Новые финансовые технологии (О.И. Тимофеева, "Финансы", N 5, май 2008 г.)

Новые финансовые технологии

В последние годы в Российской Федерации идет планомерный процесс реформирования системы государственных и муниципальных финансов. С использованием информационных технологий реализован комплекс серьезнейших задач, связанных с организацией бюджетного процесса, в частности, внедрены казначейские технологии исполнения бюджета. Сегодня созданы необходимые предпосылки для перехода на качественно более высокий уровень управления общественными финансами:

- дальнейшее удлинение горизонта бюджетного планирования - до 10-15 лет;

- повышение эффективности бюджетных расходов с точки зрения обоснованности целей и соизмерения целей с достигнутыми результатами;

- переход на современные принципы осуществления государственных капитальных вложений;

- совершенствование механизма, стимулирующего повышение качества бюджетных услуг и эффективность бюджетных расходов;

- повышение качества финансового менеджмента в бюджетном секторе.

Для реализации этих возможностей необходимы преобразования в сфере управления региональными и муниципальными финансами в части:

- внедрения механизмов бюджетного планирования и финансирования на основе государственных (муниципальных) заданий на оказание государственных (муниципальных) услуг;

- расширения методов программно-целевого планирования;

- упорядочения планирования и осуществления бюджетных инвестиций.

Необходимость этих преобразований обусловлена следующими причинами.

Увеличение объемов информации в связи с увеличением периода действия бюджета с одного года до трех лет, внедрением финансового планирования на среднесрочную и долгосрочную (10-15 лет) перспективу. Это влечет за собой внедрение механизмов бюджетирования, ориентированного на результат. Теперь работать нужно с целями, задачами, показателями эффективности и результативности, расходными обязательствами, государственными или муниципальными заданиями, другими элементами бюджетного процесса.

В связи с повышением самостоятельности и ответственности распорядителей бюджетных средств в процесс вовлекается гораздо большее количество участников. Актуальной задачей становится создание единого методического и информационного пространства между всеми участниками бюджетного процесса. Возникает потребность в инструментах для сбора и обмена информацией между ними. Требуется упрощение процедуры взаимодействия главных распорядителей бюджетных средств с финансовым органом.

То есть, становится невозможной не только "ручная" обработка информации, но и использование локальных, слабо связанных между собой, информационных решений. Сегодня требуются уже не отдельные решения, а комплекс программных и технологических средств, мощная информационная система, которая позволит решать задачи по автоматизации процессов стратегического и оперативного планирования, учета, бюджетирования, мониторинга и контроля.

Преимущества комплексного подхода заключаются в поддержке полного цикла или всех этапов управления.

1 этап - разработка стратегии. Цель первого этапа - выделение целевых показателей и планирование их количественных значений.

2 этап - планирование. На втором этапе разрабатываются тактические планы для достижения поставленных стратегических целей. Ориентирами для разработки тактических (или оперативных) планов становятся количественные значения целевых показателей. Основным инструментом оперативного планирования является бюджет.

3 этап - мониторинг и контроль исполнения. Третий этап в управленческом цикле: мониторинг и контроль исполнения бюджета и достигнутых целевых значений показателей.

4 этап - анализ и регулирование. На заключительном этапе стратегические планы корректируются в соответствии с реальными условиями. В итоге цикл управления - между выбранной стратегией и ее практической реализацией - замыкается.

С помощью информационной системы может быть создана целостная инфраструктура для поддержки согласованного стратегического и тактического управления на основе единой модели данных. В этом принципиальное отличие комплексного подхода систем автоматизации управления от изолированного решения отдельных управленческих задач.

Комплексная информационная система может выступить одним из инструментов для формирования новой системы государственного управления. Ведь именно технологии и механизмы управления общественными финансами сегодня становятся основой для построения новой системы государственного управления, поскольку они меняют философию управления, вводят новые качественные принципы и подходы. Это уже масштабное явление, которое выходит за рамки задач финансовых органов.

Проводимые в настоящее время реформы (бюджетная, административная, местного самоуправления, здравоохранения, образования, жилищно-коммунального хозяйства и т.д.) предполагают необходимость координации работы и обеспечение согласованности действий между ведомствам, между исполнительной и законодательной властью, между региональной властью и органами местного самоуправления, установление взаимодействия с общественностью.

При построении систем типа "Электронное правительство" возникают задачи объединения и налаживания взаимосвязей на уровне данных и информационных систем. Одним из основных факторов повышения конкурентоспособности территории становится эффективная система управления общественными финансами. Осуществить переход к такой системе возможно за счет реинжиниринга существующего бюджетного процесса, то есть выявления устаревших процедур и замены их новыми технологиями управления.

В структурах исполнительной власти часто работа организована в виде последовательности не связанных друг с другом задач и сложных механизмов контроля за ходом их реализации. При этом неизбежны ошибки и задержки. Размываются границы ответственности. Никто не видит ситуацию в целом достаточно хорошо для того, чтобы оперативно реагировать на происходящие изменения.

В условиях доступности информации отдельные подразделения или лица могут сделать намного больше самостоятельно. Существует возможность реорганизовать процессы так, чтобы люди, у которых существует потребность в результате процесса, могли исполнить его сами. Когда процесс исполняется людьми, зависящими от его результатов, практически нет необходимости руководить процессом.

Можно воспользоваться базами данных, телекоммуникационными сетями и стандартными системами обработки информации, чтобы совместить выгоды масштаба и координации (которые дает централизация) с выгодами гибкости и качества обслуживания потребителей (которые дает децентрализация).

Информационная технология позволяет зафиксировать и обработать данные, а экспертные системы способны до некоторой степени предоставить знания, необходимые людям для принятия решений. Тем самым точка принятия решения перемещается туда, где делается работа, и контроль встраивается в процесс. Информационная система подсказывает, как необходимо действовать, тем самым позволяя избежать многих ошибок.

В результате повышается технологичность управления, снижается трудоемкость, обеспечивается автоматизированная поддержка процедур и методологии управления, повышается оперативность работы и качество управления.

В сфере управления общественными финансами изменились технологии (среднесрочное бюджетирование, ориентированное на результат, вместо финансирования бюджетной сети). Иные требования предъявляются к персоналу. Провозглашены иные цели бюджетной политики (эффективность и результативность бюджетных расходов). В этих условиях технологии работы тоже должны измениться.

Известны два подхода к автоматизации: на основе предварительного реинжиниринга и на основе поэтапного реинжиниринга и разработки прототипов.

Первый подход предусматривает все заранее продумать и запроектировать, а потом сразу внедрить. Причем с существенными изменениями процессов и технологий работы исполнителей. Это возможно, когда все заранее известно. Недостатки такого подхода заключаются в следующем: проект долго делается до начала внедрения; велика вероятность ошибок при проектировании; за время выполнения проекта многое меняется во внешней среде; очень трудно внедрять "все" и "сразу". История познавательной деятельности человечества показывает, что становление нового неизбежно сопровождается ошибками, неправильными логическими построениями и ложными теориями.

Второй подход - более плавный. На пером этапе улучшается доступ к данным и структурируются вычисления без реорганизации основных процессов и функций. Создается иллюзия информационной системы "как большого арифмометра". Второй этап - постепенное изменение процессов на базе получения эффектов от автоматизации. Третий этап - понимание того, что на базе информационной системы можно достичь существенного прогресса в развитии технологии - реинжиниринг "де-факто". При этом информационная система развивается вместе с процессом ее внедрения. Трудность заключается в том, что в процессе "врастания" системы в объект возможны ее значительные переработки. При этом через механизм деятельного участия специалистов в решении того или иного вопроса возможно формирование зоны ответственности. Общеизвестно, что "своим" люди считают не только то, что является их непосредственной собственностью; в социальном смысле "освоение" - это включение в собственную систему деятельности. То, к чему человек хотя бы однажды приложил свои силы, автоматически становится его личным делом, становится тем, за что он несет ответственность. И это очень важно, поскольку реинжиниринг вызывает к жизни множество изменений, не только в бизнес-процессе. Обязанности работников, организационные структуры, системы управления - все, что связано с процессом, должно быть реорганизовано взаимоувязанным образом.

Принимая во внимание инерцию старых процессов и структур, трудности исполнения плана реинжиниринга вряд ли можно преувеличить. Вместе с тем, трудно преувеличить и возможности. Оптимизация существующих бизнес-процессов, создание процедур, правил, регламентов работ и взаимодействия позволяют организовать управление общественными финансами на новом качественном уровне. Это шанс двигаться вперед быстрее, лучше, дешевле. Возможности информационных технологий для реализации такого подхода уже достаточно велики и быстро расширяются. С их помощью можно обеспечить качество и надежность, которые становятся необходимыми атрибутами в управлении.

На создании современных информационных технологий для государственного сектора в сфере общественных финансов специализируется "Центр информационных и финансовых технологий" (ЦИФТ). Собственная разработка компании - это Система анализа и планирования финансов региона или программный комплекс "Сапфир" (ПК "Сапфир"), который представляет из себя:

- программную платформу, позволяющую реализовать широкий спектр технологий управления;

- набор функциональных компонент, составляющих "линейку" продуктов, предназначенных для решения управленческих задач финансовых органов и главных распорядителей бюджетных средств;

- методы, средства и технологии адаптации и внедрения выбранного набора функциональных компонент к условиям конкретного заказчика.

При выполнении заказов отправной точкой для компании "ЦИФТ" являются назревшие проблемы заказчика, его готовность к тем или иным нововведениям. Выбор по глубине автоматизации, по составу и объему работ остается за заказчиком. Тем самым созданы условия для поэтапного реинжиниринга и постепенного наращивания функционала.

Система помогает связать воедино разрозненные этапы бюджетного процесса. Основой для такого объединения служит электронное хранилище данных, позволяющее хранить большие объемы информации за разные временные периоды, сравнивать данные за разные временные периоды в сопоставимом виде с учетом изменений классификации (для этого используется механизм эволюции), поддерживать данные в непротиворечивом состоянии (элементы контроля встраиваются в систему). Самые подробные сведения за много лет разложены "по полочкам" так, чтобы в любой момент, задав параметры поиска, можно было извлечь нужные сведения в нужном виде. При этом в хранилище неограниченно можно вводить данные из любых источников (новые данные), они автоматически конвертируются и попадают на "свое место", откуда их, опять же, можно удобно и быстро извлечь.

Система предоставляет широкие возможности для сбора данных. Возможно осуществлять настройку форм для сбора данных, заполнять и отправлять данные, встраивать в систему средства контроля ввода данных и осуществлять проверку данных при приеме, загружать данные в общее хранилище. Из набора инструментов для каждой конкретной задачи выбирается наиболее подходящий, с учетом специфики собираемой информации, каналов связи, программного обеспечения участников.

Система предоставляет возможность распределенной работы с географически удаленными объектами, например, с муниципальными образованиями или главными распорядителями бюджетных средств. При этом используется единое информационное и методическое пространство и обеспечивается возможность для индивидуальных настроек участников распределенной системы.

Поддержка работы участников бюджетного процесса различных уровней в едином информационном пространстве осуществляется посредством обмена данными.

При этом обеспечивается унификация нормативно-справочной информации, унификация бизнес-процессов (правил и форм) сбора данных, оптимизация процесса внесения изменений в бюджет или реестр посредством электронного обмена заявками в процессе их сбора, рассмотрения и утверждения на различных уровнях.

Система встраивается в действующую организацию бюджетного процесса путем использования данных, которые содержатся в функционирующих в финансовом органе системах казначейского исполнения, бюджетной отчетности и прочих. Система использует данные, поступающие из внешних систем, таких как: информационный ресурс налоговой службы, данные администраторов поступлений о налоговой базе, статистические данные, иные структурированные данные. Вся информация, хранящаяся в ПК "Сапфир", поддается анализу, визуализации, графическому представлению. Для обеспечения публичности информация из ПК "Сапфир" может отражаться на сайте в сети Интернет. Возможен и обратный процесс - загрузка данных из сети Интернет. С помощью этих инструментов ПК "Сапфир" позволяет решать задачи интеграции и оптимизировать бизнес-процессы.

В бюджетном процессе учет, санкционирование бюджетных расходов, мониторинг исполнения бюджета носят характер оперативной деятельности с большим объемом обрабатываемой информации, с одной стороны, и вполне четкой регламентацией выполнения действий, с другой. Поэтому в этих частях бюджетного процесса автоматизация развивается достаточно давно. У всех финансовых органов есть та или иная компьютерная программа для поддержки функций исполнения бюджета.

Что касается процесса планирования, то еще совсем недавно систем автоматизации для этих задач не было. Это вызвано, прежде всего, тем, что процесс планирования трудно формализуем. Для осуществления задач планирования бюджета необходимо предоставить доступ к различным источникам данных. Кроме того, нужен механизм совместной работы различных отделов над многовариантным расчетом бюджета.

С другой стороны, планирование и анализ представлялись до недавнего времени разовыми процессами, выполняемыми один или несколько раз в год. Сейчас эти процессы становятся практически непрерывными. Они и посути являются непрерывными процессами, лишь в силу трудоемкости при имеющихся инструментах выполняются дискретно, как однократный процесс. Бюджетная реформа усиливает тенденции непрерывности планирования, уделяя больше внимания среднесрочному финансовому планированию и формированию трехлетнего бюджета.

В итоге актуальной задачей для финансовых органов становится организация работ по осуществлению среднесрочного финансового планирования. Большой объем информации, необходимость проведения многовариантных расчетов, документооборот, который требует точности, обширная и постоянно меняющаяся законодательная база - структурировать такую работу можно только с помощью информационных технологий.

Для автоматизации процесса планирования используются следующие свойства ПК "Сапфир":

1) высокая гибкость, то есть возможность настройки произвольных расчетов, аналитических форм, табличных и текстовых отчетов. (Особенно это актуально в условиях, когда значительная часть новаций еще не имеет достаточных нормативных правовых обоснований, нет единства в теоретических вопросах);

2) возможность проведения многовариантных расчетов;

3) наличие механизма сквозных расчетов, обеспечивающих постоянную актуальность всех рассчитываемых в системе данных. (Снижает трудоемкость, сокращает количество ошибок во взаимосвязанных документах);

4) возможность работы с большими объемами информации;

5) наличие средств интеграции с произвольными информационными системами (уже существуют отлаженные системы казначейского исполнения бюджета, бюджетного учета и отчетности, которые порой целесообразно интегрировать в информационную систему, решающую задачи всего цикла управления);

6) возможность организации распределенной работы между географически удаленными подразделениями (например, главными распорядителями бюджетных средств или муниципальными образованиями).

На первом этапе ПК "Сапфир" был создан для поддержки процессов анализа и планирования бюджета территории (региона или муниципального образования). В 2001 г. такой заказ компании "ЦИФТ" был сделан Министерством финансов Свердловской области. В 2003 г. бюджет Свердловской области был сформирован в программном комплексе.

В соответствии с логикой бюджетной реформы ПК "Сапфир" предлагает своим пользователям новые разработки, позволяющие реализовать новые финансовые механизмы и технологии. Существующая сегодня линейка продуктов предлагает заказчикам следующие возможности:

1) Формирование среднесрочного финансового плана.

Возможна корректировка показателей среднесрочного финансового плана исходя из степени достижения поставленных целей и существующих ресурсных ограничений (реализован метод скользящего планирования). Осуществляются многовариантные расчеты показателей, контроль показателей на соответствие нормам и ограничениям, установленным Бюджетным кодексом РФ и нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации или муниципального образования. При формировании среднесрочного финансового плана обеспечивается учет изменений законодательства, а также взаимосвязь с прогнозом социально-экономического развития территории, проектом бюджета, реестром расходных обязательств.

2) Формирование проекта бюджета, в том числе на три года.

Осуществляется прогнозирование доходов, планирование расходов различными методами; сбор заявок от распорядителей в электронном виде; балансировка бюджета; распределение межбюджетных трансфертов; формирование проекта закона (решения) о бюджете с приложениями и сопутствующими материалами; обеспечен автоматический контроль взаимосвязей финансовых показателей в документах.

Формирование бюджета с использованием ПК "Сапфир" может осуществляться и во всех муниципальных образованиях, в том числе в поселениях. Достоинства: сохраняется единая методология, решение оптимально с точки зрения наличия кадровых ресурсов соответствующей квалификации.

Модуль "Формирование проекта бюджета" постоянно развивается, в него встраиваются новые элементы. Например, осуществляется увязка реестра расходных обязательств с проектом бюджета, планирование на основе бюджетных услуг. (Следующая цепочка, связанная с услугами, - формирование заданий на оказание государственных или муниципальных услуг. Это уже решение для ГРБС, но связанное единым информационным пространством и единой методологией).

3) Корректировка бюджета в течение года.

Осуществляется сбор, хранение, обработка предложений участников бюджетного процесса по внесению изменений в бюджет; формирование истории заявки с учетом последовательности состояний ее рассмотрения и утверждения; внесение изменений в бюджет; формирование отчетности по изменениям (причины, основания, суммы по периодам); формирование проекта закона о внесении изменений в закон (решение) о бюджете с приложениями и сопутствующими материалами.

4) Формирование и ведение реестра расходных обязательств.

Задачи ведения реестра расходных обязательств присутствуют на всех уровнях бюджетной системы. Все они имеют особенности, и для каждого в настоящее время существуют решения по автоматизации, разработанные компанией "ЦИФТ". Существует возможность вести реестр расходных обязательств в любой детализации (все 20 знаков бюджетной классификации и использование дополнительной классификации), формировать произвольные отчеты и форму, установленную приказом Министерства финансов РФ. Обеспечивается формирование сводной формы по муниципальным образованиям и формы субъекта РФ. Осуществляется синхронизация состояний реестра расходных обязательств: данные актуализируются на уровне финансового органа после внесения изменений на уровне главных распорядителей бюджетных средств. Осуществляется удаленная работа по заполнению ведомственных фрагментов.

5) Технические решения для главных распорядителей бюджетных средств.

Важной тенденцией становится повышение самостоятельности и ответственности главных распорядителей бюджетных средств. Для реализации этой тенденции необходимо усиление роли информационных технологий на уровне главных распорядителей бюджетных средств. ПК "Сапфир" позволяет создать автоматизированную систему управления как собственно у главных распорядителей бюджетных средств, так и в подведомственных организациях. В настоящее время разрабатываются технические решения для главных распорядителей бюджетных средств. Внедрение комплексной системы автоматизации позволит оптимизировать процессы бюджетного планирования и решить ряд задач на уровне финансового органа (сбор бюджетных заявок, формирование государственных (муниципальных) заданий, формирование и ведение отраслевых реестров расходных обязательств и т.д.).

О.И. Тимофеева,

заместитель генерального директора Центра

информационных и финансовых технологий,

кандидат экономических наук

"Финансы", N 5, май 2008 г.