующей территории, достигшей 18-летнего возраста, имеет право принимать участие в непосредственном решении вопросов, затрагивающих интересы населения, в том числе через территориальные собрания (ст. 5 указанного закона).

Кроме того, в соответствии со ст. 6 окружного закона "О собраниях (сходах) граждан в Корякском автономном округе" к полномочиям собрания (схода) отнесено принятие обращений и направление их в государственные и общественные органы, органы местного самоуправления.

Указанное согласуется и с положениями Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 24.01.1997 г. N 1-П по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17.04.96 года в той части, что наиболее адекватной формой учета мнения населения является референдум, который, во всяком случае, должен быть проведен по требованию населения в соответствии с действующим законодательством и уставом муниципального образования. При этом не исключается возможность иных форм учета мнения населения.

Таким образом, суд пришел к правильному выводу о том, что пункты 2 и 4 оспариваемого Закона не противоречат федеральному законодательству.

Что касается доводов прокурора об установлении запрета на реализацию прав местного самоуправления п. 3 ст. 4 и п. 5 ст. 7 закона КАО "Об образовании, объединении, преобразовании или упразднении муниципальных образований в Корякском автономном округе, установлении и изменении их границ и наименований", так как они содержат ссылки на необходимость в муниципальном образовании соответствующих социально-экономических предпосылок для развития муниципального образования, что противоречит, по его мнению, требованиям п. 3 ст. 6, ст.ст. 37, 43 и 61 Федерального закона N 154-ФЗ от 28.08.95 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", то таких запретов оспариваемые нормы окружного закона, как правильно указал суд, не содержат, а доказательств обратного прокурором не представлено, как и не обоснованы им утверждения о противоречии нормам федерального законодательства.

Пункт 3 ст. 4 окружного закона определяет обстоятельства, которые могут учитываться при преобразовании, упразднении, объединении муниципальных образований, а п. 5 ст. 7 этого же закона указывает, что может служить обоснованием для реорганизации муниципальных образований, в том числе и полное либо частичное отсутствие социально-экономических предпосылок обеспечения федерального и окружных (региональных) минимальных социальных стандартов, влекущих отрицательные тенденции и последствия для населения.

Следовательно, суд правильно указал на отсутствие противоречия п. 3 ст. 4, статьям 6, 37, 43, 61 названного Федерального закона за исключением положения касающегося наличия муниципальной собственности при преобразовании, объединении, упразднении муниципальных образований.

Судебная коллегия исходит также из того, что согласно ст. 3 Европейской хартии местного самоуправления должно обеспечивать реальную способность органов местного самоуправления, регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ими.

Очевидно, что при преобразовании, объединении, упразднении муниципальных образований подлежат учету различные факторы, в том числе могут учитываться и те, которые установлены в оспариваемом Законе.

Что касается ссылки прокурора на Определение судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации по делу о признании противоречащим Федеральному законодательству закона Магаданской области от 26 декабря 2001 года N 214-ОЗ "Об упразднении муниципальных образований, не являющихся внутригородскими, расположенных в границах муниципального образования, "город Магадан", то она правильно признана несостоятельной. Как следует из определения судебной коллегии Верховного Суда РФ, закона Магаданской области, которым были бы установлены порядок упразднения муниципальных образований области и гарантии учета мнения населения при решении вопросов изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, не было принято.

Ссылка в кассационном протесте на ряд постановлений Конституционного Суда РФ, в частности, от 24.01.97 N 1-П, от 02.11.00 N 236-О, от 02.04.02 N 7-П, от 07.06.00 N 10-П не свидетельствует о незаконности решения суда, поскольку предметом рассмотрения в Конституционном Суде РФ были иные правоотношения.

Доводы кассационного протеста прокурора по существу сводятся к неправильному применению судом норм материального права, с чем нельзя согласиться по указанным выше основаниям.

Нарушения судом норм материального права, в том числе и тех, на которые имеются ссылки в кассационном протесте прокурора, судом не допущено.

Руководствуясь ст.ст. 305, 311 ГПК РСФСР, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Суда Корякского автономного округа от 6 ноября 2002 г. оставить без изменения, а кассационный протест и.о. прокурора Корякского автономного округа - без удовлетворения.