Рекомендации по проведению мониторинга действия закона (Ю.А. Тихомиров, "Законодательство и экономика", N 6, июнь 2008 г.)

Рекомендации по проведению мониторинга действия закона

Цель рекомендаций

Правовой мониторинг представляет собой структурно-информационный комплекс для наблюдения, анализа и корректировки механизма правового регулирования. Этот комплекс служит реализации долгосрочных, среднесрочных и краткосрочных программ социально-экономического развития и эффективному воздействию права на ход общественных процессов.

Предлагаемые рекомендации содержат положения о порядке реализации закона и подзаконных актов, о способах оценки эффективности деятельности государственных органов и служащих, организаций. Они рассчитаны на широкий круг пользователей и могут использоваться в практической и научно-аналитической работе.

Общие и специальные источники информации для оценки действия законов и подзаконных актов

Необходимо использовать:

а) доклады Совета Федерации о состоянии и развитии законодательства;

б) доклады о состоянии законодательства субъектов Федерации;

в) доклады о выполнении показателей деятельности Правительства РФ и федеральных и региональных органов исполнительной власти;

г) отчеты и информации государственных органов о выполнении законов;

д) данные государственной статистики;

е) функциональные информационно-аналитические материалы МВД, Генеральной прокуратуры, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, Счетной палаты, контрольно-надзорных органов;

ж) рекомендации научных учреждений;

з) обобщенные данные социологических опросов, итогов рассмотрения жалоб, обращений граждан, публикации в СМИ;

и) систематический сбор и обобщение оперативной информации применительно к правовым ситуациям;

к) обобщенные данные судебной статистики, публикуемые в "Вестнике Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации", "Бюллетене Верховного Суда Российской Федерации", "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации". Информация о деятельности судов общей юрисдикции доступна с помощью автоматизированных систем и баз данных.

Требуется проводить анализ судебных исков в адрес органа и его реакции на удовлетворенные иски, анализ собственных исков к другим органам (организациям) и реакции на них. Это позволит предотвращать возможные управленческие риски с неизбежным судебным контролем.

Механизм реализации закона

Для обеспечения реализации закона необходимо использовать комплекс средств - организационных, функциональных, юридических, социально-психологических и материально-финансовых. Недооценка их снижает эффективность закона.

Социально-психологические средства включают достоверную правовую информацию, понимание цели закона, знание норм закона, установку действовать в соответствии с законом, мотивацию правомерных действий.

Организационные средства - изменение структуры органа, организации, штатного расписания, повышение квалификации кадров, совершенствование связей структурных подразделений, взаимоотношений с другими органами (организациями), разработку планов реализации закона.

Функциональные средства - уточнение состава функций органа, их распределение, объем и характер полномочий, использование норм закона как способа решения задач.

Юридические средства включают:

а) правильный выбор закона и норм, относящихся к решению задачи или рассматриваемому вопросу;

б) изменение и отмену подзаконных актов;

в) соблюдение пределов принятия ведомственных актов;

г) обеспечение условий принятия локальных актов;

д) определение оснований выбора вариантов правомерных действий;

е) последовательную реализацию статусов юридических лиц и граждан;

ж) использование административных регламентов и иных процедур.

Материально-финансовые средства включают выделение финансовых средств, целевое бюджетное финансирование, привлечение иных средств, правильное использование государственного и муниципального имущества.

Позитивные показатели действия закона

К таковым можно отнести:

а) использование норм закона для определения статуса органа и разработки Положения, планов и программ, административных регламентов;

б) использование норм закона для установления статусов государственных и муниципальных служащих и разработки трудовых контрактов, определения пределов служебного усмотрения, оценки уровня квалификации служащих при вступлении в должность и аттестации;

в) использование норм закона для обеспечения участия граждан и общественных объединений в обсуждении проектов решений, контроле и т.п.;

г) использование норм закона для подготовки и принятия подзаконных актов в пределах компетенции;

д) использование норм закона как оснований совершения юридических действий.

Принятие и реализация подзаконных актов

Реализация подзаконных актов означает:

а) строгое соблюдение норм закона и принятие актов в соответствии с его целями и содержанием, конкретными предписаниями, по собственной инициативе в пределах компетенции, по поручению вышестоящих органов, по обращениям граждан и организаций, по материалам контроля и правового мониторинга;

б) содействие принятию правомерных локальных актов;

в) строгую подзаконность оперативных указаний, распоряжений и устных решений;

г) подготовку, оформление и использование юридических документов (финансовых, аналитических и расчетных материалов, отчетов и т.п.);

д) совершение управленческих и иных действий в соответствии с компетенцией (совещания, заседания, выезды на места, координация, проверки, финансовые операции и т.п.);

е) обеспечение условий деятельности подведомственных и иных организаций (учреждений) по оказанию публичных услуг;

ж) заключение и выполнение соглашений с бизнес-структурами;

з) предоставление публичной информации о деятельности и доступ к ней;

к) реагирование на внешние правовые акты (в т.ч. прокурорские и судебные решения) и материалы общественных институтов.

Нарушения закона и иных правовых актов

Типология нарушений законности включает:

а) несоблюдение компетенции органа, организации;

б) вмешательство в сферу деятельности другого органа, организации;

в) искажение смысла норм закона, акта;

г) неправомерные решения, действия;

д) не использование прав, бездействие;

е) технико-юридические ошибки;

и) необоснованность решений, действий.

Следует учитывать юридические ошибки, способствующие коррупционным нарушениям:

а) расширительное толкование компетенции органа;

б) смешение разных правовых понятий - компетенция, права, обязанности, полномочия, задачи, функции органа;

в) отсутствие связи между правами органа и его обязанностями;

г) нарушения связи между правами и обязанностями взаимосвязанных органов в ходе выполнения общих функций;

д) неиспользование процедур взаимодействия органов друг с другом;

е) предоставление органу чрезмерно широких возможностей правотворчества;

ж) увлечение общими формулировками об ответственности органа и его руководителя;

з) преувеличенные требования к клиенту вопреки нормам закона;

и) широкие дискреционные нормы;

к) злоупотребление бланкетно-отсылочными нормами как коррупциогенный фактор.

Необходимо одновременно выявлять неформальные противоречивые регуляторы:

а) возникновение ошибочных субъективных образов права и взглядов на содержание статусов органов и организаций, их компетенции, противоположных оценок содержания законов;

б) негативное отношение к исполнению правовых актов;

в) подмена целей правовых актов и совершение действий при соблюдении их легальной формы для выражения сугубо частных или групповых интересов вопреки юридико-публичному интересу;

г) произвольные юридические рокировки, когда вместо правовых актов, которые надлежит принять в соответствии с законом, оформляются неправовые документы (протоколы, расписки, произвольные виды соглашений);

д) противоправное использование неправовых, асоциальных норм групповой морали, обычаев и т.п.

Правовой механизм управления по результатам

Нужно реализовать постановления Правительства РФ от 22 мая 2004 г. "О мерах по повышению результативности бюджетных расходов" (в ред. от 23 декабря 2004 г.), от 27 апреля 2005 г. "Об утверждении Положения о разработке Сводного доклада "О результатах и основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации на 2006-2008 годы", от 14 ноября 2007 г. "Об утверждении Положения о Правительственной Комиссии по оценке результативности деятельности федеральных и региональных органов исполнительной власти", Указ Президента РФ от 28 июня 2007 г. "Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации", другие правовые акты.

Для установления "правовой составляющей" механизма управления по результатам необходимо определить связи и зависимости между правовым опосредованием элементов управления и влиянием его качества на эффективность управленческой, экономической и социальной деятельности. Имеются в виду исходные статусные позиции субъектов управления, содержание правовых целей и задач, набор типичных юридико-управленческих действий, системы мониторинга, контроля и их оценки, правовые аспекты конечных результатов деятельности и их юридические последствия.

Первый блок охватывает императивные условия, соблюдение которых служит обеспечению "старта" управленческой деятельности. К таковым относятся:

а) правильное определение статуса органов исполнительной власти в статутных законах и положениях, в отраслевых законах;

б) четкое регулирование компетенции органов, включающей содержательные функции и полномочия;

в) введение системы административных процедур в виде административных и иных регламентов, установление стандартов и "правил" деятельности.

Второй блок - определение стратегических целей и тактических задач, он отражает как потенциал органов, так и противоречия познавательного процесса.

С юридической точки зрения предстоит установить корреляцию содержательных целей с правовыми средствами их признания и нормативного закрепления. Иерархия целей "выводится" из иерархии директивных и иных правовых актов, соотносимых между собой. Это позволяет увязывать стратегические цели, тактические задачи и подзадачи в соответствующих правовых актах и избегать их дублирования и смешения.

Целевые показатели должны всегда иметь источником статусные и компетенционные нормы. Неизбежны перемены задач и способов их решения, что требует корректировки правовых форм закрепления задач. Но и последние служат стабильным ориентиром, не допускающим беспрерывных изменений задач, стратегий и курсов действий.

Третий блок включает цепь последовательно совершаемых действий исполнительных органов. Весьма условно можно расчленить функции и непрерывную управленческую деятельность на виды действий:

а) составление и реализация оргпланов;

б) принятие и реализация целевых комплексных программ;

в) участие в подготовке проектов законов и иных правовых актов;

г) реализация законов;

д) принятие собственных правовых актов;

е) подготовка и использование документов;

и) инструктирование и обучение кадров;

з) координация;

и) анализ;

к) расчеты;

л) обработка информации;

м) нормирование;

н) контроль и проверка;

о) финансовые и материальные операции;

п) обеспечение технологических требований.

В свою очередь, названные действия могут быть разделены на операции. В любом случае действия и операции имеют юридический характер, поскольку признаны, удостоверены и подтверждены силой конституционных, законодательных и иных норм, "привязаны" к правам и обязанностям субъектов. Они порождают позитивные или негативные юридические последствия.

Четвертый блок - мониторинг реальной деятельности органов исполнительной власти. В данном случае рекомендуется:

а) сопоставление объема бюджетного финансирования и реальных расходов, в том числе использования средств в рамках целевых программ, изучение иных финансовых источников;

б) сопоставление мероприятий, предусмотренных в планах (программах) работы органов с реально осуществленными мерами (акты, проверки, совещания, инструкции и т.д.);

в) проведение анализа видов, оснований и содержания материально-финансовых, организационных и технических действий;

г) проведение анализа содержания и видов правовых актов, принятых в рамках функций органа или решаемых им комплексных задач;

д) изучение потоков документов ("входящих" и "исходящих") в рамках функций органа, выявление излишних как административных барьеров;

е) определение видов деятельности, осуществляемой в соответствии с административными регламентами (процедурами) и вне них;

ж) фиксирование динамики протестов прокуроров, иных надзорно-контрольных органов, исков в суды по поводу решений органа (оспоренные, признанные недействительными, измененные);

з) анализ соглашений и иных форм сотрудничества органов с бизнес-структурами.

Анализ деятельности государственного служащего рекомендуется проводить в соответствии с Федеральным законом "О государственной гражданской службе" по показателям:

б) качество подготовки проектов правовых актов;

в) качество подготовки специальных документов;

г) исполнительность;

д) инициативность и способность предлагать и решать новые задачи;

е) открытость и демократичность стиля деятельности;

ж) наличие (отсутствие) правонарушений в работе и взысканий;

з) выявление случаев конфликта интересов и коррупционных проявлений;

и) сопоставление фактических действий с должностным регламентом, планами работы подразделения и поручениями.

Анализ работы служащего проводится периодически - за отчетный период, в связи с конкретными ситуациями, накануне аттестаций и конкурсов. Итоги мониторинга могут быть выражены в мерах поощрений и взысканий, в решении карьерных вопросов, в корректировке объемов работы и регламентов.

Пятый блок - проведение анализа и самоанализа деятельности государственных и муниципальных предприятий и учреждений. Речь идет об оценке соответствия их локальных актов и юридических действий законодательству и уставу. Анализ программно-плановых показателей и реальных социально-экономических показателей деятельности по производству продукции, товаров, работ и оказанию услуг позволит определить эффективность деятельности предприятий и учреждений. Периодическая оценка дает возможность принимать юридические меры - менять программы работ, структуру организации, увеличить объем НИР и НИОКР, провести перестановки кадров и повышение их квалификации и т.п.

Эффективность закона

Эффективность закона можно определять как по собственно юридическим, так и по показателям и индикаторам фактической деятельности в сфере действия закона. В первом случае норма закона анализируется:

а) по позитивным показателям ее реализации;

б) по негативным показателям (нарушений, отклонений);

в) путем оценки соответствующей информации.

Например, для нормы об обязанности принять решение позитивными показателями будут: "знание", "решение в срок", "акты во исполнение" и т.п.

Негативными показателями служат: "принятие некоторых решений", "количество опротестованных, оспоренных решений", "с опозданием", "непринятие" и т.п. Информация для этого - материалы проверок, рассмотрение обращений, опросы и т.п.

Оценка эффективности закона

Определение эффективности закона проводится как по собственно юридическим, так и по индикаторам фактической деятельности. Это позволяет установить фактические результаты деятельности органа, организации (в том числе в отрасли, сфере), соотношение (влияние) принятых и реализованных правовых актов, совершенных юридических действий с плановыми и фактическими показателями деятельности органа, организации.

Речь идет о выявлении корреляции между реальными изменениями в отрасли (сфере) и деятельности подведомственных государственных и муниципальных предприятий, учреждений, решениями и действиями органов. Критерием служит мера выполнения показателей деятельности, установленных на уровне отрасли, органов и подведомственных организаций.

В ходе проведения мониторинга необходимо выявлять объективные факторы, позитивно или негативно влияющие на конечные результаты деятельности органов. К ним относятся изменения государственного курса в разных сферах, перестройки системы органов, техногенные и природные катастрофы, финансово-экономические "провалы", социально-политические конфликтные ситуации. Выделение таких факторов позволит более точно оценить "вклад" органов в достижение конечных результатов в экономической, социальной и иных сферах.

Юридико-оценочный блок мониторинга включает деятельность специальных служб и работников в сфере мониторинга, всех субъектов права, сбор и анализ индикативной информации, проведение оперативных акций (публичные слушания, отчеты, использование сайтов и др.), подготовку аналитических докладов и рекомендаций и использование их соответствующими органами публичной власти, организациями и учреждениями, бизнес-структурами.

На этой основе могут быть необходимы, во-первых, изменения юридических характеристик целей и компетенции органов; во-вторых, меры ответственности к виновным лицам и меры поощрения за успешное решение нормативных задач; в-третьих, улучшения отношений с партнерами - органами и организациями; в-четвертых, корректировка ресурсного обеспечения с объемом функций; в-пятых, изменение или уменьшение объема и средств выполняемых функций, либо отказа от них, в-шестых, изменение механизма правового регулирования (уровни принятия решений, методы, виды актов и т.п.).

Таков цикл действия закона, измеряемый с помощью правового мониторинга.

Ю.А. Тихомиров,

доктор юридических наук, профессор,

Заслуженный деятель науки РФ,

первый заместитель директора

Института законодательства и сравнительного

правоведения, заместитель руководителя Центра

мониторинга права при Совете Федерации

"Законодательство и экономика", N 6, июнь 2008 г.